II OSK 1645/12

II OSK 1645/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 553/11 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2012-03-29
II OSK 1654/12 - Wyrok NSA z 2013-12-10
IV SA/Wr 780/11 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2012-03-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 190
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 08 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 553/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr XXXIX/1106/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 553/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 27 sierpnia 2009 r., nr XXXIX/1106/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z dnia 27 sierpnia 2009 r., Nr XXXIX/1106/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście - Stara Stocznia II Gdańsku w części obejmującej pkt 7.1 lit. f, pkt 7.2 lit. b, pkt 7.3 lit. b, pkt 7.4, pkt. 7.5 lit. d i pkt 17 karty terenu 002 oraz 7.5 lit. c karty terenu 002.
W uzasadnieniu wskazano, że plan został uchwalony z naruszeniem art. 17 pkt 7 lit. b w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegającym na przyjęciu projektu planu bez zgody Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku. Ponadto w pkt 7.5 lit. d plan został uchwalony z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy polegającym na zaniechaniu określenia obowiązkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W konsekwencji Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o jej oddalenie wskazując, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku odmówił uzgodnienia projektu planu z przekroczeniem ustalonego zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminu. Nie wskazał przy tym w postanowieniu z dnia 10 września 2008 r. na brak prognozy oddziaływania na środowisko, do tej pory uzgadniał wszystkie plany i nie wyrażał potrzeby zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko. Ponadto odnośnie kwestii braku uzgodnienia planu Rada Miasta wyjaśniła, że w toku postępowania planistycznego zostały wykonane analizy widokowe z Mostu Zielonego w kierunku planowanego obiektu wysokościowego na bastionie Grad. Z analiz tych wynika, że przedmiotowy budynek nie będzie ingerował w krajobraz historyczny istniejącej zabudowy położonej wzdłuż rzeki Motławy. Odnosząc się do braku ustalenia parametrów urbanistycznych Rada Miasta stwierdziła, że maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 100 %, zaś maksymalna wysokość oraz intensywność została ustalona w planie jako dowolna i odnosi się do muzeum, zaś w kwestii pozostałej zabudowy ustalono inne, bardziej rygorystyczne parametry urbanistyczne.
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę uznając, że jest ona bezzasadna. Sąd pierwszej instancji przywołał treść przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także unormowanie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Wskazał, że tryb sporządzania planu miejscowego został określony w art. 17 ww. ustawy, a zgodnie z jej art. 17 ust. 7 lit. b prezydent miasta uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto stosownie do art. 24 ust. 1 tej ustawy organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7 w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej uzgadniają na swój koszt odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego, przy czym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1 nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie (ust. 2), natomiast zgodnie z art. 25 ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu (ust. 2).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 10 września 2008 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu i wysłał je po upływie 21 dniowego terminu wyznaczonego w piśmie z dnia 26 sierpnia 2008 r. Zdaniem tego Sądu z art. 25 ust. 1 ww. ustawy nie wynika, że Prezydent Miasta Gdańsk miał obowiązek doręczenia organowi uzgadniającemu prognozy oddziaływania na środowisko. Treść tego przepisu wskazuje, że organ wykonawczy gminy nie ma obowiązku doręczenia wskazanych w nim aktów, bowiem gdyby tak było, ustawodawca użyłby innego słowa na przykład "przedstawić", jak to czyni w art. 20 ust. 2 (tak Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, ODDK Sp. z o.o. Gdańsk 2004 r. Komentarz do art. 25 s. 62). Z uwagi na nieprzedstawienie stanowiska ani też warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 w zakreślonym terminie, zdaniem Sądu pierwszej instancji należy uznać projekt planu za uzgodniony - art. 25 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stwarza bowiem fikcję prawną, iż wobec niezajęcia w terminie stanowiska przez organ współdziałający doszło do uzgodnienia lub zaopiniowania projektu. Późniejsze działania organu uzgadniającego, przejawiające się w odmowie wyrażenia zgody na warunki planu, nie mają znaczenia prawnego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1528/07). Nie doszło więc do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu. Uchwalenie miejscowego planu należy do zadań własnych gminy i to wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Sąd nie może ingerować we władztwo planistyczne gminy w sytuacji, gdy zostały zachowane przepisy związane z procedurą uchwalania planu. Lokalizacja na obszarze objętym planem muzeum II wojny światowej mieści się w sferze przysługującego gminie władztwa planistycznego. Projekt budowlany będzie natomiast musiał uzyskać pozytywną decyzję Konserwatora Zabytków, ze względu na obszar objęty decyzją o wpisie do rejestru zabytków. Nie jest zasadny zarzut braku precyzyjnego określenia wysokości dla tego obiektu i naruszenia tym zasad sporządzania planu. W orzecznictwie przyjmuje się, że specyfika inwestycji może uzasadniać pominięcie pewnych elementów zaliczonych przez ustawodawcę do parametrów urbanistycznych, pod warunkiem jednak istnienia gwarancji zachowania ładu przestrzennego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 297/07). Zdaniem Sądu I instancji nie została przekroczona granica władztwa planistycznego wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów prawa materialnego, jak też nie naruszono przepisów procedury planistycznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Gdańska wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej, a na rozprawie jej pełnomocnik poinformował, że toczy się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę na obszarze zakwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Wojewódzki Konserwator Zabytków w pełni aprobuje zamierzenie inwestycyjne.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 458/11 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest nieprawidłową wykładnię art. 25 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 7 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na błędnym przyjęciu, że z przepisów tych nie wynika obowiązek organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia, w terminie nie krótszym niż dwadzieścia jeden dni, projektu tego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku, odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, gdyż dotyczy wadliwej wykładni wskazanych przepisów i zasługuje całkowicie na akceptację.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można pominąć związku spornego zagadnienia z unormowaniami zawartymi w Konstytucji RP, zwłaszcza w preambule do tego aktu oraz art. 7 i art. 163 Konstytucji. Ustawodawca wskazał w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że udostępnieniu przez organ wykonawczy gminy organowi współdziałającemu podlega łącznie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, to udostępnienie tylko jednego z tych dokumentów nie może być uznane za spełnienie wymogu tego przepisu. Decydującym o formie udostępnienia jest organ wykonawczy gminy, a w niniejszej sprawie udostępnienie miało nastąpić w formie doręczenia. Nie jest dopuszczalne, że skuteczne jest doręczenie jedynie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez jednoczesnego doręczenia prognozy oddziaływania na środowisko. Natomiast przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jakie czynności podejmowane są w postępowaniu planistycznym, zaś jednym z etapów tego postępowania jest uzgodnienie projektu planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który realizuje nie tylko zadania określone ustawami zwykłymi, ale także obowiązki wynikające z art. 5 Konstytucji.
Dlatego gmina winna zapewnić takie warunki, które umożliwią m.in. prawidłowe i sprawne współdziałanie jej z organem współdziałającym. Jeżeli udostępnienie musi nastąpić łącznie, projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko, to doręczenie tylko jednego z dokumentów należy uznać w istocie za brak wypełnienia tego obowiązku. Niewypełnienie zaś któregokolwiek z obowiązków, np. udostępnienie tylko jednego z wymaganych dokumentów, lub niepowiadomienie skuteczne o terminie do zajęcia stanowiska, skutkuje brakiem rozpoczęcia biegu terminu dla organu współdziałającego. W niniejszej sprawie doręczono tylko jeden z dokumentów, zatem termin wyznaczony organowi do zajęcia stanowiska nie rozpoczął biegu.
Ponadto to właściwy konserwator zabytków jest tym organem, od którego zależy, czy możliwe jest pozostawienie całkowitej swobodzie projektanta decydowanie o ukształtowaniu parametrów urbanistycznych określonej dominanty na terenie objętym ochroną konserwatorską. Ta kwestia dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, bowiem uchwałę w sprawie planu podjęto z takim naruszeniem procedury planistycznej, które ją dyskwalifikuje. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na sprzecznym ustaleniu, że lokalizując sześćdziesięciometrową dominantę, Rada Miasta Gdańsk nie przekroczyła władztwa planistycznego, stanowi zakwestionowanie uprawnień gminy do wyłącznego uregulowania danego problemu bez względu na stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, co należy uznać za słuszne.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Bezspornym było w sprawie, że w dniu 26 sierpnia 2008 r. do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora zabytków wpłynęło pismo Prezydenta Miasta Gdańska dotyczące uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zakreślało termin 21 dni do dokonania uzgodnienia ze wskazaniem, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 we wskazanym terminie uważa się za uzgodnienie (art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Poza sporem pozostawała okoliczność nie przedstawienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.
Bezspornym było również, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 10 września 2008 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu, wskazując m.in. że nie zostały uwzględnione jego wnioski z dnia 18 września 2007 r. a także nie zostało opracowane i przedstawione studium ekspozycji historycznego centrum od strony Kanału Kaszubskiego z uwzględnieniem wysokości zabudowy ustalonej w planach obowiązujących. Poza sporem było, że postanowienie to zostało wysłane po upływie 21 dniowego terminu wyznaczonego w piśmie z dnia 26 sierpnia 2008 r.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła wykładni przepisów art. 25 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 7 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie czy z przepisów tych wynika obowiązek organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia projektu tego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ponadto jakie są skutki nie przedstawienia planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, i czy w takim przypadku można mówić o spełnieniu ustawowego wymogu uzgodnienia projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Zgodnie z unormowaniem zawartym w przepisie art. 17 pkt 7 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu uzgadniany jest z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że do takiego uzgodnienia w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło, a tym samym została naruszona i to w sposób rażący procedura planistyczna. Przede wszystkim w wyroku tym zostały zawarte szerokie rozważania i ocena, dotyczące obowiązku współdziałania gminy z innymi organami publicznymi, co wiąże się z ściśle z obowiązkiem dokonywania wymaganych przez ustawę uzgodnień.
Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo i wyraźnie wskazał, że przedstawienie Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projektu planu bez załączenia prognozy oddziaływania na środowisko, skutkowało nie tylko nie rozpoczęciem biegu terminu do dokonania takiego uzgodnienia, ale spowodowało bezskuteczność tej czynności - uzgodnienia projektu z organem ochrony zabytków (tym samym uchwalony plan nie posiadał pozytywnej opinii organu ochrony zabytków).
W konsekwencji też brak uzgodnienia treści projektu planu zagospodarowania przestrzennego z wojewódzkim konserwatorem zabytków, wbrew konstytucyjnemu i ustawowemu obowiązkowi współdziałania organów, stanowi nie tylko istotne naruszenie trybu sporządzania planu, ale rażące naruszenie procedury planistycznej, co skutkuje stosownie do unormowania przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważnością zaskarżonej uchwały.
Tak jak wskazano na początku rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym powyżej wyroku z dnia 20 maja stycznia 2011 r.
Wydany w niniejszej sprawie wyrok odzwierciedla stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w cytowanym wyroku. Związanie wytycznymi wyroku kasacyjnego w sposób jednoznaczny wyznaczyło kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań, co do dalszego postępowania.
W tym stanie rzeczy, przy kierunku rozumowania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku kasacyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gdańsku zobligowany był do uwzględnienia skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku i w konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Rażące naruszenie procedury planistycznej odnosi się do planu jako całości, co skutkuje nieważnością całej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego jednoznacznie wskazał, że uchwała została podjęta z takim naruszeniem procedury planistycznej - "które ją dyskwalifikuje", co zostało już wcześniej w rozważaniach zaznaczone.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Gdańska zaskarżając tenże wyrok w całości i wnosząc o jego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
– naruszenie prawa materialnego - art. 25 ust 1 w związku art. 17 pkt 7 lit b i art. 24 ust 1 i art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku Nr 80 poz. 717 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem "udostępnienia", użytego w przepisie art. 25 ust 1, rozumie się przyjmując wyłącznie reguły wykładni funkcjonalno-celowościowej jako "przekazania", bez względu na istniejące podstawowe reguły wykładni językowej mające pierwszeństwo przed innymi regułami wykładni, a w konsekwencji błędnym uznaniu, iż nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu;
– naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1, art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze. Zm.) w zw. z art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym, nieuzasadnionym i bezpodstawnym przyjęciu, że ewentualne uchybienie trybowi sporządzania planu poprzez nie doręczenie organowi uzgadniającemu dokumentu prognozy oddziaływania na środowisko, a udostępnienie dokumentu prognozy w siedzibie jednostki (inna forma udostępnienia) miało cechy istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w sytuacji, gdy organ uzgadniający - Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków - dokonał merytorycznej oceny uzgadnianego planu, nie widząc konieczności sięgania po informacje niezbędne do jej wykonania, a zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko. Podkreślić wypada, że kwestia sposobu udostępnienia prognozy nie była przez niego podnoszona, a poza sporem jest, iż swoje rozstrzygnięcie doręczył Prezydentowi Miasta Gdańska po upływie 21 - dniowego terminu, co skutkowało uznaniem przez ten organ, iż uzgodnienie miało domniemanie jej pozytywnego charakteru, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie dyspozycji przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), polegające na nie dokonaniu przez Sąd I instancji oceny prawidłowości stanu faktycznego w oparciu o całokształt zebranego materiału w sprawie. Wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia, błędnie uznany za prawdziwy, przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny stan faktyczny sprawy, naruszył przepis art. 141 par. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji tego, nieprawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, a zwłaszcza art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których wykładni dokonał NSA, uznając, że gmina przyjęła zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w proponowanej przez siebie wersji, m.in. bez pozytywnego stanowiska organu współdziałającego tj. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Tym samym skarżący wskazuje, że wbrew obowiązkom wynikającym z treści art. 134 §.1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego, nie dokonał ponownej oceny stanu faktycznego w sprawie i sądowoadministracyjnej weryfikacji zaskarżonego aktu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - art. 25 ust 1 w związku art. 17 pkt 7 lit b i art. 24 ust 1 i art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazać bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji orzekając w niniejszej sprawie związany był na mocy art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co więcej stosownie do tego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Tymczasem w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 458/11 Sąd ten w sposób jednoznaczny wyraził ocenę prawną zgodnie z którą, nieprawidłowa jest wykładnia art. 25 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegająca na przyjęciu, iż z przepisów tych nie wynika obowiązek organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia, w terminie nie krótszym niż dwadzieścia jeden dni, projektu tego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że udostępnienie tylko jednego z tych dokumentów nie może być uznane za spełnienie wymogu art. 25 ust. 1 ustawy. Decydującym o formie udostępnienia jest organ wykonawczy gminy , a w niniejszej sprawie udostępnienia miało nastąpić w formie doręczenia. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął również, że nie jest jednocześnie dopuszczalne, że skuteczne jest doręczenie jedynie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez jednoczesnego doręczenia prognozy oddziaływania na środowisko. Sąd kasacyjny przesądził również, że w sytuacji gdy udostępnienie projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko musi nastąpić łącznie, to doręczenie tylko jednego z dokumentów należy uznać w istocie za brak wypełnienia tego obowiązku.
Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wykładni przepisów prawa materialnego, albowiem Sąd pierwszej instancji związany był poglądem prawnym wyrażonym w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Co więcej wiążący w niniejszej sprawie był również pogląd, że brak uzgodnienia treści projektu planu zagospodarowania przestrzennego, a za brak uzgodnienia NSA uznał sytuację gdy organ przesłał organowi uzgadniającemu jedynie jeden z wymaganych dokumentów, z wojewódzkim konserwatorem zabytków stanowi nie tylko istotne naruszenia trybu sporządzania planu, ale rażące naruszenie procedury planistycznej, co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały.
Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostały zatem zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim kwestionują ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie wywodzi bowiem, iż Sąd w sposób wadliwy przyjęły, że doręczenie obu dokumentów winno nastąpić w tej samej formie, podczas gdy jego zdaniem brak dokumentu prognozy oddziaływania na środowisko bądź nie był dla organu istotny bądź też skorzystał z innej formy udostępnienia np. ze strony internetowej skoro zajął stanowisko merytoryczne, które jednak przesłał organowi występującemu o uzgodnienie z uchybieniem terminu.
Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie zasługiwał jednakże na uwzględnienie. Podkreślić bowiem należy, że o formie udostępnienia dokumentów niezbędnych do dokonania uzgodnienia zadecydował sam organ, który w piśmie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku wskazał, że uzgodnienie winno być przedstawione w nieprzekraczalnym terminie 21 dni od otrzymania projektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie organ występujący o uzgodnienie wskazał zatem, iż formą udostępnienia dokumentów będzie ich doręczenie organowi udostępniającemu. Jednocześnie organ ten nie wskazywał wyraźnie możliwości zapoznania się z dokumentem prognozy oddziaływania na środowisko w inny sposób. Tym samym niedopuszczalnym zdaniem Sądu jest stanowisko, iż mimo niedoręczenia organowi uzgadniającemu prognozy oddziaływania na środowisko rozpoczął bieg termin do przedstawienia uzgodnienia albowiem organ uzgadniający mógł z dokumentem tym zapoznać się poprzez stronę internetową urzędu. Skoro Prezydent Miasta Gdańska występując z wnioskiem o uzgodnienie przyjął, iż udostępnienie dokumentów nastąpi poprzez ich doręczenie to niedoręczenie dokumentów, lub choćby jednego z nich powoduje, iż termin do przedstawienia uzgodnienia nie rozpoczął biegu, a tym samym wadliwym było uznanie, iż dokonano pozytywnego uzgodnienia na skutek bezskutecznego upływu terminu.
Skoro zaś jak wskazał już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie niedokonanie uzgodnienia stanowi o rażącym naruszeniu przepisów planistycznych uzasadniających samo w sobie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to tym samym pozostałe wady tego postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem wskazywane uchybienia proceduralne związane z postępowaniem uzgodnieniowym tak podjętą uchwałę dyskwalifikują.
Nadmienić również należy, że brak uzgodnienia w niniejszej sprawie miał istotny wpływ na wynik sprawy również dlatego, iż od decyzji tego organu w istocie zależy, czy możliwe jest, jak to uczyniono w przedmiotowym planie, pozostawienie całkowitej swobodzie projektanta decydowanie o ukształtowaniu parametrów urbanistycznych określonej dominaty na terenie objętym ochroną konserwatorską.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.