II OSK 1643/21

II OSK 1643/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 984/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48 ust. 1,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 132 poz 877
§ 8a ust. 1 pkt 6, § 2a
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 984/20 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2020 r. nr 288/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 984/20, oddalił skargę W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 marca 2020 r., nr 288/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), po wszczęciu postępowania w związku z wnioskiem H. K. i W. K., decyzją z 29 listopada 2019 r., nr 94/2019 nakazał inwestorom – W. i J. K. rozbiórkę rozbudowy - o silos jednokomorowy na kiszonkę wraz ze studzienką na odcieki, wybudowany w postaci ściany żelbetowej o długości ok. 66,9 m i grubości ok. 0,20 m, wysokości ok. 2,0 m wraz z płytą żelbetową denną o szerokości ok. 7,60 m, istniejącego dwukomorowego silosu na pasze objętościowe, na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości N., powiat [...], województwo [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
PINB wskazał, że w dniu 22 października 2019 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej rozbudowy, podczas której ustalono, że w odległości około 0,3 m od granicy z działką nr ew. [...] wybudowany został mur żelbetonowy o wysokości około 2 m i szerokości około 0,2 m na długości około 66,9 m z widoczną obsadzką betonową o szerokości 0,14 m i wysokości około 0,25 m. Wzdłuż muru na terenie o szerokości około 7,55 - 7,6 m znajduje się płyta betonowa zbrojona o grubości około 0,16 m. Widoczny jest spadek do studzienki ściekowej. Ponadto wskazano, że w dniu kontroli na płycie betonowej zbrojonej wzdłuż muru składowana była zmielona kukurydza, przykryta folią i obciążona oponami. Według oświadczenia inwestorów mur wraz z płytą betonową zbrojoną (podłożem) wybudowano w okresie od 3 kwietnia 2018 r. do 14 sierpnia 2018 r. (protokół końcowego odbioru robót budowlanych z 14 sierpnia 2018 r.). W protokole wskazano również, że w dniu kontroli nie przedłożono dokumentów formalno-prawnych dotyczących budowy przedmiotowego obiektu budowlanego – silosu jednokomorowego na kiszonkę, stanowiącego rozbudowę istniejącego i wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę silosu dwukomorowego.
W związku z powyższym PINB stwierdził, że wybudowany samowolnie bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej jednokomorowy silos na kiszonkę, będący budowlą rolniczą, narusza przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81, ze zm.), w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odległość spornego silosu od granicy z działką sąsiednią wynosi bowiem 0,3 m, podczas gdy stosownie do § 8a ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia odległość silosu na kiszonkę powinna wynosić co najmniej 5 m od granicy działki sąsiedniej. W tych okolicznościach PINB uznał, że brak jest możliwości legalizacji wybudowanego silosu na kiszonkę, co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.).
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. K. zarzucając organowi pierwszej instancji orzeczenie rozbiórki rozbudowy bez wcześniejszego wdrożenia procedury naprawczej. Zarzucono również, zastosowanie przepisów dotyczących budowy silosów na paszę, podczas gdy w analizowanym przypadku mowa może być jedynie o rozbudowie tego obiektu. W odwołaniu podkreślono także, że przedmiotowa inwestycja polegała na budowie ogrodzenia oraz na utwardzeniu gruntu, co nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z 5 marca 2020 r., nr 288/2020, utrzymał w mocy decyzję PINB w [...].
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja została prawidłowo zakwalifikowana przez organ powiatowy jako rozbudowa istniejącego silosu dwukomorowego na pasze objętościowe o dodatkową komorę. Wykorzystywanie przedmiotowego utwardzenia w celu przechowywania kiszonki potwierdzone jest zdjęciami dołączonymi do akt sprawy, jak również wynika to z oświadczenia samego inwestora do protokołu kontroli z 22 października 2019 r. Organ zauważył także, że w dacie budowy spornej inwestycji (kwiecień – sierpień 2018 r.) budowa silosów na kiszonkę nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślił też, że inwestycję tę słusznie zakwalifikowano jako budowlę rolniczą, co dodatkowo potwierdza § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, który silosy na kiszonkę kwalifikuje jako budowlę rolniczą. W związku z powyższym [...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, możliwość legalizacji samowoli budowlanej istnieje tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tak więc skoro z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że usytuowanie przedmiotowego obiektu nie spełnia warunków wynikających z § 8a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, to zdaniem organu odwoławczego, PINB prawidłowo uznał, że legalizacja obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nie jest możliwa. Tym samym [...]WINB wskazał, że PINB w [...] słusznie nakazał rozbiórkę samowolnie dobudowanej trzeciej komory silosu z uwagi na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie mogła mieć też zastosowania regulacja określona w § 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., bowiem nie dotyczy ona odległości umiejscowienia silosów od granicy działki, określonych w § 8a ww. rozporządzenia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. K., domagając się jej uchylenia, a także uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę uznając, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji w całości podzielił stanowisko organów co do przyjętej kwalifikacji obiektu i związanego z tym trybu prowadzenia postępowania. Sąd za słuszne uznał stanowisko organów, że przy dokonywaniu kwalifikacji obiektów budowlanych organ powinien mieć na uwadze elementy funkcjonalne takiego obiektu, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwości wykorzystania takiego obiektu jako całości użytkowo-technicznej. A zatem wykonanie płyty betonowej zbrojonej wzdłuż muru (pomiędzy murem, a ścianą silosu dwukomorowego, wybudowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z 8 kwietnia 2016 r., nr 140/16), na której składowana jest zmielona kukurydza, przykryta folią i obciążona oponami wskazuje, że obiekt ten pełni funkcję silosu na kiszonkę - a właściwie trzecią, samowolnie zrealizowaną komorę tego legalnie wzniesionego dwukomorowego silosu. Sąd zauważył także, że w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, silos na kiszonkę, stanowiący odrębną kategorię obiektu budowlanego, nie znajdował się w wykazie obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych enumeratywnie w art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym silos na kiszonkę, prawidłowo zakwalifikowany jako budowla rolnicza, podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze oraz ich usytuowanie uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
Biorąc zatem pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd pierwszej instancji za uzasadnione uznał stanowisko organów, że przedmiotowy obiekt budowlany (cześć obiektu budowlanego) nie spełnia przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ze względu na naruszenie § 8a ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., a tym samym nie było możliwe uruchomienie postępowania legalizacyjnego. Niezgodność ta dotyczyła zachowania odległości od granic działki nr ew. [...], bowiem silos jednokomorowy, stanowiący rozbudowę legalnie powstałego silosu dwukomorowego usytuowany jest 30 cm od działki sąsiedniej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie samowoli budowlanej nie mógł mieć zastosowania § 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r.
Sąd pierwszej instancji stwierdził więc, że organy w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz słusznie uznały, że brak możliwości legalizacji samowolnie dokonanej rozbudowy, obligował organ do nakazania jej rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), poprzez brak dokonania przez Sąd administracyjny pełnej, wyczerpującej i wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej zarówno pod kątem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, jak również odnośnie dochowania wymaganej prawem procedury (skutkujące błędnym oddaleniem skargi) i uznanie, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 105 § 1 k.p.a., a postępowanie organów administracji nosiło cechy wnikliwości z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. - podczas gdy działanie organów obydwu instancji naruszyło:
a) art. 15 k.p.a. w zw. z § 8 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2170), zgodnie z którym do spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe - podczas gdy postępowanie administracyjne objęte skarżonymi decyzjami zakończyło się w pierwszej instancji po nowelizacji prawa budowlanego, o której mowa wyżej (w zakresie braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę silosów), co nakazywało organowi drugiej instancji, rozpatrującemu sprawę od początku, wziąć pod uwagę i uwzględnić zmianę prawa budowlanego wynikającą z art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, czego jednak nie uczyniono i co z niezrozumiałych względów spotkało się z aprobatą Sądu pierwszej instancji,
b) art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową silosu na pasze, to organ powinien najpierw wdrożyć procedurę naprawczą, a dopiero w momencie gdy uzna, że nie ma możliwości sanacji bytu obiektu budowlanego, zastosować procedurę wyszczególnioną w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane,
c) § 8a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 1 sierpnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz. 81) w zw. z § 2 rozporządzenia przejawiające się w całkowicie błędnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy dotyczące budowy silosów na paszę, podczas gdy nawet jeżeli przyjąć, że analizowany obiekt budowlany nosi cechy silosu na paszę to mowa może być co najwyżej o rozbudowie, a nie budowie tego silosu. Powoływanie się przez Sąd na § 8a pkt 6 rozporządzenia należy uznać zatem za błędne, gdyż Sąd w uzasadnieniu na poparcie swojego stanowiska przytacza przepisy dotyczące budowy silosu, przy czym w sprawie niniejszej doszło co najwyżej do jego rozbudowy,
d) § 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 1 sierpnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane - poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji w której Sąd uznaje, że analizowany obiekt stanowi rozbudowę istniejących dwóch komór silosów. W takim stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego powinien wdrożyć procedurę naprawczą, z jednoczesnym zobowiązaniem inwestorów do przedłożenia ekspertyzy technicznej właściwego instytutu badawczego albo rzeczoznawcy budowlanego oraz specjalisty do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dając inwestorom szansę wykazania braku konieczności spełnienia przesłanek wynikających z § 1 oraz § 8a rozporządzenia. Twierdzenie Sądu jakoby zastosowanie ww. przepisów miało być ograniczone do legalnie realizowanej rozbudowy należy uznać za gołosłowne i niepoparte żadnym racjonalnym argumentem. Postępowaniem swym Sąd dopuścił zatem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego przełamał podstawową zasadę postępowania administracyjnego, a więc zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Dodatkowo, organ wyższego rzędu całkowicie nieracjonalnie stwierdza, że § 2a rozporządzenia nie ma zastosowania do § 8a rozporządzenia, gdyż w swym brzmieniu odsyła jedynie do § 1 rozporządzenia, który określa zakres stosowania rozporządzenia - co Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje za nieistotne, gdyż pomija całkowicie tę okoliczność w uzasadnieniu;
2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy przejawiające się w całkowitym pominięciu okoliczności, w której z dokumentacji zebranej w toku sprawy wynika (w tym z oświadczenia inwestorów, a także treści faktury nr [...]), że inwestycja polegała na budowie ogrodzenia, a także utwardzeniu gruntu - które to rodzaje robót budowlanych zgodnie z prawem nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Działaniem swym organ administracyjny naruszył także normy wyszczególnione w art. 77 i 80 § 1 k.p.a., jak również zasady postępowania administracyjnego wskazane w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.;
3) art. 19 p.p.s.a. poprzez brak wyłączenia z orzekania w niniejszej sprawie sędziów biorących udział w wydaniu wcześniejszych decyzji dotyczących inwestycji budowlanych podejmowanych przez W. i J. małżonków K., a także A. i W. małżonków K. - ze względu na uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności z uwagi na treść wcześniej wydawanych orzeczeń;
4) art. 14a p.p.s.a. przejawiające się w nieprzekazaniu sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem wyznaczenia innego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane przejawiający się w dokonaniu błędnej kwalifikacji spornego obiektu.
W ocenie skarżącej kasacyjnie kwestionowana inwestycja polegała na budowie ogrodzenia, a także utwardzeniu gruntu, co potwierdza treść faktury nr [...], które to rodzaje robót budowlanych zgodnie z prawem nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że to do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie strony postępowania, należy prawidłowa kwalifikacja obiektu budowlanego, będącego przedmiotem prowadzonego postępowania. Przy czym jak słusznie wskazały organy, co podzielił też Sąd pierwszej instancji, przy dokonywaniu kwalifikacji obiektów budowlanych organ powinien mieć na uwadze elementy funkcjonalne takiego obiektu, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwości wykorzystania takiego obiektu jako całości użytkowo-technicznej. Na kwalifikację obiektu nie ma zatem wpływu zawarty w fakturze nr [...] za wykonane usługi opis zrealizowanych na rzecz inwestora prac. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest bowiem, że inwestor na działkach nr ew. [...] i [....] położonych przy ul. [...] w miejscowości N., w odległości około 0,3 m od granicy z działką nr ew. [...] wybudował mur żelbetonowy o wysokości około 2 m i szerokości około 0,2 m na długości około 66,9 m z widoczną obsadzką betonową o szerokości 0,14 m i wysokości około 0,25 m. Wzdłuż muru na terenie o szerokości około 7,55 - 7,6 m wykonano płytę betonową zbrojoną o grubości około 0,16 m z widocznym spadkiem do studzienki ściekowej. Obiekty te wykonano w okresie od kwietnia 2018 r. do sierpnia 2018 r. Na wykonanie powyższych robót inwestorzy nie przedłożyli żadnych dokumentów świadczących o ich legalności. Podczas kontroli dokonanej w dniu 22 października 2019 r., na betonowej zbrojonej płycie wzdłuż muru, a ścianą istniejącego silosu dwukomorowego wybudowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z 8 kwietnia 2016 r., nr 140/16, stwierdzono składowanie zmielonej kukurydzy na kiszonkę, przykrytej folią i obciążonej oponami. Potwierdzają to stosowne zdjęcia załączone do protokołu kontroli oraz oświadczenie inwestora o składowaniu kiszonki. A zatem wykonanie muru i utwardzenia – płyty betonowej zbrojonej wzdłuż tego muru (pomiędzy murem a ścianą wzniesionego legalnie silosu dwukomorowego) i składowanie w tym miejscu kiszonki, wskazuje niewątpliwie, że obiekt ten pełni funkcję silosu na kiszonkę. Zgodnie bowiem z § 8a ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, silosy na kiszonki powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne. Tak więc słusznie uznano, że wybudowana ściana żelbetowa z płytą denną ze spadkiem do studzienki ściekowej w granicy, spełniają pod każdym względem wymagania stawiane tego typu budowlom rolniczym. Również składowana w obiekcie zmielona kukurydza na kiszonkę, co wykazała kontrola, w sposób bezsprzeczny wskazuje na charakter tego obiektu. Powyższe potwierdza zatem prawidłowość dokonanej przez organy kwalifikacji spornego obiektu. Tym samym za nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym uznać należy twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że kwestionowana inwestycja powinna być zakwalifikowana jako ogrodzenie oraz utwardzenie gruntu.
Dokonana przez organy prawidłowa kwalifikacja przedmiotowego obiektu powoduje też zasadność przyjętego trybu prowadzenia postępowania, a zwłaszcza konieczności posiadania na realizację tego obiektu pozwolenia na budowę. Przy czym wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organy w sposób zgodny z przepisami prawa wykazały, że wykonywane samowolnie roboty budowlane stanowiły rozbudowę o trzecią komorę (silos jednokomorowy na kiszonkę wraz ze studzienką na odcieki) istniejącego dwukomorowego silosu na pasze objętościowe. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wprawdzie obowiązujące przepisy nie formułują definicji pojęcia rozbudowy obiektu budowlanego, to jednak zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość. Rozbudową będzie więc niewątpliwie powiększenie istniejącego silosu o dodatkową komorę. Przy czym zgodnie z powyższym przepisem regulacje dotyczące budowy mają też zastosowanie do rozbudowy. A zatem z brzmienia art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Przy czym w dacie realizacji spornej inwestycji w wykazie tym nie znajdował się silos na kiszonkę. Dopiero nowelizacją ustawy – Prawo budowlane dokonaną ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, obowiązującą od 23 listopada 2019 r., wprowadzono w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. f) zwolnienie budowy silosów na kiszonkę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie, że realizacja takiego zamierzenia inwestycyjnego wymaga – zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane – zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanemu. Niemniej jednak z akt sprawy wynika, że inwestor zrealizował przedmiotowy silos na kiszonkę w okresie od kwietnia 2018 r. do sierpnia 2018 r. (oświadczenie inwestora do protokołu kontroli z dnia 22 października 2019 r.), a więc w dacie kiedy realizacja takiego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem regulacja pozwalająca na realizację silosów na kiszonkę po uprzednim zgłoszeniu organom administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje bez wpływu na tryb prowadzonego postępowania, bowiem okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej. Tak więc w dacie realizacji przedmiotowego silosu przez skarżącą, należało jego realizację poprzedzić uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, którego skarżąca, co w sprawie jest bezsporne, nie uzyskała. Za bezzasadny uznać należy zatem zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z § 8 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, gdyż przepisy tej ustawy zwalniające silosy na kiszonkę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie miały zastosowania w sprawie rozpoznawanej samowoli budowlanej. Niemniej jednak podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie sprawę uznaje się za zakończoną w postępowaniu administracyjnym dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ, a zatem w przypadku wniesienia skutecznego odwołania, po wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji. W związku z powyższym stan faktyczny omawianej sprawy odpowiada dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.
Biorąc zatem pod uwagę okoliczności prawne i faktyczne rozpoznawanej sprawy za bezzasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Z materiału dowodowego w sposób niezaprzeczalny wynika bowiem, że sporny silos na kiszonkę narusza § 8a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez jego umiejscowienie w odległości 0,30 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...], podczas gdy ww. przepis przewiduje, że: "1. Odległość silosów na kiszonki powinna wynosić co najmniej: 1) 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach; 2) 50 m od budynków służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych i magazynów środków spożywczych; 3) 8 m od budynków magazynowych pasz i ziarna; 4) 15 m od instalacji służących do otrzymywania biogazu rolniczego; 5) 15 m od składu węgla i koksu; 6) 5 m od granicy działki sąsiedniej." Powyższe przesądza zatem o braku podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż sporny silos narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zakres bowiem ewentualnej rozbiórki w celu doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami technicznymi oznaczałby w istocie pozbawienie obiektu praktycznej użyteczności, gdyż niezgodność dotyczyła zachowania odległości od granic działki. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał więc, że dokonane ustalenia rodziły po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek nałożenia na inwestora nakazu rozbiórki obiektu budowlanego naruszającego przepisy w stopniu uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia § 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tych przepisów w sprawie. Zgodnie z § 2a ww. rozporządzenia przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejących budowli rolniczych, wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwego instytutu badawczego albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Odstępstwa uzyskane na podstawie § 2a ww. rozporządzenia dotyczą zatem wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową oraz sanitarną. Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z tego rozporządzenia mogą być zaś uzyskane, ale tylko na podstawie art. 9 ustawy - Prawo budowlane. Za taką interpretacją § 2a przemawia fakt, że wymienione zostały w nim organy administracji zajmujące się jedynie pewnymi szczególnymi elementami procesu budowlanego, to jest ochroną pożarową i sanitarną, nie zaś całokształtem zagadnień związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. Tym samym § 2a powołanego rozporządzenia nie może wyłączyć stosowania art. 9 Prawa budowlanego i konieczności przeprowadzenia procedury udzielenia zgody na odstępstwo od wymogów wynikających z § 8a ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3098/14 oraz wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1342/15). Przepis ten wskazuje zatem na możliwość uzyskania odstępstw od tylko niektórych warunków określonych w rozporządzeniu. Natomiast jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, instytucja odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, jak przesądzono jednoznacznie w art. 9 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, dotyczy tylko legalnie realizowanej rozbudowy (w tym przypadku silosu).
Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 19 p.p.s.a. oraz art. 14a p.p.s.a., gdyż z akt sprawy wynika, że WSA w Warszawie prawomocnym zarządzeniem z dnia 14 września 2020 r. pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej o wyłączenie sędziów WSA w Warszawie z uwagi na niewskazanie, których dokładnie sędziów domaga się wyłączenia strona skarżąca, a także niewyjaśnienie jakie dokładnie okoliczności przemawiają za wyłączeniem każdego sędziego indywidualnie. Nie było zatem jakiejkolwiek przeszkody w rozpoznaniu niniejszej sprawy przez WSA w Warszawie, która uprawniałaby Naczelny Sąd Administracyjny do wyznaczenia innego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się uchybień w sposobie gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy nadzoru budowlanego. W trakcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego przeprowadzono zarówno czynności kontrolne, jak i oględziny, które zostały w sposób wyczerpujący udokumentowane i opisane z całościowym uwzględnieniem zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, który był kompletny i został poddany rzetelnej nienoszącej cech dowolności ocenie.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.