II OSK 1642/21

II OSK 1642/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2170/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2170/20 w sprawie ze skargi M. W. i S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2020 r. nr DOA.7110.304.2020.MML w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. i S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 12 października 2020 r., nr DOA.7110.304.2020.MML, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 lipca 2020 r., znak: I-III.7840.1.34.2019, o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Przemyskiego z dnia 5 września 2018 r., nr 480/2018, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości F., gm. F..
Sąd I instancji wskazał, że ww. rozstrzygnięcia organów nadzorczych zapadły w związku z oceną dokonaną na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), zwanej dalej "P.b.". W ocenie organów, skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym ww. pozwolenia na budowę. Skarżący interes prawny wywodzą przede wszystkim z przysługującego im prawa własności działek nr [...], [...] i [...]. Jest oczywiste, że ww. działki nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną (nr [...]), a sporna stacja bazowa, jak ustaliły organy i czego nie kwestionują skarżący, znajduje się w odległości ok. 80 m od granicy działki nr [...], ok. 105 m od granicy działki nr [...] i ok. 130 m od granicy działki nr [...]. O ile kwestia ta sama w sobie nie może przesądzać o braku interesu prawnego skarżących, o tyle jest jasne, że jednak znacząco ogranicza możliwość oddziaływania inwestycji budowlanej na te nieruchomości.
Organ zasadnie wskazał, że inwestycja wpływa na środowisko poprzez emitowanie promieniowania elektromagnetycznego, do której to emisji należy stosować przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. poz. 1883), obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. W dokumentacji projektowej zostały uwzględnione wartości określone w ww. rozporządzeniu. Rozporządzenie to przewiduje oddziaływanie elektromagnetyczne, które należy badać dla "miejsc dostępnych dla ludności" oraz "terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową". Przy czym do końca 2019 r. dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi określony w tabeli nr 2 załącznika nr do ww. rozporządzenia wynosił maksymalnie 0,1 W/m². Aktualnie, na co słusznie zwróciły uwagę organy poziom ten określony w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), które uchyliło rozporządzenie z 30 października 2003 r., wynosi do 10 W/m².
W aktach sprawy znajduje się projekt zagospodarowania terenu rys. Z-1 z naniesionym przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż były dopuszczalne w dacie wydania pozwolenia na budowę, tj. 0,1 W/m² wytwarzane przez anteny stacji w trzech azymutach, które swoim zasiągiem nie obejmują żadnej z działek należących do skarżących nr [...], [...] i [...]. Z kolei z przedłożonej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia wynika, że na wieży zainstalowanych będzie 6 anten sektorowych na trzech azymutach tj., 40°, 230° i 320° oraz 3 anteny radioliniowe na trzech azymutach, tj. 208°, 275° i 352°, przy czym anteny te skierowane będą w kierunku północno-wschodnim, południowo-zachodnim oraz północno-zachodnim, podczas gdy działki skarżących położone są w kierunku południowo-wschodni, co oznacza, że żadna z anten nie została skierowana w stronę tych działek.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że normy oddziaływania nie muszą być przekroczone żeby uznać określony podmiot za stronę postępowania. Kluczowe jest jednak ograniczenie w zagospodarowaniu działki na skutek planowanej inwestycji. W realiach niniejszej sprawy nie można jednak dostrzec takiego ograniczenia. Skarżący również go nie wykazali. Niewątpliwie sporna inwestycja nie oddziałuje na miejsca dostępne dla ludności. Nawet gdyby jakiś strumień promieniowania docierał do działek skarżących to nie stanowiłoby o tym, że narusza się ich interes prawny, uprawniający do bycia stroną w postępowaniu. Strumień promieniowania przy takiej inwestycji jak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w ograniczonym natężeniu zawsze dociera do odległych obszarów, wynika to z samej istoty projektowanego przedsięwzięcia, które służy wielu ludziom i zaspokaja interes publiczny. Należy zatem postawić granicę odziaływania takiego przedsięwzięcia, która powinna wyznaczać obszar realnego ograniczenia zagospodarowania konkretnej działki. Co istotne, w przypadku skarżących wektor promieniowania nie jest skierowany w ich działki, a zatem nie ma bezpośredniego na nie oddziaływania, w tym także na zabudowania mieszkalne.
Sąd przyznał rację organom, że maksymalny dopuszczalny poziom pól elekromagnetycznych jest obecnie znacznie wyższy (stukrotnie) niż określony w przepisach obowiązujących w dacie wydania decyzji co oznacza, że osoby, które nie miały przymiotu strony przy większym obszarze oddziaływania obiektu, bardziej rygorystycznych limitach dotyczących wartości gęstości mocy pola elektromagnetycznego wyznaczonego w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę Przemyskiego, tym bardziej nie uzyskają tego przymiotu w sytuacji, gdy z powodu wyższych dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego, obszar oddziaływania obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest w świetle przepisów ww. rozporządzenia z 2019 r. mniejszy.
Zdaniem Sądu, sporna inwestycja, ani w dacie wydania pozwolenia na budowę, ani w chwili obecnej, nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, nie powoduje w związku z tym jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących ani innego rodzaju immisji. Skarżący nie wykazali skutecznie naruszenia przepisu, przez planowaną inwestycję. Tymczasem to na podmiocie, który domaga się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Zarówno odwołanie, jak i skarga w tym zakresie ogranicza się jedynie do nic nie wnoszących ogólników oraz cytowania orzeczeń sądów administracyjnych.
Za chybiony Sąd uznał zarzut skargi, jakoby fakt przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Wójta Gminy F. z 4 czerwca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie spornej stacji bazowej przesądzał automatycznie o ich przymiocie strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W każdym bowiem z tych postępowań ustawodawca odrębnie zdefiniował krąg stron postępowania.
Podobnie jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. poz. 1227 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) poprzez niewskazanie, który przepis rozporządzenia organ stosował oraz jak ustalił maksymalną moc ERIP oraz maksymalne titly anten. W zaskarżonej decyzji organ nie analizował ani maksymalnej mocy ERIP, ani też maksymalnych titlów anten.
Z kolei przepisy Kodeksu cywilnego (art. 143) oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64 ust. 3), aby mogły stanowić podstawę do uznania skarżących za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem – na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 P.b.). Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należących do skarżących.
W ocenie Sądu, obszar oddziaływania inwestycji został w rozpoznawanej sprawie ustalony prawidłowo i co za tym idzie – krąg stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest na tyle ogólne, aby można je było zastosować do wielu rodzajów obiektów. Inaczej zatem obszar ten kształtuje się przy domu jednorodzinnym, inaczej przy budownictwie przemysłowym, a jeszcze inaczej, tak jak w rozpatrywanym przypadku, gdy chodzi o budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z infrastrukturą techniczną. We wszystkich tych przypadkach dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu konieczne jest, aby zamierzona inwestycja powodowała ograniczenia w możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, o czym stanowią przepisy prawa administracyjnego (tak też: M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 5 (50)/2013, s. 61).
Skarżący takich ograniczeń nie wykazali. Jak wynika natomiast z prawidłowo poczynionych ustaleń organów, sporna inwestycja nie wpłynie na sposób zagospodarowania ich działek. Nie może być zatem mowy o podnoszonym w pkt 4 skargi naruszeniu przepisów polegającym na pozbawieniu skarżących prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przysługiwał im status strony postępowania.
W związku z powyższym Sąd przyjął, że orzekające w sprawie organy zasadnie nie znalazły podstaw do uznania, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Okoliczność ta skutkuje tym, że skarżący, nie mogą być uznani za strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa, tj.
- art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie tylko i wyłącznie analizy przepisów odnoszących się do zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego z jednoczesnym przyjęciem, że dokumentacja projektowa nie podlega ocenie w powyższym zakresie, jak i w kwestii wymagań dotyczących zgodności projektu budowlanego z przepisami ochrony środowiska oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ww. przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie i tym samym nie mogą stanowić o interesie prawnym skarżących, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na wniosek skarżących nie daje im żadnych uprawnień, w celu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji zależnej o pozwoleniu na budowę;
- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78 poz. 706) w zw. z art. 91 ust 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g ww. rozporządzenia z 2010 r. przez przyjęcie, iż nie stanowią one przepisów odrębnych, ponieważ, właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP oraz pochylenia anten i to, pomimo że brak sumowania mocy EIRP w danym sektorze stanowi nawet rażące naruszenie prawa (tak NSA w wyrokach: z 27 stycznia 2021 r., II OSK 2336/20; z 12 marca 2020 r., II OSK 1101/18; z 25 września 2019 r., II OSK 2201/18; z 12 marca 2020 r., II OSK 1271/18);
- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez niedokonanie oceny przepisów ww. oraz uznanie, że przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu skarżącej, pomimo że inwestycja narusza jej dobra chronione prawem i z tego powodu miała prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji.
Na wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. z dnia 15 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. dopuścił wnioskujące Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania.
Na rozprawie prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Stowarzyszenie argumentowało za przyjęciem wniosków i stanowiska zawartych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej krąg stron postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę, w tym w postępowaniu nieważnościowym, ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Oczywiście inne normy mają znaczenia dla takiego ustalenia kręgu stron postępowania z uwagi na definicję "obszaru oddziaływania obiektu", jak i wskazanie, że w tego rodzaju sprawach stroną postępowania może być m.in. właściciel nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dlatego nie można wykluczyć możliwości powołania się na odpowiednie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ochrony środowiska oraz prawo własności, o ile na podstawie tych norm można by stwierdzić, że projektowana inwestycja wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (patrz brzmienie art. 3 pkt 20 P.b. na datę udzielenia pozwolenia na budowę i wydania zaskarżonej decyzji GINB).
Przy zastosowaniu art. 3 pkt 20 P.b., który definiuje pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", i do którego odnosi się art. 28 ust. 2 P.b., należy uwzględnić, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) ustawodawca dokonał zmiany art. 3 pkt 20 P.b. Z uwagi na wszczęcie postępowania nieważnościowego w dniu 27 listopada 2019 r. (data wpływu wniosku do organu) i z uwagi na treść art. 24 ustawy z dnia 23 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., a więc w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją z 2015 r. W uzasadnieniu projektu tej nowelizacji normodawca wskazał, że "(...) w przypadku, gdy obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, budowa tego budynku nie wiąże się z ograniczeniem praw właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich. Należy także wskazać, że w obecnym stanie prawnym w procedurze zgłoszenia dotyczącej niewielkich obiektów budowlanych nie przewiduje się możliwości uczestniczenia innych podmiotów niż inwestor nawet w przypadku, gdy obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego wykracza poza granice działki. Co więcej w opisanym powyżej przypadku właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiednich nie posiadaliby statusu strony także w sytuacji, gdy zgoda na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego udzielana byłaby w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe wynika z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. O statusie strony decydują więc granice obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, nie zaś interes faktyczny czy subiektywne odczucia właścicieli nieruchomości sąsiednich" (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 2710). Z powyższego wynika, że nie jest wystraczające, dla uznania skarżącego jako strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, stwierdzenie, że nieruchomości skarżących sąsiadują z terenem inwestycji. Dla przyznania przymiotu strony konieczne jest wykazanie, że dana inwestycja wiąże się z ograniczeniem praw m.in. właścicieli nieruchomości sąsiednich. W tych warunkach traci więc na znaczeniu argumentacja skarżących odwołująca się do braku konieczności zaistnienia negatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżących, czy też potencjalności (bliżej nieokreślonego) oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżących. Przy tej ocenie ma natomiast znaczenie co konkretnie zawiera projekt budowlany i czy przyjęte w nim rozwiązania projektowane mogą mieć wpływ na sposób zagospodarowania, w tym zabudowy, terenu nieruchomości sąsiednich.
Uwzględniając zaś charakter przedmiotowej inwestycji i przewidziane w projekcie budowlanym konkretne rozwiązania projektowe, jak chociażby ilość anten, ich azymuty, ale także położenie nieruchomości skarżących względem planowanej inwestycji, w sprawie uwzględniono problematykę dotyczącą "miejsc dostępnych dla ludzi", a więc obowiązujące w tym zakresie przepisy ochrony środowiska. Mając to na względzie Sąd I instancji nie dostrzegł aby przedmiotowa inwestycja powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, jak i skarżący również takiego ograniczenia nie wykazali, w tym najpóźniej w skardze kasacyjnej. Samo powoływanie się na ogólne w swej treści przepisy – art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (dotyczący prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych), art. 2 (dot. stron konwencji), art. 6 ust. 1 lit. a (dot. stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I), art. 9 ust. 2 i 3 (dot. dostępu do wymiaru sprawiedliwości) Konwencji sporządzonej w Aarhus w zw. z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP (dot. pozycji umów międzynarodowych w krajowym porządku prawnym), art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. (dot. poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich) w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego (dot. granic własności gruntu) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (dot. możliwości ograniczania prawa własności tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności) – to za mało, ponieważ z przepisów tych nie wynika, czy projektowana inwestycja ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżących.
W omawianym zakresie nie jest też skuteczne powoływanie się przez skarżących na "sumowanie mocy ERIP w danym sektorze". To zagadnienie wynikłe, ale na tle wykładni m.in. przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.) nie było jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Choć z jednej strony były prezentowane poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych wchodzących w skład stacji bazowej (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń; z drugiej zaś – przedstawiano poglądy przeciwne – w których Sądy opowiadały się za literalną wykładnią przepisów ww. rozporządzenia nakazujących wyznaczanie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (por. przykładowo wyroki NSA: z 21 maja 2014 r., II OSK 2907/12; z 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15; z 2 kwietnia 2019 r., II OSK 1194/17, i także najnowsze z 5 lutego 2020 r., II OSK 760/18; z 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21, czy z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19). Na te rozbieżności w orzecznictwie wskazywał Sąd I instancji, opowiadając się za tym pierwszym ze wskazanych wyżej stanowisk, a więc "kumulacją promieniowania anten". Ponadto ww. rozbieżność w orzecznictwie oddziaływała także na wykładnię pierwotnej treści przepisów omawianego aktu podstawowego.
Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/22, w której orzeczono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r., do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. W takiej sytuacji, na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, nie jest wymagane przedstawienie przez inwestora decyzji środowiskowej w trybie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej.
Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyroki NSA: z 10 grudnia 2007 r., I FSK 172/07; z 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07; postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., II FSK 824/10).
W tych okolicznościach ferowane w skardze kasacyjnej stanowisko odnośnie wymogu – przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko – uwzględnienia kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten, oraz możliwości zmiany kąta ich nachylenia, należało uznać za nieprawidłowe. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił jako niezasadny zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 8 ww. rozporządzenia z 2010 r., wskazując, że w zaskarżonej decyzji organ nie analizował ani maksymalnej mocy ERIP, ani też maksymalnych titlów anten (co tyczy się ewentualnych możliwości technicznych danego urządzenia), ponieważ dla oceny kwestii przymiotu strony ma znaczenie to jakie moce anten i tilty zostały przewidziane w projekcie budowlanym. Inwestor nie może legalnie zrealizować i użytkować inwestycji w sposób inny niż jest to przewidziane w projekcie budowlanym. Skarżący w omawianym powyżej zakresie nie podważyli skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że sporna inwestycja, ani w dacie wydania pozwolenia na budowę, ani w chwili obecnej, nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, nie powoduje w związku z tym jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących ani innego rodzaju immisji. Ma też rację Sąd I instancji, że w postępowaniach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ustawodawca odrębnie zdefiniował krąg stron postępowania, a więc kręgi stron obu postępowań nie muszą być takie same. Krótko mówiąc, to, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej skarżącym przypisano przymiot strony, nie oznacza, że z automatu w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę skarżącym niejako "należy się" przymiot strony. Należy wskazać, że art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. zawęża krąg stron tylko do ściśle określonych podmiotów z uwagi na ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości przez projektowaną inwestycję. Poza tym aktualnie skarżący nie mogą skutecznie z faktu stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej wywodzić swojego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalności pozwolenia na budowę, ponieważ po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 425/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 2049/23, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr SKO 415.30.2019, i decyzję tegoż organu z dnia 6 marca 2019 r., nr SKO 415.6.2019, o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy F. z dnia 14 czerwca 2018 r., nr 6733.02.2018, ustalającej na wniosek P. sp. z o.o. w Warszawie lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...], na działce nr [...] w miejscowości F.. Nadto powyżej wskazane okoliczność, a w szczególności ww. uchwała NSA, oznaczają, że skarżący nie mogą skutecznie dla wykazania istnienia swojego interesu prawnego powoływać się na okoliczność, że pozwolenie na budowę wydane zostało bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W istocie w sprawie niewadliwie oceniono, że planowana inwestycja z uwagi na jej charakterystykę i sposób odziaływania na środowisko oraz kwalifikację – nie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej skoro nie stwierdzono jej ponadnormatywnego oddziaływania na miejsca dostępne dla ludzi. A tej oceny skarżący najpóźniej w skardze kasacyjnej nie podważyli skutecznie.
Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia: art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.; art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji sporządzonej w Aarhus w zw. z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit a-g ww. rozporządzenia z 2010 r.; art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.