II OSK 1642/12

II OSK 1642/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II SAB/Bk 15/12 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2012-04-17
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
art. 49 ust. 1, 5 i 6
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 12 par. 1, art. 35 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Bk 15/12 w sprawie ze skargi A. C. na przewlekłość postępowania Starosty S. w przedmiocie wymiany gruntów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 15/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na przewlekłość postępowania Starosty S. w przedmiocie wymiany gruntów zobowiązał Starostę S. do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] września 1969 r. nr [...] o zatwierdzeniu: projektu planów podziału terenów budowlanych na działki budowlane we wsiach: J., O., P., O., H. i projektu wymiany gruntów na obszarze wymiany pod nazwą K., w części, w jakiej w zamian za grunty posiadane przed wymianą przez S. S. (działkę położoną we wsi H., oznaczoną nr geod. [...]), wydziela grunty na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że należy wydzielić następcom prawnym S. S. ekwiwalent w zamian za ówczesną działkę nr [...] (aktualnie nr [...]).
W związku z tą decyzją, pismem z dnia 19 stycznia 2011 r. A. C.– następca prawny S. S. (współwłaścicielka w części 256/9474 działki nr [...] – postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 2010 r., [...]), wystąpiła do Starosty S. o wydzielenie ekwiwalentu w postaci działek położonych we wsi H.: [...], [...], [...] i [...]. Starosta S. pismem z dnia 4 lutego 2011 r. zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. oraz do Urzędu Gminy w S. o wyrażenie zgody na objęcie w/w nieruchomości rolnych postępowaniem wymiennym (działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 1,22 ha stanowią własność SP, działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 1,35 ha stanowią własność Gminy S.). Pismem z dnia 23 lutego 2011 r. A. C. zmodyfikowała swój wniosek w ten sposób, że wniosła o wydzielenie działek: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych we wsi H. W związku z tą zmianą Starosta S. ponownie zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych o wyrażenie zgody na objęcie tych nieruchomości postępowaniem wymiennym (pismo z dnia 9 marca 2011 r.). Agencja pismem z dnia 22 marca 2011 r. wyraziła zgodę warunkową na wymianę tych działek, oprócz działki nr [...], która obciążona jest wieloletnią umową dzierżawy. W związku z wyrażeniem zgody, wnioskodawczyni przedstawiła sposób ustalenia cen nieruchomości – pismo z dnia 30 marca 2011 r. W odpowiedzi na tę propozycję Agencja Nieruchomości Rolnych, pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. poinformowała, że cena działek oznaczonych nr [...], [...], [...] będzie przyjęta zgodnie z posiadaną przez Agencję wyceną ważną do dnia 30 listopada 2011 r., natomiast pozostałe nieruchomości zostaną wyszacowane według cen rynkowych.
Pismem z dnia 10 maja 2011 r. Starosta S. zwrócił się do A. C. i Agencji Nieruchomości Rolnych o dokończenie sprawy zniesienia współwłasności poprzez fizyczne wydzielenie rzeczy wspólnej (zdaniem organu wydzielenie ekwiwalentu i ewentualnego wykonania wymiany gruntów w obrębie tej samej wsi powinno być wykonane przez strony postępowania, tj. ANR i A. C. poprzez wyjście ze współwłasności w postępowaniu sądowym lub w formie aktu notarialnego). Jednocześnie pismem z dnia 20 maja 2011 r. Starosta zwrócił się do Wojewody P. o rozważenie możliwości przyznania dodatkowej dotacji na 2011 r. w kwocie 137900 zł na opracowanie projektu wymiany gruntów. Wojewoda P. pismem z dnia 30 maja 2011 r. poinformował, że nie dysponuje rezerwą, z której mógłby zwiększyć limity przyznanych środków.
A. C. w dniu 15 maja 2011 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego wymiany gruntów. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. SKO uwzględniło zażalenie i wyznaczyło organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy – 30 dni licząc od dnia otrzymania postanowienia. W związku z tym, Starosta S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 178, poz. 1749 ze zm.) wszczął postępowanie wymienne gruntów położonych w obrębie H. gm. S. i wymianą gruntów objął następujące działki:
- nr [...] stanowiącą współwłasność A. C. w 256/9474 części i ANR w 9218/9474 części o całkowitej pow. 96,79 ha,
- nr [...], [...], [...] o pow. 1,96 ha i nr [...] i [...] o pow. 0,3464 ha stanowiących własność ANR.
Pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji w B. poinformowało Starostę S., że obecnie nie dysponuje potencjałem pracowniczym do przeprowadzenia postępowania. Starosta S. w odpowiedzi na pismo Wojewody P. z dnia 30 maja 2011 r. zwrócił się do tego organu z prośbą o wyrażenie zgody na przeniesienie kwoty dotacji z wydzielenia działek rencistom na wykonanie przedmiotowej wymiany gruntów oraz na zlecenie wykonania prac innej jednostce niż Wojewódzkie Biuro Geodezji w B. (pismo z dnia 18 sierpnia 2011r.). W odpowiedzi na to pismo Wojewoda P. poinformował, że w jego budżecie nie są przewidziane środki na wymianę gruntów oraz że jedyną możliwością sfinansowania prac wymiany gruntów ze środków zewnętrznych jest ich pozyskanie w ramach PROW (pismo z dnia 7 września 2011 r.). W związku z tą odpowiedzią pismem z dnia 26 września 2011 r. Starosta S. zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego o przyznanie "pomocy" w ramach PROW na przeprowadzenie przedmiotowego postępowania. Jednocześnie pismem z dnia 9 października 2011 r. Starosta ponownie zwrócił się do Wojewody o wyrażenie zgody na przeniesienie kwoty dotacji z wydzielenia działek rencistom na wykonanie wymiany gruntów oraz na zlecenie wykonania prac innej jednostce niż Wojewódzkie Biuro Geodezji w B. W odpowiedzi na powyższe pisma Marszałek Województwa poinformował, że w chwili obecnej nie jest prowadzony żaden konkurs i nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku (pismo z dnia 10 października 2011 r.), a Wojewoda poinformował, że nie ma możliwości wyznaczenia innej jednostki (pismo z dnia 16 listopada 2011 r.). W dniu 25 listopada 2011 r. Starosta S. ponownie zwrócił się Wojewódzkiego Biura Geodezji w B. o wykonanie wymiany przedmiotowych gruntów. Pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. poinformowano, że prace będą mogły być wykonane w drugim półroczu 2012 r.
Wnioskodawczyni pismem z dnia 24 listopada 2011 r. wezwała Starostę S. do wykonania postanowienia SKO z dnia [...] maja 2011 r. Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. Starosta S. poinformował wnioskodawczynię, że w związku z koniecznością aktualizacji użytków rolnych występujących na działkach objętych przedmiotowym postępowaniem ustala nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2012 r. Jednocześnie pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. Starosta wystąpił do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz z ponownym wnioskiem do Urzędu Marszałkowskiego o przyznanie finansowego wsparcia w ramach PROW.
W konsekwencji A. C. złożyła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Starosty S. i wniosła o wyznaczenie organowi dodatkowego terminu rozpatrzenia sprawy, zobowiązanie organu do wyjaśnienia przyczyn niedotrzymania terminu załatwienia sprawy oraz zasądzenie od organu kosztów sądowych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga jest zasadna, co skutkowało wydaniem przez sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie.
Sąd wskazał, że skarga A. C. została sformułowana jako skarga na bezczynność organu. Zdaniem Sądu, z uwagi na to, że nie jest jeszcze wypracowane jednolite stanowisko zarówno w doktrynie jak i w judykaturze odnośnie zakresu znaczeniowego pojęć: bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, do przedmiotu skargi dotyczącej zwłoki organu wskazanego przez stronę skarżącą należy podchodzić liberalnie i w zależności od okoliczności konkretnej sprawy przedmiot ten modyfikować. Problem z odpowiednim zakwalifikowaniem skargi dotyczącej zwłoki organu przez stronę postępowania jest widoczny również na kanwie sprawy niniejszej. Skarżąca skargę zatytułowała jako skarga na bezczynność organu, ale już jej zażalenie do SKO zostało sformułowane jako zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Druga kwestia formalna dotyczy ustalenia czy skarga została poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w tym wypadku złożeniem zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Skarżąca żalenie takie do SKO złożyła w dniu 15 maja 2011 r. (postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. zostało ono uwzględnione) i dodatkowo przed wniesieniem skargi pismem z dnia 24 listopada 2011 r. wezwała organ do wykonania przedmiotowego postanowienia.
Sąd stwierdził, że z dokonanej analizy materiału dowodowego wynika, iż Starosta S. w sposób przewlekły prowadził postępowanie dotyczące wymiany gruntów. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem A. C. z dnia 19 stycznia 2011 r. (zmodyfikowanym pismem procesowym z dnia 23 lutego 2011 r.). Po wpłynięciu wniosku organ podjął szereg czynności, które jak wynika z postanowienia SKO w B. z dnia [...] maja 2011 r. posiadały cechę przewlekłego prowadzenia postępowania. Po zwrocie akt przez SKO, które wyznaczyło 30 – dniowy termin na załatwienie sprawy licząc od dnia otrzymania postanowienia, Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie wymiany gruntów. Na datę orzekania przez Sąd, tj. na dzień 17 kwietnia 2012 r. sprawa nie została załatwiona. Jak wynika z materiału dowodowego przyczynami niezałatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez SKO były następujące okoliczności: brak środków finansowych jak i brak czasu przez pracowników kompetentnych do przeprowadzenia postępowania. Prowadzone przez Starostę postępowanie właściwie zostało ograniczone do wysyłania kolejnych pism do Wojewody z prośbą o zagwarantowanie środków na wymianę gruntów oraz wyznaczenie jednostki dysponującej potencjałem pracowniczym kompetentnym do przeprowadzenia takiego postępowania oraz pism do Urzędu Marszałkowskiego o przyznanie pomocy w ramach PROW.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. Przykładem takiego działania powiatu jest postępowanie scaleniowe lub wymienne, które zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa. Na realizację zadań zleconych powiat otrzymuje dotacje celowe z budżetu państwa – art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Z uwagi na to, że zadania z zakresu administracji rządowej przypisane ex lege samorządowi powiatowemu mają dla niego charakter obowiązkowy, co oznacza, że nie może on w żaden sposób uwolnić się z obowiązku realizacji takich zadań. Dotacje celowe powinny być przyznane w wysokości zapewniającej realizację tych zadań, w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań. W przypadku niedotrzymania tego warunku, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych w postępowaniu sądowym – art. 49 ust. 1, 5 i 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
W kontekście tej regulacji Sąd stwierdził, że brak środków finansowych na przeprowadzenie postępowania dotyczącego realizacji zadań z zakresu administracji rządowej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może stanowić obiektywnej przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy i nie może usprawiedliwiać przewlekłego prowadzenia postępowania. Strona nie może bowiem ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z wadliwego funkcjonowania administracji. Te uwagi należy również odnieść do okoliczności dotyczącej braku dysponowania czasem przez kompetentnych pracowników do przeprowadzenia postępowania.
Zważywszy podniesione wyżej okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania. Działanie organu niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a. Takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Przy czym Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Co prawda postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. SKO uznało wniesione przez skarżącą zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło termin rozpoznania sprawy co oznacza, że Starosta dysponował wiedzą, iż jego działania w niniejszej sprawie zostały ocenione przez organ wyższej instancji jako przewlekłe. Niemniej jednak z analizy akt sprawy wynika, że Starosta po wydaniu tego postanowienia uczynił właściwie wszystko co leżało w jego możliwościach, aby pozyskać środki finansowe jak i uprawnionych pracowników niezbędnych do zakończenia postępowania. Czyli właściwie organ działał, ale działanie to bez wątpienia miało cechy przewlekłego postępowania. W sprawie dokonywano bowiem czynności, od efektywności których nie zależało jej końcowe załatwienie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zobowiązał Starostę S. do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wyznaczył dłuższy termin załatwienia sprawy niż przewidują to przepisy k.p.a., pomimo tego, że zgodnie z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w sprawach nieuregulowanych tą ustawą mają zastosowanie przepisy k.p.a., albowiem wziął pod uwagę skomplikowany charakter spraw dotyczących wymiany gruntów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 k.p.a., oraz w związku z art. 49 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Starosta S. jako organ administracji prowadzący z wniosku A. C. postępowanie w sprawie wymiany gruntów działał w sposób przewlekły, dokonując czynności, od efektywności których nie zależało jej końcowe załatwienie, tj. w sposób sprzeczny z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 k.p.a., pomimo jednoczesnego ustalenia przez Sąd, iż Starosta S. uczynił "właściwie wszystko" co leżało w jego możliwościach, aby pozyskać środki finansowe jak i uprawnionych pracowników niezbędnych do zakończenia postępowania, a tym samym przypisaniu Staroście S. niezależnej od niego odpowiedzialności obiektywnej za fakt nieposiadania środków finansowych niezbędnych do przeprowadzenia postępowania i uznania za nieefektywne podejmowanie przez Starostę S. w oparciu o art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego czynności, które miały na celu uzyskanie od Wojewody P. dotacji celowej na realizację zadania w zakresie scalenia i wymiany gruntów, podczas gdy czynności te z uwagi na treść art. 49 ust. 1, 3,4,5 są zgodnymi z prawem czynnościami mającymi na celu uzyskanie środków finansowych służących realizacji w/w zadania z zakresu administracji rządowej i pozyskiwanie ich w sposób przewidziany w tym przepisie nie może być traktowane jako nieefektywne i tym samym przesądzające o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Starostę, nawet pomimo niewystąpienia w myśl ust. 6 tego artykułu na drogę postępowania sądowego o pozyskanie środków finansowych, co pozostaje w zgodności z treścią art. 12 § 1 k.p.a., który zastrzega organowi powinność posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.
W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dopuścił się niekonsekwencji w skutkującej stwierdzeniem w oparciu o art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. przewlekłości postępowania ocenie działania organu stwierdzając z jednej strony, iż Starosta dokonywał czynności, od efektywności których nie zależało końcowe załatwienie sprawy, z drugiej zaś, iż uczynił on właściwie wszystko, co leżało w jego możliwościach, aby pozyskać środki finansowe jak i uprawnionych pracowników niezbędnych do zakończenia postępowania. Sąd nie zanegował konieczności posiadania tych środków jako wymogu niezbędnego do prowadzenia i zakończenia postępowania. Jeżeli zatem Sąd uznał, iż Starosta uczynił wszystko ("właściwie wszystko") co leżało w jego możliwościach i wskazał na właściwy kierunek działania Starosty, to niezasadne jest skonstatowanie w następstwie tego, iż były to czynności, od efektywności których nie zależało jej końcowe załatwienie. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia, w ocenie skarżącego kasacyjnie, prowadziłoby do obarczenia Starosty odpowiedzialnością obiektywną za brak posiadania środków finansowych niezbędnych do załatwienia sprawy bez uwzględnienia faktu, iż decyzja o przekazaniu środków finansowych nie należała do Starosty, lecz do Wojewody P. W kontekście powyższego niewyjaśnione pozostaje, co Sąd miał na myśli, używając określenia: "właściwie wszystko", tj. czy wobec braku określenia w uzasadnieniu wyroku w stosunku do jakiego działania lub braku działania Starosty Sąd używa określenia: " właściwie" chodzi o to, że uczynił wszystko, czy też Sąd używając określenia "właściwie wszystko" ma na myśli stan, w którym Starosta uczynił prawie wszystko. Jeżeli przyjąć, iż Starosta uczynił prawie wszystko, Sąd stwierdzając przewlekłość postępowania powinien stwierdzić, jakich czynności Starosta nie podjął. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku Sąd tego nie wskazał, wobec czego należy uznać, iż Starosta podjął czynności niezbędne, konieczne do przeprowadzenia postępowania i nie mające znamion nieefektywnych czy też pozornych. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż Starosta S. podejmował przewidziane ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego działania mające na celu pozyskanie dotacji celowej niezbędnej do przeprowadzenia i zakończenia postępowania. Nie można zatem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, tych czynności kwalifikować jako nieefektywne tylko dlatego, iż nie doprowadziły one do uzyskania dotacji. Przewidziane bowiem w art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego prawo dochodzenia należnego świadczenia w postępowaniu sądowym, ze względu na treść całego przepisu art. 49 należy traktować jako ostateczność, która nie może wykluczać zwykłego trybu uzyskania dotacji m.in. właśnie na drodze pism czy wniosków do Wojewody, które w związku z tym nie mogą być uznane jako nieefektywne, co stało się podstawą przypisania Staroście S. zarzutu nieefektywności działania i w dalszej konsekwencji przewlekłości postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. C., wnosząc o jej odrzucenie, zarzucając brak umocowania radcy prawnego A. G. do jej sporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Organy administracji publicznej obowiązane są, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przede wszystkim organ administracji właściwy do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy ma obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przez organ prowadzący postępowanie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Działania podejmowane przez Starostę S. nie mogą być bowiem uznane za efektywne, zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Jak wynika z akt sprawy, ograniczały się one bowiem jedynie do wysyłania pism do Wojewody P. mających na celu pozyskanie niezbędnych środków finansowych i pracowników do przeprowadzenia postępowania wymiennego, a także kierowania pism do Urzędu Marszałkowskiego o przyznanie pomocy w ramach PROW.
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków z budżetu państwa. Stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. W myśl ust. 5 powyższego przepisu, dotacje celowe powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe ich wykonanie. W przypadku niedotrzymania tego warunku, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych w postępowaniu sądowym (ust. 6).
Mając na uwadze powyższe uregulowania należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że brak środków finansowych na przeprowadzenie niniejszego postępowania nie może stanowić obiektywnej przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy i nie może usprawiedliwiać przewlekłego prowadzenia postępowania. Skutki wadliwego prowadzenia postępowania przez organ nie mogą bowiem obciążać strony.
Sąd I instancji uznał jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnił stwierdzeniem, że organ uczynił "właściwie wszystko", co leżało w jego możliwościach, aby pozyskać środki finansowe, jak i uprawnionych pracowników niezbędnych do zakończenia postępowania. Uzasadnienie to, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie stoi w sprzeczności z uznaniem faktu prowadzenia postępowania przez Starostę w sposób przewlekły, wyjaśnia natomiast, dlaczego Sąd nie stwierdził przesłanki rażącego naruszenia prawa w prowadzonym przewlekle przez organ postępowaniu.
W konsekwencji, za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 k.p.a., oraz w związku z art. 49 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.