II OSK 1637/24

II OSK 1637/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 544/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-02-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 36 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 544/23 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 14 listopada 2022 r. nr SKO.431.42.2022 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 544/23 oddalił skargę J.P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 14 listopada 2022 r. nr SKO.431.42.2022 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z 4 października 2022 r. nr 4/2021 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], położonej w B., obręb [...], w kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wzrost wartości nieruchomości skarżącego był bezspornie wywołany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwałą Rady Miejskiej w B. z [...] września 2021 r. Plan ten zmienił przeznaczenie nieruchomości z rolnego na teren zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (symbol [...]), co w sposób oczywisty wpłynęło na wzrost jej wartości. Podkreślono nadto, że fundamentalnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy, który w niniejszej sprawie został sporządzony w sposób rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd I instancji stwierdził, że organ nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną treść operatu i zastępowania wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy własnymi ocenami. Sąd podzielił stanowisko organów, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], na którą powoływał się skarżący, nie mogła stanowić nieruchomości porównawczej, gdyż w chwili sprzedaży była zabudowana stacją transformatorową, co czyniło ją niepodobną do niezabudowanych gruntów rolnych. Uznano również, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości skarżącego przed uchwaleniem planu, jako gruntów rolnych, został prawidłowo ustalony, a potencjalne, lecz niezrealizowane możliwości inwestycyjne nie mogły stanowić podstawy do odmiennej oceny.
2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: upzp), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo nieziszczenia się zawartych w nim przesłanek, tj. braku jakiejkolwiek korelacji między ceną sprzedaży działek przez skarżącego, a podjętą w dniu [...] września 2021 r. przez Radę Miejską w B. uchwałą nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z d 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: Kpa), poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż sporządzony operat szacunkowy może stanowić całokształt materiału dowodowego potrzebnego do właściwej oceny okoliczności w niniejszej sprawie, chociaż jako oczywiste jawi się, iż wskazywana przez skarżącego sąsiednia, podobna transakcja oraz pozostałe relewantne okoliczności dają swobodne podstawy do przyjęcia, iż orzekające w sprawie organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, działając wbrew słusznemu interesowi skarżącego.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia.
3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wyrażona w art. 183 § 1 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
3.4. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości postępowania dowodowego, w szczególności oceny operatu szacunkowego, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że operat szacunkowy, stanowiący kluczowy dowód w sprawie, został sporządzony w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującymi przepisami. Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jednakże ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści i nie zawiera niejasności, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1181/22). W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał tego rodzaju wad operatu, a jego zarzuty stanowią jedynie polemikę z ustaleniami biegłego.
3.5. W szczególności bezzasadne są twierdzenia o błędnym ustaleniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w okresie tzw. luki planistycznej (od 1 stycznia 2004 r. do 22 listopada 2021 r.) nieruchomość skarżącego stanowiła grunt rolny, dla którego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W świetle ówczesnej wersji art. 37 ust. 1 upzp, przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2422/24). Rzeczoznawca prawidłowo przyjął wartość nieruchomości w oparciu o jej rolne przeznaczenie, co zostało w operacie wyczerpująco uzasadnione poprzez analizę rynku nieruchomości rolnych. Zarzuty dotyczące braku uwzględnienia w wycenie transakcji nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]) stanowią jedynie polemikę z ustaleniami biegłego i nie zostały poparte żadnym obiektywnym przeciwdowodem.
3.6. Nie można również podzielić zarzutów dotyczących wadliwej metodologii wyceny i doboru nieruchomości porównawczych. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym, a także w pismach wyjaśniających, w sposób przekonujący uzasadnił, dlaczego zastosował odmienne metody wyceny dla stanu przed i po uchwaleniu planu – wynikało to ze specyfiki i odmiennej dynamiki rynku nieruchomości rolnych oraz rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługowo-przemysłową. Do wyceny przed wejściem planu zastosowano metodę korygowania ceny średniej, natomiast do wyceny po wejściu planu zastosowano metodę porównywania parami. Przy tym należy zaznaczyć, że wybór metody należy do rzeczoznawcy, a skarżący nie wykazali, by naruszał on przepisy prawa, w szczególności art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: ugn). Brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej również nie stanowił uchybienia, gdyż organ, w granicach swobodnej oceny dowodów, mógł uznać, że materiał dowodowy, w tym pisemne wyjaśnienia biegłego, jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a wątpliwości podnoszone przez stronę mają charakter polemiczny (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 769/24, sygn. akt II OSK 795/24, sygn. akt II OSK 865/24 sygn. akt II OSK 1613/24).
3.7. W konsekwencji powyższego, za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 upzp. Skoro operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i jednoznacznie wykazał wzrost wartości nieruchomości o [...] zł na skutek uchwalenia planu, a stawka procentowa opłaty (30%) została w tym planie określona, to organy były zobligowane do ustalenia opłaty planistycznej. Jej wysokość ([...] zł) została obliczona prawidłowo jako 30% od kwoty wzrostu wartości i nie naruszała ustawowego limitu.
3.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
3.9. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.