II OSK 1637/23

II OSK 1637/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 57/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-03-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 40 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 1/2025, poz. 13
Tezy
Organ architektoniczno-budowlany rozpoznający w trybie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę obejmującego budynek w zabudowie zagrodowej, oceniając oświadczenie nowego inwestora o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest uprawniony do zweryfikowania czy planowana zabudowa wchodzić będzie w skład gospodarstwa rolnego nowego inwestora.
Sentencja
Dnia 13 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 57/23 w sprawie ze skargi R.L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 listopada 2022 r. znak Wl-I.7840.15.65.2022.JW w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 14 marca 2023 r., II SA/Kr 57/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę R.L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2022 r. znak Wl-I.7840.15.65.2022.JW, w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, R.L. (skarżący) wystąpił do Starosty T. o przeniesienie na niego decyzji tegoż organu nr 373/2021 z 26 października 2021 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej W.P. (dotychczasowy inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w [...] (decyzja o pozwoleniu).
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 57/23 kolejno wskazano, że decyzją z 5 lipca 2022 r. Starosta T. (organ I instancji) odmówił przeniesienia w/w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując, że wnioskujący nie posiada uprawnień rolnika, a w przypadku działki siedliskowej decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana i przeniesiona jedynie w stosunku do rolnika. Jak wskazał organ powiatowy, powodem wydania odmownego rozstrzygnięcia było zapobieżenie obejściu przepisów prawa poprzez użytkowanie gruntu w sposób inny, niż rolniczy, wbrew przepisom ustawy z 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021, poz. 1326; Uogrl), gdyż nie może dojść do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inwestora niebędącego rolnikiem, skoro nie może on przyjąć wszystkich warunków zawartych w tej decyzji.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku rozpatrzenia odwołania R.L. od w/w decyzji Starosty T., Wojewoda Małopolski, wskazaną na wstępie decyzją z 28 listopada 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm., K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., uPb) – utrzymał w mocy decyzję odmowną organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że jednym z warunków przeniesienia pozwolenia na budowę jest załączenie do wniosku oświadczenia o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zaznaczył Wojewoda, przedmiotowa działka jest działką rolną, położoną w terenie rolnym, w jej sąsiedztwie nie ma ani jednej zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przedmiotem zaś decyzji o pozwoleniu jest budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Zdaniem Wojewody organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w zabudowie zagrodowej dla rolnika, sprawdzając jej zgodność z decyzją o warunkach zabudowy (decyzja WZ), nie może następnie pozorować, iż nie ma wiedzy, że nowy inwestor (nie-rolnik) nie jest w stanie przejąć warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, której istnienie uzależnione zostało od spełnienia warunków przez wyłącznie uprawniony podmiot (rolnika) i dotyczy budowy zabudowy zagrodowej (w terenie rolnym), ponieważ warunkiem tym jest m. in. realizacja zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. W ocenie organu II instancji przeniesienie decyzji na nieuprawnionego inwestora eliminowałby status zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym.
2.4. W wyroku przywołano dalszą argumentację organu II instancji. Organ odwoławczy zaakcentował, że zabudowa zagrodowa (siedliskowa) służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika oraz jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Wojewoda podkreślił, że zabudowa zagrodowa w terenie rolnym jest przywilejem zastrzeżonym wyłącznie dla uprawnionego rolnika, którym nie jest odwołujący się, zatem nie może on przyjąć warunku bycia rolnikiem w tej gminie, tj. warunku koniecznego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (a wcześniej decyzji WZ). Dodatkowo, wskutek przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, ustałby również czynnik uzasadniający możliwość pominięcia dla przedmiotowej inwestycji wymogu zawartego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503; Upzp), czyli obowiązku spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Jak zaznaczył Wojewoda, nie można dopuścić do sytuacji, w której właściwy organ pozbawiony jest możliwości badania, czy przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie będzie prowadzić do obejścia prawa, np. spowodowania innego, niż rolnicze sposobu użytkowania gruntu, wbrew przepisom Uogrl. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 Uogrl, przeznaczenie gruntów rolnych klasy I-III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego wypełnia przesłanki wyłączenia gruntów z produkcji, co w konsekwencji rodzi konieczność uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej niezbędne jest przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4). Art. 2 ust. 1 pkt 3 Uogrl przewiduje od powyższego wyjątek, wskazując, że budowa określonego rodzaju obiektów nie wpływa na rolną kwalifikację gruntów. I tak: grunty pod "wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi" (oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu) pozostają nadal gruntami rolnymi. W ocenie organu II instancji, przywołane powyżej przepisy pozwalają uznać, że zgoda na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie jest wymagana w przypadku budowy budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego (który w przypadku przeniesienia na nie-rolnika będzie fikcją), jeżeli nie spowoduje to innego, niż rolnicze, użytkowania gruntu rolnego. W rozpatrywanej sprawie realizacja pozwolenia na budowę (po jego przeniesieniu) przez nie-rolnika spowodowałaby zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych, a to wskutek realizacji inwestycji niezwiązanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co wymagałoby od nowego inwestora uzyskania decyzji o tzw. odrolnieniu, której dotychczasowy inwestor nie musiał posiadać w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę. Odwołujący się nie jest rolnikiem indywidualnym w Gminie [...], z tego powodu nie mógł bezpośrednio dla siebie uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, odnosząc się do definicji rolnika indywidualnego oraz gospodarstwa rolnego, w ocenie Wojewody należy uznać, że oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby fikcyjne/niemożliwe do spełnienia i doprowadziłoby do obejścia prawa, polegającego na realizacji przedsięwzięcia sprzecznego z "sentencją" decyzji o pozwoleniu (zabudowa zagrodowa).
2.5. Dalej w wyroku II SA/Kr 57/23 przywołano, że w skardze do WSA w Krakowie na w/w decyzję Wojewody Małopolskiego R.L. podniósł zarzuty naruszenia:
– art. 6 K.p.a. przez jego pominięcie i kreowanie przez organy nadzoru budowlanego nowych przesłanek przeniesienia pozwolenia na budowę (wbrew art. 40 uPb);
– art. 8 K.p.a. przez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, albowiem organy mają obowiązek podejmować czynności w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów, a tymczasem w przedmiotowej sprawie działania organów pozostają w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych;
– art. 40 uPb przez błędną jego interpretację.
Skarżący podkreślił, że zmiana inwestora w trybie art. 40 uPb nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny wydania bądź wzruszenia pozwolenia na budowę.
2.7. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.
3.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji podzielił, uznając za jednolite w zasadzie stanowisko judykatury, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę inwestycji w zabudowie zagrodowej, nie jest uprawniony do badania, czy osoba, na którą przenoszone ma być pozwolenie na budowę, jest rolnikiem. Nie jest również uprawniony do badania kwalifikacji rolniczych nowego inwestora.
Powyższe nie oznaczało jednak, zdaniem sądu pierwszej instancji, że organ pozbawiony był możliwości badania, czy przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie będzie prowadzić do obejścia prawa. Zwraca sąd wojewódzki uwagę, że literalna wykładnia art. 40 uPb wskazuje, że możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę uzależniona jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek. Dwie pierwsze dotyczą zgody osoby, na której rzecz została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, na przeniesienie tej decyzji oraz zgody osoby, na rzecz której przeniesiona ma zostać decyzja. Trzecim warunkiem jest przedstawienie przez osobę, na które przeniesione ma zostać pozwolenie na budowę, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
3.3. W ocenie sądu pierwszej instancji skoro pozwolenie na budowę dotyczy wymienionych w nim budynków w zabudowie zagrodowej, to rzeczą organu w postępowaniu o przeniesienie takiej decyzji jest ocena, czy wnioskodawca przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, w tym m. in. to, że budynek ten będzie realizowany w ramach zabudowy zagrodowej. Skoro zatem zabudowa zagrodowa jako miejsce zamieszkania i pracy rolnika jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, to oznacza, że wydanie pozwolenia na budowę dla zabudowy zagrodowej wiąże się z istnieniem funkcjonalnego powiązania projektowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym. W innym wypadku charakterystyka inwestycji objętej procedurą pozwolenia na budowę jako zabudowy zagrodowej byłaby całkowicie zbędna. O ile zatem nietrafnie organ I instancji domagał się wykazania kwalifikacji rolniczych przez nowego inwestora, o tyle słusznie organ II instancji żądał wskazania przez niego prowadzenia (posiadania) gospodarstwa rolnego, mając na uwadze charakter objętej pozwoleniem inwestycji. Skoro zaś skarżący, jako nowy inwestor nie wykazał funkcjonalnego powiązania projektowanej zabudowy zagrodowej z posiadanym gospodarstwem rolnym, sąd wojewódzki uznał złożenie oświadczenia z art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. b uPb za nieskuteczne. Zatem nie spełnił skarżący wszystkich wymaganych warunków z art. 40 uPb, wobec tego mimo częściowo błędnej argumentacji, WSA w Krakowie uznał decyzje organów za trafne.
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.L. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
4.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie art. 40 uPb w zw. z art. 6 K.p.a., przez jego błędną wykładnię, która sprowadza się do twierdzenia, że aby można było przenieść decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji związanej z budową domu jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce zagrodowej osoba, na którą przenoszona jest decyzja o pozwoleniu na budowę, musi prowadzić (posiadać) gospodarstwo rolne, co pozostaje w sprzeczności z treścią ww. art. 40 uPb, albowiem przepis ten wskazuje na ściśle określone przesłanki przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, wśród których nie znajduje się kryterium posiadania gospodarstwa rolnego.
4.3. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych.
4.4. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma podstaw – wbrew twierdzeniu sądu pierwszej instancji – do żądania od niego legitymowania się dowodami świadczącymi o tym, że prowadzi lub posiada gospodarstwo rolne, w sprawie z wniosku opartego na art. 40 uPb, takie działanie naruszać ma bowiem art. 6 K.p.a. Brak jest także podstaw do przypuszczenia, że przeniesienie pozwolenia na budowę prowadzić może do innego, niż określony w tej decyzji, sposobu zainwestowania działki. Mając na uwadze przedmiot inwestycji, tj. realizację domu jednorodzinnego i budynku gospodarczego skarżący podnosi, że nie istnieją realne obawy, iż na skutek przeniesienia pozwolenia na budowę nie będzie on w stanie zrealizować inwestycji określonej w ww. pozwoleniu na budowę, czy też wykorzysta nieruchomość w sposób inny, aniżeli określony w decyzji o pozwoleniu na budowę.
4.5. Spór – zdaniem skarżącego kasacyjnie – sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w trybie art. 40 uPb można przenieść decyzję o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na rzecz osoby nie legitymującej się posiadaniem gospodarstwa rolnego. Wskazując na materialną podstawę przeniesienia decyzji o pozwoleniu – art. 40 ust. 1 uPb – skarżący kasacyjnie uznaje, że wiąże się ono tylko ze zmianą jednego z elementów, tj. zmianą podmiotową po stronie adresata decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom.
5.2. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 40 uPb w zw. z art. 6 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 40 uPb dzieli się na szereg ustępów. W judykaturze zasadnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę i uwzględniając uzasadnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej, przyjdzie uznać, że podstawa kasacyjna sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 40 ust. 1 uPb w zw. z art. 6 K.p.a., i sprowadza się do przypisania sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni tego pierwszego przepisu.
Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
5.3. Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny trafności zarzutu błędnej wykładni art. 40 ust. 1 uPb w zw. z art. 6 K.p.a., a to w związku z przyjęciem przez sąd pierwszej instancji, że aby przenieść pozwolenie na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, nowy inwestor musi prowadzić (posiadać) gospodarstwo rolne.
Z przepisu art. 40 ust. 1 uPb wynika, że organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, do przeniesienia pozwolenia na budowę na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku nowy inwestor dołączy oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb (oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), jak również zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody. Konstrukcja przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi w praktyce szczególną instytucję sukcesji podmiotowej w obszarze prawa administracyjnego, przy czym w istocie – wbrew użytej w art. 40 ust. 1 uPb terminologii – chodzi o decyzyjny tryb przeniesienia uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę.
5.4. Skarżący kasacyjnie podkreśla związany charakter decyzji "przenoszącej", eksponując złożone przez siebie oświadczenia i wyklucza, aby organy orzekające w trybie art. 40 ust. 1 uPb – z uwagi na przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę – mogły żądać od niego, jako nowego inwestora, dowodów wskazujących na posiadanie gospodarstwa rolnego. Ta argumentacja uwzględniając uwarunkowania sprawy, a ściślej charakter inwestycji, dla której wydano pozwolenie na budowę, nie jest trafna. Oczywiście skarżący kasacyjnie słusznie wskazuje, że spełnienie wszystkich przesłanek, ujętych w treści art. 40 ust. 1 uPb, skutkować powinno wydaniem decyzji przenoszącej, nie ma jednak racji, gdy zdaje się wykluczać, aby postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie przepisów art. 40 uPb, w uwarunkowaniach tej sprawy dotyczące pozwolenia na budowę budynków w zabudowie zagrodowej, nie mogło uwzględniać kwestii posiadania przez nowego inwestora gospodarstwa rolnego. Nie jest przy tym sporne, że skarżący takiego gospodarstwa rolnego nie posiada.
5.5. Wykładnia systemowa wskazuje, że skoro ustawodawca przewidział decyzyjną formę "przenoszenia" decyzji o pozwoleniu na budowę, to trafnie sąd pierwszej instancji stwierdził, iż rozpoznając wniosek nowego inwestora organ architektoniczno-budowlany nie może nie dostrzegać innych uwarunkowań związanych z uzyskanym pozwoleniem na budowę dla konkretnego rodzaju inwestycji.
W realiach przedmiotowej sprawy przedsięwzięcie dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Dotychczasowy inwestor uzyskał uprzednio decyzję o warunkach zabudowy na w/w przedsięwzięcie, wydaną 16 kwietnia 2021 r. przez Wójta Gminy [...] (decyzja WZ) na podstawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydawania decyzji WZ – Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp). Należy zauważyć, że do zabudowy zagrodowej – zgodnie z art. 61 ust. 4 Upzp – nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tj. wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa" (co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu), "w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Innymi słowy, jeśli inwestor ubiega się o zabudowę zagrodową, musi ona być powiązana z gospodarstwem rolnym. To preferencyjne potraktowanie inwestorów posiadających gospodarstwo rolne sprowadza się do umożliwienia rolnikowi zrealizowania zabudowy zagrodowej, bez konieczności spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W zaskarżonej decyzji trafnie uwypuklono, że dotychczasowy inwestor uzyskał decyzję WZ właśnie z uwagi na treść art. 61 ust. 4 Upzp (s. 5 zaskarżonej decyzji), skoro dysponował gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie [...]. Nadto dotychczasowy inwestor nie musiał uzyskiwać decyzji o odrolnieniu gruntu przeznaczonego pod zabudowę, skoro nadal powierzchnia terenu przeznaczonego pod zabudowę byłaby traktowana jako grunt rolny. Innymi słowy, decyzja o pozwoleniu na budowę była decyzją zależną od decyzji WZ, gdzie dotychczasowy inwestor spełniał wymóg ujęty w przepisie art. 61 ust. 4 Upzp. Skarżący kasacyjnie domagając się przeniesienia na siebie decyzji o pozwoleniu na budowę mimo, iż złożył oświadczenie w trybie art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb, to w istocie nie spełnia tych warunków, od których uzależnione było wydanie decyzji WZ dotyczącej planowanego przedsięwzięcia, a które spełniał dotychczasowy inwestor, skoro skarżący nie posiada gospodarstwa rolnego w Białce T.ej. Nie była zatem wadliwa wykładnia art. 40 ust. 1 pkt 1 uPb dokonana w zaskarżonym wyroku.
5.6. Stanowisko powyższe wzmacnia wykładnia systemowa. Trafnie w zaskarżonej decyzji wskazywano, że przepisy Uogrl określają jako grunty rolne, grunty wchodzące w skład gospodarstw rolnych pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Skoro skarżący kasacyjnie nie jest rolnikiem, nie posiada gospodarstwa rolnego, to nie spełnia warunku, który spełniał dotychczasowy inwestor, aby zrealizować zabudowę zagrodową. Uwzględnić ponadto wypadnie, że w myśl art. 2a ust. 1 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. 2022, poz. 461), co do reguły nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Konieczność uwzględnienia specyfiki zabudowy zagrodowej, gdy idzie o decyzje podejmowane wobec przedsięwzięcia o takim charakterze, została dostrzeżona przez ustawodawcę na gruncie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 63 ust. 5 Upzp, "Organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. W przypadku decyzji wydanej dla zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 4, może ona zostać przeniesiona na rzecz innej osoby z zastrzeżeniem, że zabudowa ta będzie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego tej osoby oraz powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Dodanie w art. 63 ust. 5 Upzp zd. 3 nastąpiło na mocy art. 1 pkt 57 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023, poz. 1688) zmieniającej Upzp z dniem 24 września 2023 r., zatem już po dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji. Zdaniem Sądu Naczelnego zmiana ta miała wyłącznie charakter doprecyzowujący, aby nie pozostawiać wątpliwości, że w przypadku, gdy planowane przedsięwzięcie inwestycyjne polegać ma na wzniesieniu budynków w ramach zabudowy zagrodowej, przeniesienie decyzji WZ doznaje ograniczenia podmiotowego. W uzasadnieniu projektu powyższej nowelizacji Upzp wskazywano, że decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej wydawane mogą być bez uwzględnienia wszystkich wymagań, które stawiane są dla innych typów zabudowy, są ułatwieniem przypisanym wyłącznie zabudowie związanej z gospodarstwem rolnym. Z praktyki znane miały być jednak przypadki nadużywania tego rozwiązania przez przenoszenie warunków zabudowy wydanych dla osób posiadających gospodarstwa rolne na osoby zupełnie z nimi niezwiązane. Dodatkowy wymóg określony w przepisie art. 63 ust. 5 Upzp miał pozwolić na "uszczelnienie systemu i uniemożliwienie wykorzystywania przepisów niezgodnie z intencją ustawodawcy" (por. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3097, IX kadencja, www.sejm.gov.pl.). Powyższe ograniczenie w przenoszeniu decyzji WZ uwzględnia przy tym również regulacje zawarte w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego oraz w Uogrl.
5.7. W konsekwencji powyższych wywodów za nieusprawiedliwiony uznać wypadnie zarzut naruszenia art. 6 K.p.a., organy działały na podstawie przepisów prawa, sąd wojewódzki oddalając skargę trafnie podzielił wykładnię mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 40 ust. 1 pkt 1 uPb. To, że skarżący kasacyjnie nie podziela tej wykładni, nie dowodzi bowiem skuteczności zarzutu nielegalnego (nie opartego na podstawie przepisów prawa) działania organów.
5.8. Konkludując, organ architektoniczno-budowlany rozpoznający w trybie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę obejmującego budynek w zabudowie zagrodowej, oceniając oświadczenie nowego inwestora o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest uprawniony do zweryfikowania czy planowana zabudowa wchodzić będzie w skład gospodarstwa rolnego nowego inwestora.
6. Skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.