II OSK 1635/22

II OSK 1635/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 794/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-09-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 184, art. 182 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 794/20 w sprawie ze skargi L. G., K. S. i T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 września 2020 r., nr WI-IV.7840.3.32.2020.ESD w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 794/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi L. G., K. S. i T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 września 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 26 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] obejmującej: wieżę stalową rurową typu [...] o wysokości całkowitej 49,30 m n.p.t., 2 anteny sektorowe, 1 antenę radioliniową, urządzenia zasilające i sterujące oraz linię zasilania energetycznego, na działce nr [...] w obrębie ewid. nr [...] przy ul. [...] w S. Decyzja stała się ostateczna i prawomocna 10 lipca 2019 r.
Wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu braku udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę złożyli K. S., T. C., L. G., K. W., Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" i "[...]" reprezentowane przez Zarządy Wspólnoty, A. M., I. S., B. M., M. L., W. M., E. J., H. i L.K., M. S. W treści wniosków skarżący zarzucili, że organ wydający pozwolenie na budowę nie uznał mieszkańców okolicznych bloków za strony postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania, nie zapewnił im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w myśl art. 10 § 1 i 61 § 4 k.p.a.
Prezydent Miasta S., po wznowieniu postępowania w sprawie, decyzją z dnia 23 lipca 2020 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z 26 czerwca 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [..] w obrębie ewid. nr [..] przy ul. [...] w S.
Odwołanie od tej decyzji złożyli skarżący.
Po dokonaniu analizy materiałów sprawy, Wojewoda [...] stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta S. jest prawidłowa, zaś odwołania skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Organ ten wskazał, że stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w tym przedmiocie, są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej: "Pr. bud.", który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stąd też organ administracji architektoniczno – budowlanej, określając zakres podmiotowy postępowania, poza inwestorem ustala właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z przepisu tego wynika, że konieczna jest analiza, czy inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość, tak by można było uznać, że właścicielowi działki przysługuje bądź nie przysługuje interes prawny jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę bądź w postępowaniu o wznowienie postępowania w tym przedmiocie.
Wojewoda [...] stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż zarówno istniejąca zabudowa, jak i potencjalna zabudowa mogąca powstać na tym obszarze zgodnie z obowiązującym planem miejscowym znajdują się znacznie poniżej zobrazowanych obszarów występowania pól elektromagnetycznych o wartościach gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/m2 od projektowanych anten sektorowych. Miejsca dostępne dla ludności występują wyłącznie poza osiami głównych wiązek promieniowania anten. Wobec powyższego, spełnione zostały warunki określone w § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Dla wytyczonych maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych. Z materiału dowodowego wynika, że żadna z nieruchomości wnioskujących o wznowienie postępowania nie znajduje się w obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego o gęstości mocy równej lub większej od normatywnej wielkości 0,1 W/m2, w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, a tym samym nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Aby uznać właściciela danej nieruchomości za stronę postępowania w konkretnej sprawie pozwolenia na budowę (czy też we wznowieniu tego postępowania) należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto należy rozróżnić dwa pojęcia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Organ podkreślił, że tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
W kontrolowanej sprawie według Wojewody [...], Prezydent Miasta S. przeprowadził obszerną analizę przepisów odrębnych, z której wyciągnął prawidłowy wniosek co do tego, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie wprowadzi jakichkolwiek ograniczeń dla działek skarżących. Powyższą analizę organ przeprowadził uwzględniając konkretne parametry inwestycji, w tym przewidziane w projekcie budowlanym rozwiązania. Prawidłowo ustalono, że projektowana inwestycja nie narusza wymaganych przepisów techniczno-budowlanych, nie narusza również przepisów odrębnych, do których należą przepisy z zakresu ochrony przyrody, ochrony środowiska, nie wpływa na pogorszenie stanu środowiska i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko lub wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W tym świetle nie można było przychylić się do twierdzenia skarżących, według których obszar oddziaływania inwestycji obejmuje swym zakresem ich nieruchomości. Wobec tego nie zaistniały warunki do podważenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w trybie wznowienia postępowania, a zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta S. podjęta została prawidłowo na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po ustaleniu, ze nie zaistniała podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że we wznowionym postępowaniu organy zasadnie orzekły o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Wskazana przez skarżących przesłanka wznowieniowa nie zaistniała, bowiem – wbrew ich stanowisku – w dacie wydawania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę nie było podstaw do stwierdzenia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie z zaś z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Stąd też stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że wnioskodawca żądający wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie posiadał w rzeczywistości i nie powinien posiadać przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym, w przypadku podjęcia tego postępowania (jego wznowienia), obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji prawidłowo wykazały, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki stanowiącej własność skarżących, tak w rozumieniu Prawa budowlanego, jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności obowiązujących na dzień wydania omawianego pozwolenia na budowę przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów, jak i rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy w tym zakresie przytoczyły konkretną argumentację wynikającą z danych zawartych w projekcie budowlanym oraz projekcie zagospodarowania działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Wynika z niej, że teren wyznaczony w otoczeniu planowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu, zamyka się w granicach działki nr ewid. [..] w obrębie ewid. nr [..] przy ul. [..] w S., czyli działki inwestycyjnej. Jak dostrzegły organy, z analizy środowiskowej stanowiącej element projektu budowlanego wynika, że anteny sektorowe wchodzące w skład stacji bazowej emitujące pole elektromagnetyczne o poziomach wyższych od poziomów dopuszczalnych w środowisku znajdują się na wysokości powyżej 37 m n.p.t., tj. znacznie wyżej niż miejsca dostępne dla ludności (w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji dominuje zabudowa wielorodzinna), a przede wszystkim obszar ten nie wykracza poza granice działki. Stacja bazowa obejmuje dwie anteny sektorowe typu [..], pracujące w paśmie częstotliwości UMTS 2100 MHz, o równoważnej mocy promieniowanej izotropowe (EIRP) w przedziale od 1000 W do 2000 W dla pojedynczej anteny, zawieszone na wysokości 47,5 m n.p.t (środek elektryczny) w dwóch azymutach: 120° i 220°. Zważywszy na moc promieniowania ww. anten obszar oddziaływania obiektu należało wyznaczyć na długości 70 m od środka stacji bazowej we wskazanych azymutach. W azymucie 120° najmniejsze zbliżenie do istniejącej zabudowy występuje na wysokości - 36,5 m, w azymucie 220° najmniejsze zbliżenie występuje na wysokości - 34.6 m. Powoduje to, że obszar oddziaływania (art. 3 pkt 20 Pr. bud.) wynikający z przepisu prawa materialnego (§ 314 ww. rozporządzenia) ogranicza się do działki inwestora, bowiem anteny sektorowe emitujące pole elektromagnetyczne, których wartości natężenia ograniczające lokalizację pomieszczeń przeznaczonych na pobyt mieszczą się w granicach działki inwestora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że samo subiektywne odczucie skarżących, że powinni oni brać udział w postępowaniu nie pozwala jeszcze wnioskować, że mogą oni być uznani za stronę postępowania w myśl art. 28 ust. 2 Pr. bud. Wbrew twierdzeniom skarżących obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud., to tylko teren, gdzie występuje ponadnormatywne natężenie pola elektromagnetycznego. Obszar oddziaływania w rozumieniu przywołanego przepisu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Dla potrzeby oceny interesu prawnego sąsiadów w postępowaniu o pozwolenie na budowę chodzi o to, ażeby stwierdzić fakt takiego oddziaływania, które mogłoby wpływać na sposób wykonywania prawa na działkach sąsiednich. Tylko bowiem osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu.
Sąd zauważył, że organy zasadnie przyjęły, że z analizy przedłożonej dokumentacji budowlanej wynika, iż nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a inwestycja nie powoduje żadnego ograniczenia w zabudowie, czy korzystaniu z ich nieruchomości. Oddziaływanie spornej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. Powyższe ustalenia nie budziły wątpliwości Sądu, znajdowały odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie odpowiadały prawu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła K. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są tylko i wyłącznie podmioty, którym wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, co w przedmiotowej sprawie oznacza, iż stroną taką może być wyłącznie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, na której występuje ponadnormatywne natężenie pola elektromagnetycznego.
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu na skutek przyjęcia, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że wskutek jej wniosku z 13 maja 2020 r. Prezydent Miasta S. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 26 czerwca 2019 r. Nr 207/2019, a norma prawna zawarta w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nadaje uprawnienie do wznowienia postępowania wyłącznie wobec podmiotu, który jest jego stroną.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skargach kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny. Stanowiący podstawę wznowieniową w sprawie niniejszej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdza, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, norma prawna zawarta w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nadaje uprawnienie do wznowienia postępowania wyłącznie wobec podmiotu, który jest jego stroną. W skardze kasacyjnej strona skarżąca, powołując się na wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10, podniosła, że organ jest obowiązany zbadać, czy osobie składającej wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przysługuje status strony postępowania jurysdykcyjnego już na etapie poprzedzającym postanowienie o wznowieniu (lub nie) tego postępowania. Na dalszym etapie badane jest jedynie, czy strona ta nie brała udziału w postępowaniu z własnej winy. Tymczasem w niniejszym postępowaniu, jak wywodzi skarga kasacyjna, organ najpierw wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, a dopiero w kolejnym etapie dokonał badania, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu, odmawiając jej tego statusu, mimo że wcześniej uznał ją za stronę postępowania wznowieniowego.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy zauważyć, że wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia. W razie ich braku organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień (por. wyr. NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 898/19, wyr. NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1833/19, wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2541/16).
Redakcja art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może budzić - i budzi w praktyce - wątpliwości interpretacyjne, ponieważ posłużono się w nim w sposób bezpośredni określeniem "strona", które w ten sposób stało się niejako częścią materialnej podstawy wznowienia postępowania. Wobec konstrukcji tego przepisu, kwestia, w jakim stadium postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, które jest oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., badaniu podlega spełnienie tej przesłanki wznowienia, jest przedmiotem rozbieżnych poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na ich tle wyraźnie rysuje się stanowisko co do tej kwestii, które podziela skład orzekający w tej sprawie, zgodnie z którym co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń powinna nastąpić w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (zob. też T. Kiełkowski oraz cytowane przez niego orzecznictwo [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak – Sudyka, System Informacji Prawnej Lex). Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej. W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest zatem wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie jest stroną, a w tej sytuacji, jak wykazano powyżej, możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1414/21, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 48/22, wyr. NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 898/18).
W sprawie niniejszej nie można było uznać, że wnioskodawcy (w tym skarżąca kasacyjnie) w sposób oczywisty nie posiadali przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ ustalenia w tym przedmiocie wymagały dokonania szczegółowej oceny materiału dowodowego sprawy (dokumentacji projektowej, w tym m.in. analizy obszaru oddziaływania obiektu, analizy występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny sektorowe oraz Kwalifikacji przedsięwzięcia - stacji bazowej telefonii komórkowej), a zatem organ słusznie wznowił postępowanie, a następnie wobec ustalenia, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdziwszy brak przyczyn wznowienia postępowania, organ administracji nie czyni bowiem dalszych ustaleń, lecz od razu przechodzi do etapu orzekania, w którym odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej (por. T. Kiełkowski, op. cit.). W przypadku odmowy uchylenia danej decyzji ostatecznej z uwagi na brak wystąpienia przesłanek wznowienia, postępowanie nie przechodzi do fazy postępowania wyjaśniającego dotyczącego meritum sprawy.
Nie ma racji skarżąca kasacyjnie zarzucając wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Do naruszenia art. 1 § 1, § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności, czy współżycia społecznego, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w sprawie niniejszej.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, zgodnie z którym organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji dopuściły się naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty, które doznają ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, które kwestionuje skarga kasacyjna, jest prawidłowe.
W orzecznictwie przeważa stanowisko, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. (por. np. wyr. NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 783/16). Zgodnie z przytoczonym w podstawach kasacyjnych art. 28 ust. 2 Pr. bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. W kontekście rozpatrywanego zarzutu kasacyjnego istotne jest, że nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Jest to tym bardziej istotne, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ w postępowaniu prowadzonym w wyniku pozytywnego rozpoznania wniosku o wznowienie dokonuje jedynie oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. i nie ma uprawnień do ponownego rozpoznania sprawy w całości, tak jak to czyni organ w trybie zwykłym. Pogląd przeciwny, dopuszczający w powyższym przypadku badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że przepisy ustawy - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco (por. np. wyr. NSA z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1443/19, z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2534/21, wyr. NSA z dnia 14 lipca 2022 r, sygn. akt II OSK 2043/19, z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3630/18). Zauważyć należy, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19).
Prawidłowo przeprowadzona przez organy orzekające w sprawie analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy doprowadziła do uzasadnionego wniosku, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie. Skarga kasacyjna nie kwestionuje treści dokumentacji projektowej, ani ustaleń organów poczynionych na jej gruncie. W projekcie budowlanym część I Opis projektu zagospodarowania terenu wskazano, że projektowana stacja bazowa nie jest uciążliwa dla środowiska i nie osiąga progów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z ww. Opisu projektu zagospodarowania terenu wynika również, że uciążliwość projektowanego obiektu będzie zamykać się w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. W zawartej w dokumentacji projektowej analizie – Obszar oddziaływania inwestycji wskazano bowiem, że obszar oddziaływania obiektu zawiera się w granicach działki, na której realizowana jest inwestycja. Powyższe pokrywa się z ustaleniami organów, które wskazały, że teren wyznaczony w otoczeniu planowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu, zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. W powołanej powyżej analizie – Obszar oddziaływania inwestycji stwierdza się, że promieniowanie elektromagnetyczne wytwarzane przez projektowane instalacje nie ogranicza użytkowania działek sąsiednich (w otoczeniu obiektu nie występuje obszar ograniczonego użytkowania). Z Opisu projektu zagospodarowania działki wynika, że projektowana inwestycja nie będzie uciążliwa dla ludzi ponieważ na podstawie obliczeń przeprowadzonych w dokumentacji Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1W/m2 stwierdza się, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania zgodnie z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Miejsca dostępne dla ludności występują przy tym wyłącznie poza osiami głównych wiązek promieniowania anten. Zgodnie z ustaleniami organów poczynionymi na podstawie dokumentacji projektowej, żadna z nieruchomości należących do wnioskujących o wznowienie postępowania nie znajduje się w obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego o gęstości mocy równej lub większej od normatywnej wielkości 0,1 W/m2, w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, a tym samym nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Konkluzja ta znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że jeżeli nieruchomość nie jest objęta zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania pochodzącego od stacji bazowej telefonii komórkowej, trudno byłoby przyjąć, by inwestycja ta powodowała ograniczenie w zagospodarowaniu tejże nieruchomości (por. np. wyr. NSA z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1524/20, z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2003/20). Przepis § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi podstawę wyznaczenia obszaru oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej, stwierdza, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Przepis ten zawiera zakaz inwestowania na nieruchomościach, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Ograniczenia w zabudowie terenu § 314 powołanego rozporządzenia expressis verbis wiąże z ponadnormatywnymi uciążliwościami w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. Z analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1W/m2 wynika, że projektowania inwestycja nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, pogorszenia warunków zdrowotno – sanitarnych oraz nie wprowadzi, nie utrwali i nie zwiększy ograniczeń ani uciążliwości dla terenów sąsiednich. Stacja bazowa obejmuje dwie anteny sektorowe zawieszone na wysokości 47,5 m n.p.t (środek elektryczny). W tym zakresie organy orzekające w sprawie zwróciły uwagę, że ww. anteny sektorowe wchodzące w skład stacji bazowej emitujące pole elektromagnetyczne o poziomach wyższych od poziomów dopuszczalnych w środowisku znajdują się na wysokości powyżej 37 m.n.p.t., tj. znacznie wyżej niż miejsca dostępne dla ludności. Ustalone w obowiązującym planie miejscowym dopuszczalne wysokości zabudowy w jednostkach planu nie przekraczają 2 kondygnacji, a wysokość zawieszenia anten i wysokość osi głównych wiązek promieniowania znajduje się na znacznie wyższym od nich poziomie (ponad 38 m) od potencjalnych miejsc dostępnych dla ludności. Skoro zatem emitowane przez anteny sektorowe ponadnormatywne pole elektromagnetyczne nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności, obszar oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 Pr. bud.) wynikający z przepisu prawa materialnego (§ 314 rozporządzenia sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) faktycznie ogranicza się do działki inwestora. Z materiału dowodowego sprawy wynika zatem, że budowa stacji bazowej nie ograniczy dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, a zatem nieruchomość ta nie leży na obszarze, w którym istnieje konieczność sprawdzenia, czy oddziaływanie inwestycji spełnia ustawowe wymogi. Oddziaływanie, o którym mowa w art. 3 pkt 30 Pr. bud., polega na wprowadzaniu konkretnych ograniczeń prawnych wskutek realizacji inwestycji budowlanej, a takich, jak wykazano powyżej, w stosunku do skarżącej kasacyjnie nie stwierdzono. Wobec treści art. 3 pkt 20 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym mowa o przepisach odrębnych, wprowadzających związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, subiektywne przeświadczenie skarżącej kasacyjnie, że powinna brać udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wynikające z zaniepokojenia zlokalizowaniem stacji bazowej w sąsiedztwie jej nieruchomości, nie mogło determinować ustaleń w przedmiocie statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na podstawie hipotetycznych twierdzeń skarżącej brak jest podstaw do przyjęcia, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce w wyniku realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według "kryterium geograficznego", z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz, jak wykazano na wstępie, dla uzyskania statusu strony tego postępowania niezbędne jest wskazanie przepisu prawa administracyjnego ograniczającego zagospodarowanie działki w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy, taki zaś przepis prawa nie został zidentyfikowany w sprawie niniejszej.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie przyjął, iż z analizy przedłożonej dokumentacji budowlanej wynika, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a inwestycja nie powoduje ograniczenia w zabudowie czy korzystaniu z jej nieruchomości. Oddziaływanie spornej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. Powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie odpowiadają prawu.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił natomiast do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wniosek taki winien być bowiem złożony do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który rozpoznaje ten wniosek w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 i art. 258 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.