II OSK 1633/24

II OSK 1633/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2632/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-27
Skarżony organ
Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2632/23 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 września 2010 r., nr XC/2663/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Zachodniego Pasma Pyrskiego w rejonie ulicy Krasnowolskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2632/23, uwzględniając skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., stwierdził nieważność § 11 ust. 1 pkt 1, § 107 ust. 2 pkt 1 i § 108 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr XC/2663/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma Pyrskiego w rejonie ulicy Krasnowolskiej w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...].
Kwestionując skargą wskazany plan miejscowy w części odnoszącej się do przepisów § 11 ust. 1 pkt 1, § 107 ust. 2 pkt 1 i § 108 ust. 2 pkt 1 M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie:
- art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610), zwanej dalej k.c. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ustalenie w § 11 ust. 1 pkt 1, § 107 ust. 2 pkt 1 oraz § 108 ust. 2 pkt 1 uchwały, dla terenu nieruchomości ograniczeń w postaci konieczności zastosowania zasady, że na jednej działce budowlanej bez względu na jej wielkość może powstać tylko jeden obiekt o funkcji mieszkaniowej (budynek) z maksymalnie 6 mieszkaniami, bez uwzględnienia faktycznego położenia nieruchomości oraz możliwości jej zagospodarowania, przy jednoczesnym ustaleniu w § 2 ust. 1 pkt 31 planu miejscowego, że przez tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW należy rozumieć "zagospodarowanie w formie osiedla lub zespołu budynków wielorodzinnych", a tym samym przyjęcie w ramach terenów [...] MW oraz [...] MW ograniczeń sprzecznych z ustalonym dla nich sposobem zagospodarowania, co skutkuje wewnętrzną sprzecznością i dysfunkcjonalnością ww. postanowień planu, a także prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącej;
- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3, art. 21 ust 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 6 w zw. z § 10 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. 2002 Nr 100 poz. 908 ze zm.) poprzez podjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z Zasadami Techniki Prawodawczej, bowiem przyjęte w § 11 ust. 1 pkt 1, § 107 ust. 2 pkt 1 oraz § 108 ust. 2 pkt 1 uchwały ustalenia w zakresie ustanowionych dla terenów [...] MW oraz [...] MW ograniczeń są niejednoznaczne i sprzeczne z częścią ogólną uchwały i przyjętym dla terenów MW w § 2 ust. 1 pkt 31 planu sposobem ich zagospodarowania, co doprowadziło do podjęcia przez organ uchwały, której przepisy wzajemnie się wykluczają, a tym samym naruszenia zasady prawidłowej legislacji i nadużycia władztwa planistycznego przy ustalaniu ograniczeń dla terenów [...] MW i [...] MW, a w konsekwencji do nadmiernej, niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących;
- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz ekonomicznych, potrzeb interesu publicznego, a także uwarunkowań wynikających z lokalizacji nieruchomości i jej wielkości, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, potrzeb i możliwości rozwoju gminy oraz stanu prawnego gruntów, to jest nieuwzględnienie faktu, iż zarówno lokalizacja nieruchomości, jak i jej wielkość nie pozwalają na dokonanie jej podziału na mniejsze działki budowlane, a przyjęte ograniczenia uniemożliwiają zagospodarowanie nieruchomości w formie zabudowy osiedlowej lub zespołu budynków, co doprowadziło do uchwalenia planu sprzecznie z zasadami sporządzania planów miejscowych i stanowi o przekroczeniu przez organ granic władztwa planistycznego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie wskazując, że w świetle przepisów planu skarżąca może wydzielić więcej niż jedną działkę budowlaną w ramach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], jednocześnie spełniając postanowienie, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna ma zostać zrealizowana w formie osiedla bądź zespołu budynków. Brak jest więc sprzeczności we wskazanych w skardze przepisach.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę stwierdził, że porównanie przepisów § 2 ust. 1 pkt 31 oraz § 107 § 2 pkt 1 i § 108 § 2 pkt 1 planu miejscowego prowadzi do uznania, że przepisy te pozostają we wzajemnej sprzeczności. Z jednej bowiem strony lokalny prawodawca definiuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną przez wskazanie, że realizowana jest ona w formie osiedla lub zespołu budynków wielorodzinnych, by następnie w przepisach szczegółowych odnoszących się do konkretnych jednostek ([...] MW i [...] MW) ograniczyć tę zabudowę do jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego z maksymalnie 6 mieszkaniami na jednej działce budowlanej. Tak sformułowane ustalenia dla ww. jednostek planistycznych nie pozwalają faktycznie na zidentyfikowanie dopuszczalnego rodzaju zabudowy, przez co nadmiernie ograniczają możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do Spółki oraz wpływają na treść i sposób wykonywania przez nią prawa własności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można przy tym uznać za przekonujące twierdzeń Miasta, że skarżąca może zrealizować zabudowę wielorodzinną w formie osiedla lub zespołu budynków na skutek wydzielenia działek, bowiem nie sposób uznać za spełniający takie cechy zabudowy budynku mieszkalnego wolnostojącego z maksymalnie 6 mieszkaniami. Taki nakaz realizacji tylko jednego budynku o funkcji mieszkaniowej na jednej działce jest uzasadniony dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Nie występuje on również na pozostałych obszarach oznaczonych w miejscowym planie symbolem "MW".
W konsekwencji zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w sprzeczności z § 2 ust. 1 pkt 31 pozostaje również § 11 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu, bowiem wprowadzając zasadę, że dla terenów [...] MW i [...] WM na jednej działce budowlanej bez względu na jej wielkość może powstać tylko jeden obiekt o funkcji mieszkaniowej, uniemożliwił skarżącej realizację zabudowy wielorodzinnej w formie osiedla lub zespołu budynków.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zamieszczenie w planie informacji sprzecznych co do sposobu zagospodarowania działki należącej do Spółki uznać należało za naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące nieważnością uchwały w części szczegółowej planu zawierającej taką regulację. W sytuacji jednak, gdy zawarte w części ogólnej planu miejscowego przepisy regulujące sposób przeznaczenia gruntów kwalifikowanych do określonych jednostek planistycznych pozostają sprzeczne z przepisami szczególnymi, to jest rzeczą oczywistą prawnie, że ich wykonalność nie jest zapewniona, a logika planu jest w tym zakresie zaburzona.
W skardze kasacyjnej, Rada Miasta Stołecznego Warszawy, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie, w tym polegających na pominięciu wyjaśnień wnoszącego skargę kasacyjną znajdujących się w aktach sprawy, które uzasadniały oddalenie skargi, w szczególności wskazujących, iż określona dla terenów oznaczonych symbolem [...] MW oraz [...] MW zasada kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustalająca lokalizację jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego z maksymalnie 6 mieszkaniami na jednej działce budowlanej, umożliwia realizację zabudowy zgodnie z przeznaczeniem ww. terenów, w tym zabudowy nienaruszającej zasad ładu przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;
- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd przy ocenie czy doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu wyjaśnień wnoszącego skargę kasacyjną oraz akt planistycznych, w szczególności odnoszących się do możliwości realizacji na terenach oznaczonych symbolem [...] MW oraz [...] MW obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem i zasadą lokalizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego z maksymalnie 6 mieszkaniami na jednej działce budowlanej, które pozwalają na wykonanie zaskarżonego planu, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;
- art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu na dzień uchwalenia zaskarżonego planu) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Sąd Wojewódzki wadliwej kontroli zaskarżonej uchwały, w szczególności błędne uznanie, że ustalenia planu nie pozwalają na wykonanie zaskarżonego planu na terenach oznaczonych symbolem [...] MW oraz [...] MW, w tym pominięcie, że plan przewiduje możliwość podziału nieruchomości strony przeciwnej i udzielenia pozwolenia na budowę dla zespołu budynków lub osiedla obejmującego kilka działek budowlanych z lokalizacją jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego z maksymalnie 6 mieszkaniami na jednej działce budowlanej, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;
- art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do istotnych okoliczności podnoszonych przez wnoszącego skargę kasacyjną w sprawie, co utrudnia kontrolę instancyjną i poznanie wszystkich motywów, jakimi kierował się Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku;
- art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez orzekanie, a w jego następstwie sformułowanie uzasadnienia wyroku przez Sąd pierwszej instancji na podstawie twierdzeń tylko jednej ze stron, bez ich weryfikacji z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, a także bez ustosunkowania się do argumentów i wyjaśnień wnoszącego skargę kasacyjną, w szczególności zawartych w odpowiedzi na skargę zwykłą, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;
- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.), zwanej dalej k.p.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polegające na braku wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku;
- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że definicja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz ustalenia planu dla jednostek planistycznych oznaczonych symbolem [...] MW oraz [...] MW w postaci lokalizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego z maksymalnie 6 mieszkaniami na jednej działce budowlanej nie pozwalają faktycznie na zidentyfikowanie dopuszczalnego rodzaju zabudowy, a przez to nadmiernie ograniczają możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do strony przeciwnej oraz wpływają na treść i sposób wykonywania przez nią prawa własności, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku;
- art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy planu regulujące sposób przeznaczenia gruntów kwalifikowanych do jednostek planistycznych oznaczonych symbolem [...] MW oraz [...] MW pozostają sprzeczne z przepisami szczególnymi ustalającymi zasadę kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, że ustala się lokalizację jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego z maksymalnie 6 mieszkaniami na jednej działce budowlanej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że "jest rzeczą oczywistą prawnie, że ich wykonalność nie jest zapewniona, a logika planu jest w tym zakresie zaburzona", co doprowadziło do błędnego uznania, że doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, podczas gdy ustalenia uchwały dla tych terenów umożliwiają realizację zabudowy wielorodzinnej w formie zespołu budynków lub osiedla, w tym zabudowy nienaruszającej zasady ładu przestrzennego, w konsekwencji czego doszło do błędnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku;
- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała uniemożliwiła stronie przeciwnej realizację zabudowy wielorodzinnej w formie osiedla lub zespołu budynków, a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie były podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy zgodnie z pkt I zaskarżonego wyroku, podczas gdy nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały;
- art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten wszedł w życie w dniu 18 listopada 2015 r. na podstawie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r. poz. 1777), po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, i nie reguluje sytuacji prawnych objętych zaskarżoną uchwałą;
- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na pominięciu ww. przepisów z których wynika, iż przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza prawem własności, pod ochroną pozostają również inne wartości, takie jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, a w konsekwencji nieuwzględnienie ich w toku sprawy i uznanie skargi za uzasadnioną;
- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 1, 2 i 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że interes prawny strony przeciwnej jako właściciela działki nr [...] z obrębu [...] został naruszony przez ograniczenie możliwości zagospodarowania ww. działki, co skutkowało uwzględnieniem skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady m.st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 kwietnia 2022 r., znak sprawy AM-AS.6740.23.2022.DKA, "Wstępnego projektu podziału nieruchomości KW: [...] stanowiącej dz. ew. [...] o powierzchni [...] ha" oraz mapy poglądowej - plan zagospodarowania terenu – w celu wykazania faktów: podjęcia przez Spółkę próby dokonania podziału ww. działki, projektowanego podziału nieruchomości, niemożności wykonania planu oraz skutków uchwalenia MPZP. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną za zasadne uznając wskazane w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego.
Sąd a quo stwierdził, że doszło do naruszenia władztwa planistycznego poprzez takie ukształtowanie przepisów planu odnoszących się do działki nr [...], które nie daje pewności co do przypisanego jej przeznaczenia, wprowadzając przepisy niespójne, rodzące wątpliwości interpretacyjne, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Źródłem tych naruszeń jest, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, sprzeczność pomiędzy ustaleniami ogólnymi zawartymi w § 2 ust. 1 pkt 31 planu a ustaleniami obszarowymi zawartymi w przepisach rozdziału 2 w § 11 ust. 1 pkt 1 planu i ustaleniami szczegółowymi dla terenów oznaczonych symbolami [...] MW (§ 107) i [...] MW (§ 108). Sąd dostrzegł tę sprzeczność w przeznaczeniu powyższych stref planistycznych pod funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z jednoczesnym ograniczeniem polegającym na możliwości lokalizacji wyłącznie jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego z maksymalnie 6 mieszkaniami na jednej działce budowlanej, w sytuacji gdy zgodnie z definicją tego rodzaju zabudowy (MW) wyrażoną w § 2 ust. 1 pkt 31 planu należy przez to rozumieć zagospodarowanie w formie osiedla lub zespołu budynków wielorodzinnych, wraz z ich zapleczami, do których zalicza się: dojścia, podjazdy i podwórza, zieleń osiedlową i ogrody przydomowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne oraz zgodnie z ustaleniami szczegółowymi.
Stanowisko to zasadnie zostało w całości podważone zarzutami skargi kasacyjnej, które zarówno w sferze procesowej, jak i materialnoprawnej ujawniły nieprawidłowości powstałe w toku oceny legalności zaskarżonej uchwały o planie w części odnoszącej się do działki nr [...].
Kluczowe w tej sprawie zagadnienie, rzutujące na ocenę legalności planu, koncentruje się wokół odpowiedzi na pytanie, czy przepisy planu regulujące status planistyczny działki nr [...] w dwóch strefach planistycznych [...] MW i [...] MW pozwalają na odtworzenie przypisanego tej nieruchomości przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną czy też wprowadzone dla tych stref ograniczenie w postaci nakazu lokalizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego z maksymalnie 6 mieszkaniami na jednej działce budowlanej prowadzi do sprzeczności z planistycznie zdefiniowaną funkcją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej uniemożliwiając prawidłowe wykonywanie prawa własności i prowadząc do nadmiernej ingerencji w sferę interesów prawnych właściciela.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie nieważności § 11 ust. 1 pkt 1, § 107 ust. 2 pkt 1 i § 108 ust. 2 pkt 1 planu jest wynikiem nieprawidłowo przeprowadzonej analizy dokumentacji planistycznej oraz okoliczności sprawy ujawnionych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w kierunku wyznaczonym przez relewantne przepisy u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, czego wymaga zasada tempus regit actum.
W tym zakresie należy wskazać, że w odróżnieniu od kontroli legalności rozstrzygnięcia indywidualnego podejmowanego na podstawie przepisów k.p.a., w procesie kontroli aktu prawa miejscowego sąd jest bezpośrednim i jedynym organem kontroli legalności tego aktu. Sąd administracyjny oceniając legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien dokonać tego w oparciu o materiał planistyczny, który służył w całej procedurze uchwalania planu oraz w oparciu o argumenty organu uzasadniające przyjęte rozwiązania planistyczne, odzwierciedlone w wyjaśnieniach i dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Wyjaśnienia organu jako kreatora polityki przestrzennej w gminie jako istotne nie mogą być pominięte zwłaszcza w sytuacji, gdy kontroli podlega plan, który uchwalono pod rządami art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu nieprzewidującym obowiązku uzasadniania projektu planu. W takiej bowiem sytuacji intencje i motywacje organu uchwałodawczego mające znaczenie przy weryfikacji poszanowania zasad określonych m.in. w przepisach art. 1, art. 3, art. 4, art. 6 i art. 15 u.p.z.p. można wywieść z wyjaśnień organu, które w niniejszej sprawie zostały złożone. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do stanowiska organu gminy, co świadczy o braku rozważenia okoliczności wskazywanych przez niego dla uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych, ich zgodności z wymogami ładu przestrzennego istniejącego w sąsiedztwie oraz braku naruszenia zasady proporcjonalności i równości przy kształtowaniu zasad zabudowy i zagospodarowania stref [...] MW i [...] MW, w tym ograniczenia lokalizacji budynków na działce budowlanej i liczebności lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym do 6.
W tym zakresie potwierdziły się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 133 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (obowiązek przekazania przez organ skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia). Podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem analizy argumentacji organu lecącej u podstaw kontestowanych przepisów planu świadczy o wyrokowaniu na podstawie wybiórczej analizy udostępnionego materiału zalegającego w aktach sprawy. Z kolei brak tej analizy wpływa na nieodzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku rzeczywistych uwarunkowań faktycznych i prawnych zaskarżonych przepisów planu, co narusza w sposób istotny art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem świadczy o wadliwości ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Pomimo zasadności zarzutów odnoszących się do braku wszechstronnej analizy zgormadzonego materiału aktowego to jednak zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c. nie zostały uwzględnione, albowiem do ich naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd nie przeprowadził dowodów zawnioskowanych przez stronę bądź z urzędu nie uzupełnił materiału dowodowego, który mógłby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Natomiast materiał dokumentujący przebieg procedury planistycznej w niniejszej sprawie oraz wyjaśnienia organu i skarżącego właściciela udokumentowane w aktach sądowych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiły wystarczający materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia bez potrzeby jego uzupełniania. Niezbędna była natomiast całościowa ocena ujawnionych okoliczności relewantnych dla sprawy, której uchybiono.
Skarżący kasacyjnie organ trafnie wskazał, że prawidłowa ocena legalności zaskarżonego planu w zakresie odnoszącym do interesu prawnego Spółki, w tym zasadności i zgodności z wymogami zasady proporcjonalności, winna była uwzględniać wszystkie istotne uwarunkowania sprawy, w tym całokształt przepisów planu, a nie wyłącznie ograniczyć się do analizy § 2 ust. 1 pkt 31, § 11 ust. 1 pkt 1 i § 107 ust. 2 pkt 1 wraz z § 108 ust. 2 pkt 1 planu. Pominięto bowiem istotne z punktu widzenia sytuacji planistycznej działki nr [...] przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 107 ust. 4 i § 108 ust. 4 planu. Ograniczeń wprowadzonych w strefach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ([...] MW i [...] MW) nie można było bowiem postrzegać w oderwaniu od wprowadzonego w planie rozróżnienia działek na działki ewidencyjne (§ 2 ust. 1 pkt 1 planu) oraz działki budowlane, przez które należy rozumieć nieruchomości gruntowe lub działki gruntu, których wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów lub ustaleń planu (§ 2 ust. 1 pkt 2 planu). Nie można było również pominąć ukształtowanych w planie zasad podziału oraz określonych dla stref [...] MW i [...] MW zasad obsługi komunikacji.
W świetle tych definicji przepis ograniczający możliwość lokalizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego na jednej działce budowlanej nabiera właściwego i zamierzonego przez uchwałodawcę gminnego znaczenia i w żadnym razie nie sprzeciwia się realizacji przypisanej temu terenowi funkcji podstawowej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w formie przewidzianej w planie jako osiedla lub zespołów budynków wielorodzinnych. Plan bowiem nie stwarza przeszkód do zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...] pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w odpowiedniej formie, a wręcz to umożliwia kształtując w § 7 zasady podziału takiej działki na działki budowlane. Właściwemu skorzystaniu z zasad podziału przewidzianych dla skupisk więcej niż 3 działek budowlanych w § 7 ust. 1 pkt 4 planu sprzyjają ukształtowane dla stref [...] MW i [...] MW zasady obsługi terenu – komunikacji, zgodnie z którymi wjazd na ich teren ma następować odpowiednio z ulicy [...] KD-D, [...] KD-D i [...] KD-D dla strefy [...] MW oraz z ulicy [...] KD-D i [...] KD-D dla strefy [...] MW. Tak ukształtowany sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...] powoduje, że jest ona bezpośrednio skomunikowana z drogami publicznych dojazdowymi (§ 4 ust. 1 pkt 10 lit. e planu) przylegającymi do tej działki ([...] KD-D i [...] KD-D) oraz drogą [...] KD-D przecinającą działkę nr [...], co wyklucza hipoteczne obawy właściciela o brak możliwości zaprojektowania jej podziału w sposób satysfakcjonujący wymogi z § 7 ust. 1 pkt 4 planu odnośnie stykania się nowo tworzonych działek krótszym bokiem z ulicą publiczną.
W tych okolicznościach zasada lokalizacji jednego budynku na jednej działce budowlanej (powstałej z podziału działki ewidencyjnej) nie jest ograniczeniem prawa własności w stopniu uniemożliwiającym realizację funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w formie osiedla lub zespołu budynków wielorodzinnych. Na każdej powstałej wskutek podziału działce budowlanej możliwa jest bowiem zabudowa budynkiem mieszkalnym wolnostojącym o maksymalnie 6 mieszkaniach. Dyskredytowanie wielorodzinnego charakteru powstałej w taki sposób zabudowy tylko z tego powodu, że w każdym budynku ograniczono liczbę mieszkań do maksymalnie 6, jak to uczynił Sąd a quo na s. 10 uzasadnienia wyroku, nie ma uzasadnienia systemowego, jeśli odwołać się pomocniczo do wskazówki interpretacyjnej wywodzonej a contrario z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez który rozumie się budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, (...), w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Skoro zatem w budynku mieszkalnym jednorodzinnym może być maksymalnie do dwóch lokali mieszkalnych lub jeden lokal mieszkalny i jeden użytkowy, to budynek mieszkalny, w którym są więcej niż dwa lokale mieszkalne, tj. trzy i więcej, należałoby uznać za budynek wielorodzinny w przeciwieństwie do jednorodzinnego. W braku definicji budynku wielorodzinnego sformułowanej w aktach regulujących zagadnienia planowania przestrzennego, pomocnicze posłużenie się definicją sformułowaną na potrzeby Prawa budowlanego regulującego kwestie procesu inwestycyjno–budowlanego nie jest systemowo niedopuszczalne. Skoro ustawodawca nie nadał pojęciu zabudowy wielorodzinnej innego znaczenia niż wynikające z wykładni art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, to skorzystanie z tego przepisu nie pozostaje w sprzeczności z intencjami prawodawcy.
To oznacza, że skarżąca Spółka chcąc zrealizować swoje plany inwestycyjne związane z budową osiedla budynków wielomieszkaniowych korzystając z możliwości podziału działki ewidencyjnej nr [...] na działki budowlane mogłaby zrealizować swoje zamierzenie czyniąc jednocześnie zadość wymogowi lokalizacji jednego budynku maksymalnie 6-mieszkaniowego na jednej działce budowlanej. Istota zastrzeżeń Spółki podnoszonych w skardze i podtrzymanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną w tym zakresie tkwi nie w tym, że realizacja zabudowy wielomieszkaniowej zgodnie z planem jest niemożliwa, ale w tym, że podział zgodny z zasadami wynikającymi z planu uniemożliwiłby jej pełne wykorzystanie potencjału inwestycyjnego działki. Brak natomiast możliwości pełnego wykorzystania potencjału działki (maksymalnego ekonomicznego zysku z tej działki) nie oznacza jednak, że przepisy planu ograniczające liczbę budynków na działce budowlanej pozostają w sprzeczności z definicją zabudowy wielorodzinnej jako osiedla bądź zespołu budynków. Przedłożone natomiast przez Spółkę dowody w postaci postanowienia wzywającego do usunięcia nieprawidłowości w zakresie zgodności z planem projektu budowlanego w toku postępowania o pozwolenie na budowę są wyłącznie potwierdzeniem tego, że proponowane rozwiązania projektowe obejmujące maksymalne wykorzystanie działki nr [...] nie były zgodne z planem i wymagały weryfikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zastrzeżeń Sądu a quo odnośnie niedających się usunąć sprzeczności pomiędzy definicją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a ograniczeniami związanymi z liczbą budynków na działce budowlanej i mieszkań w budynku. W zakresie kwestionowanym przez Spółkę i zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji plan nie zawiera nieprecyzyjnych czy niespójnych regulacji co do możliwego sposobu zagospodarowania jej nieruchomości. Przepisy § 107 ust. 2 pkt 1 i § 108 ust. 2 pkt 1 planu tworzą z pozostałymi spójną oraz logiczną, systemową całość, i tylko odczytywane w całokształcie regulacji planu pozwalają na właściwą ocenę jego legalności. W § 107 ust. 1 i w § 108 ust. 1 planu w sposób wyraźny określono przeznaczenie terenów oraz wyznaczono linie rozgraniczające pomiędzy funkcją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a drogami publicznymi – dojazdowymi oznaczonymi symbolami [...] KD-D i [...] KD-D.
Oceniając natomiast charakter wprowadzonego ograniczenia zarówno w zakresie lokalizacji jednego budynku na jednej działce budowlanej, jak i możliwości lokalizacji maksymalnie 6 mieszkań w budynku z perspektywy zarzucanego gminie naruszenia władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności wskazać należy, że i wykonywanie prawa własności podlega określonym konstytucyjnie i ustawowo regułom, i granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Dopuszczalność ograniczeń prawa własności musi być oceniana z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).
Zgodnie z poglądem wypracowanym na gruncie konstytucyjnej ochrony prawa własności w planowaniu przestrzennym dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12).
Skarżący kasacyjnie organ zasadnie wytłumaczył, czym kierowano się wprowadzając tego rodzaju ograniczenie, do czego Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku, uprawniając tym samym do stwierdzenia, że nie rozważył tych okoliczności ustalając uwarunkowania planistyczne działki nr [...] istotne z punktu widzenia zgodności z prawem odnoszących się do niej przepisów planu.
Z wyjaśnień organu składanych w toku postępowania sądowego, potwierdzonych dokumentacją planistyczną, w tym prognozą oddziaływania na środowisko wynika, że głównym determinantem zakwestionowanych przez Sąd a quo rozwiązań dla działki nr [...] była potrzeba ochrony ładu przestrzennego w obszarze dotychczas niezabudowanym (otwartym), otoczonym zasadniczo zabudową jednorodzinną o charakterze ekstensywnym, tj. dość luźna zabudowa niska. Skoro organ zaplanował przekształcenie wszystkich terenów otwartych w tereny zainwestowania miejskiego zobligowany był uczynić to w sposób czyniący zadość wymogom ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu zachowania ekstensywnego charakteru zabudowy organ wprowadził przepis pozwalający na lokalizację tylko jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej oraz ograniczający liczbę mieszkań w budynku do maksymalnie 6. Tym sposobem stworzył również przestrzeń do realizacji priorytetów środowiskowych uzewnętrznionych w prognozie oddziaływania na środowisko, z której wynika, że realizacja funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej uwarunkowana jest spełnieniem szeregu zakazów i nakazów jak: zakaz lokalizacji urządzeń i instalacji mogących niekorzystnie wpływać na jakość powietrza, zakaz lokalizacji zabudowy ograniczającej swobodny przepływ powietrza, obowiązek zagospodarowania obszaru w sposób sprzyjający wymianie powietrza, tzn.: zabudową niską, z dużą ilością niskiej zieleni, w takim układzie zabudowy, aby budynki nie stanowiły istotnej bariery dla przemieszczających się mas powietrza.
Organ tym samym dostarczył argumentów usprawiedliwiających ingerencję i jej zakres w prawo własności działki nr [...] koniecznością zachowania ładu przestrzennego wyznaczonego w sąsiedztwie niską, nieintensywną zabudową jednorodzinną, potrzebą racjonalnego wykorzystania przestrzeni, ochrony środowiska i dostosowania zabudowy do lokalnych warunków. Zastosowane metody zmniejszenia intensywności zabudowy miały zapewnić większą ilość przestrzeni otwartej oraz zachować ład przestrzenny i ochronę środowiska. Wprowadzając zasadę jednego budynku wolnostojącego na jednej działce budowlanej wykluczono zwartą zabudowę na rzecz realizacji rozproszonych budynków wielomieszkaniowych, bo o dopuszczalnej liczbie mieszkań w budynku do 6, co z kolei stanowi wyraz skorzystania z możliwości kształtowania zasad zabudowy w ramach upoważnienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który w dacie uchwalania zaskarżonego planu stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przyjęte w planie metody kształtowania intensywności wykorzystania terenu pod zabudowę mieszczą się w granicach władztwa gminy oraz pozostają w zgodzie z celami u.p.z.p. i istotą planowania przestrzennego. Tak określone zasady są niezbędnym narzędziem w planowaniu przestrzennym określającym, w jaki sposób i w jakim zakresie można zabudować oraz zagospodarować dany teren, co ma bezpośredni wpływ na jakość życia mieszkańców i rozwój otoczenia.
W tej sytuacji nie można obronić, ani normatywnie ani aksjologicznie, stanowiska Sądu pierwszej instancji, jakoby ograniczenie polegające na możliwości lokalizacji tylko jednego budynku na jednej działce budowlanej byłoby uzasadnione wyłącznie dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, skoro motywem jego wprowadzenia dla funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej była potrzeba jej płynnego wkomponowania w obszar zdominowany przez zabudowę jednorodzinną i tym samym zachowanie ładu przestrzennego okolicy.
Organowi nie można również zarzucić naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) poprzez dyskryminujące potraktowanie stref [...] MW i [...] MW wyrażające się wprowadzeniem ograniczeń w zakresie gęstości i intensywności zabudowy w sytuacji, gdy obszary o analogicznych uwarunkowaniach planistycznych, czyli nieruchomości w strefach planistycznych [...] MW i [...] MW, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, otoczone zabudową jednorodzinną, takich ograniczeń nie doznają. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił bowiem, że wskazane strefy są w innej sytuacji niż działka nr [...]. Mianowicie w strefie [...] MW zabudowa wielorodzinna powstała przed wejściem w życie planu, a z kolei strefa [...] MW sąsiaduje bezpośrednio z osiedlem [...] w terenie [...] MW, co zdeterminowało ustalony tam kształt zabudowy o podobnych parametrach stanowiący w istocie element pośredni pomiędzy zabudową terenów [...] MW, [...] MN/U, [...] MN/U. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił powyższych okoliczności ograniczając się w uzasadnieniu wyroku wyłącznie do wzmianki, że "nie występuje on (nakaz realizacji jednego budynku na jednej działce) również na pozostałych obszarach oznaczonych w miejscowym planie symbolem "MW"". Nie wskazał, o jakie inne strefy "MW" chodzi, ale przypuszczać można, że odnosił się do stref [...] MW i [...] MW, do których nawiązywała skarżąca Spółka.
Uwzględniając powyższe rozważania kwestionowane przepisy planu są wyrazem rozwiązania godzącego wymogi ładu przestrzennego i ochrony własności prywatnej. Należy podkreślić, że plan wprowadził na tereny dotychczas niezabudowane możliwość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wiec rozszerzył możliwości inwestycyjne Spółki, co nie oznacza, że organ był zobowiązany stworzyć takie rozwiązania planistyczne, które w pełni satysfakcjonowałby oczekiwania właścicieli dążących do maksymalnego wykorzystania potencjału inwestycyjnego nieruchomości. Przypisując działce nr [...] przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wśród otaczającej ją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wypracowano takie rozwiązanie, które w równym stopniu zaspokoić powinno oczekiwania i interesy właściciela co wymogi ładu przestrzennego i ochrony środowiska przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju. Z dokumentacji planistycznej wynika, że z racji zaniechania dotychczasowego rolniczego zagospodarowania terenu i postępującej od ul. [...] urbanizacji obszaru konieczne było umożliwienie wprowadzenia nowych funkcji dla tych terenów, ale pod warunkiem uwzględnienia ograniczeń podyktowanych potrzebami kształtowania Systemu Przyrodniczego Warszawy oraz istniejącymi i prognozowanymi uciążliwościami, w tym akustycznymi. W tych okolicznościach kwestionowane ograniczenia w realizacji zabudowy mieszkaniowej w strefach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie jest ani rozwiązaniem nadmiernie i nieproporcjonalnie ograniczającymi własność, ani z pewnością nie prowadzą do zaprzeczanie samej funkcji przypisanej tym strefom.
W konsekwencji stwierdzić należy, że sformułowane przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty trafnie podważył prawidłowość zastosowania przez Sąd a quo przepisów art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., albowiem nie było warunków do tego, aby stwierdzić nieważność przepisów planu odnoszących się do działki nr [...] z powodu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu polegającego na braku prawidłowego określenia przeznaczenia terenów oraz ukształtowania zasad zabudowy i zagospodarowania terenu w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przy uwzględnieniu walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p.), a przy tym z powodu niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności w sposób uniemożliwiający prawidłowe wykonywanie prawa własności (art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 140 k.c.).
Nie potwierdziły się natomiast zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Te granice sprawy wyznacza konkretny akt lub czynność kwestionowane przez skarżącego. W niniejszej sprawie granice rozpoznania sprawy wyznaczyły przepisy planu regulujące stan prawny działki nr [...] i w takim zakresie Sąd Wojewódzki, w ramach swoich kompetencji, kontrolę tę przeprowadził nie dopuszczając się zarzucanych naruszeń, czego nie podważa końcowa odmienna od Sądu pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonego planu.
Ze wszystkich wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi na uchwałę o planie w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. ze względu na dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia istotę sprawy.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).