II OSK 1631/22

II OSK 1631/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Gd 445/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-02-09
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 445/21 w sprawie ze skargi W. K. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r. nr XLIV/302/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. K. na rzecz Gminy Kosakowo kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 445/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi W. K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z 26 listopada 2020 r. nr XLIV/302/2020 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy Kosakowo (dalej: Rada, organ) podjęła 26 listopada 2020 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty, gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej.
W skardze do WSA w Gdańsku na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: 1) art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) polegające na ustaleniu przeznaczenia terenu 49-R (dotyczącego między innymi działek skarżącego) jako terenów rolniczych z całkowitym zakazem zabudowy kubaturowej, co jest niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo uchwalonego uchwałą Rady Gminy Kosakowo z 28 marca 2019 r. nr XI/77/2019 (dalej: Studium), które z kolei przewiduje, iż jest to teren rolniczy, na którym istnieje możliwość zabudowy zagrodowej; miejscowy plan dotyczący terenu 49-R uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę terenu, podczas gdy Studium taką zabudowę dopuszcza. Tym samym wbrew dyspozycji zawartej w przepisie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. organ uchwalił miejscowy plan zawierający ustalenia sprzeczne ze Studium; 2) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu "władztwa planistycznego" gminy, bowiem w wyniku ustanowienia zakazu zabudowy na nieruchomościach objętych miejscowym planem, organ rażąco naruszył prawo własności przysługujące skarżącemu, zaś ww. ograniczenie nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach odrębnych, ani w interesie społecznym i zostało uchwalone w celu uniemożliwienia skarżącemu zabudowy należącej do niego nieruchomości w sposób zgodny ze Studium oraz ostateczną decyzją Wójta Gminy Kosakowo z 12 marca 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla terenu położonego w Mostach, gmina Kosakowo na działce nr [...], obręb [...]. 0006 Mosty; 3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., polegające na pominięciu przy uchwalaniu planu ważnego interesu prywatnego, przekraczając przy tym znacznie stopień ingerencji jednostek samorządu terytorialnego w przysługujące obywatelowi prawo własności.
Skarżący wskazał, że jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], położonych na obszarze ustaleń planu o symbolu 49-R, tj. obszarze przewidzianym jako tereny rolne, dla którego w § 43 ust. 1 wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej. Skarżący wyjaśnił, że ustalenia planu niweczą jego plany inwestycyjne na działce nr [...]. Zaznaczył, że decyzją Wójta z 12 marca 2018 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stajni, budynku gospodarczego, stawu i dwóch wybiegów dla koni wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej w ramach zabudowy zagrodowej. W ocenie skarżącego plan utrzymując przeznaczenie rolnicze przedmiotowych działek, nie zezwala jednocześnie na ich zabudowę budynkami, także budynkami służącymi działalności rolniczej - w tym zabudowy zagrodowej.
W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie.
WSA w Gdańsku, we wskazanym na wstępie wyroku z 9 lutego 2022 r. nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności wskazano, że należące do skarżącego nieruchomości rolne składające się z działek nr: [...], [...], [...] położone są na obszarze ustaleń planu oznaczonych symbolem 49-R, tj. obszar przewidziany jako tereny rolne, dla którego w § 43 ust. 1 części tekstowej planu wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej. Wyjaśniono, że zarzuty skargi sprowadzają się do niezgodności planu ze Studium i przekroczeniu przez Radę "władztwa planistycznego" i naruszeniu interesu skarżącego, które to dotyczą tej samej materii.
W odniesieniu do zarzutu sprzeczności rozwiązań planistycznych z ustaleniami Studium mającymi wynikać z zakazu lokalizacji zabudowy zagrodowej na terenach rolnych – sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organu. Wyjaśniono, że ustalenia Studium nie wskazały na możliwości lokalizowania zabudowy zagrodowej na wszystkich terenach rolnych, a ustanowiło pewnego rodzaju zasady lokalizacji takiej zabudowy. Podkreślono, że m.in. w punkcie 3.2.2. studium zawarty jest zapis: nowe siedliska rolnicze powinny być lokalizowane przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy, zaś na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań dopuszcza się lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Kosakowo. Pod zabudowę zagrodową - minimalna powierzchnia działki - 5000 m². Pośród terenów o ograniczeniach w zabudowie wymienione zostały tereny zagrożone zalaniem i niebezpieczeństwem powodzi. W ocenie sądu wojewódzkiego z racji położenia działek skarżącego poza skupiskami istniejącej zabudowy i to w znacznym oddaleniu oraz na terenie zagrożonym zalaniem nie było możliwe w świetle ustaleń studium dopuszczenie w miejscowym planie na terenie rolnym zabudowy zagrodowej, której domaga się skarżący.
W kwestii uprawnień Gminy do kształtowania prawa własności skarżącego i wprowadzania ograniczeń w tym prawie poprzez korzystanie z uprawnienia do uchwalania planów miejscowych - zdaniem WSA w Gdańsku zakaz zabudowy kubaturowej na terenie działek skarżącego nie narusza nieproporcjonalnie prawa własności. Wskazano, że teren nieruchomości skarżącego stanowi obszar planowanego korytarza ekologicznego uwzględnionego w uchwale Sejmiku Województwa Pomorskiego z 29 grudnia 2016 r. nr 318/XXX/16 w sprawie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego oraz stanowiącego jego część planu zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego Trójmiasta (Dz. Urz. Woj. Pom. z 14 lutego 2017 r., poz. 603; dalej: plan zagospodarowania województwa, plan wojewódzki). W uchwale tej zawarto m.in. zalecenie dla samorządów gminnych określania w dokumentach planistycznych na poziomie lokalnym zapisów/wytycznych/wskaźników gwarantujących zachowanie ciągłości przestrzennej korytarzy ekologicznych oraz ograniczanie zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych. Zdaniem sądu I instancji w takiej sytuacji ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż podyktowane jest ochroną środowiska traktowaną priorytetowo. Podkreślono nadto, że nieruchomości znajdują się w obszarze zagrożonym zalewaniem, gdzie dopuszczenie zabudowy oznaczałoby narażenie na przedostanie się do wód powierzchniowych i gruntowych zanieczyszczeń.
Zdaniem sądu I instancji wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej nie narusza też nieproporcjonalnie prawa własności nieruchomości, z tego powodu, że mamy do czynienia z terenem niezabudowanym i niezagospodarowanym. Zatem plan nie prowadzi do zaprzeczenia treści prawa własności, w granicach których skarżący mógł ze swoich działek dotychczas korzystać jako właściciel. Wydana decyzja o warunkach zabudowy wobec nieskonsumowania jej poprzez udzielenie pozwolenia na budowę, nie stworzyła dla skarżącego gwarancji realizacji siedliska rolniczego.
Końcowo sąd wojewódzki zaznaczył, że weryfikował w całości tryb sporządzenia planu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.):
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wykładnię contra legem przejawiającą się w przyjęciu, że organ gminy może przyjąć postanowienia miejscowego planu sprzeczne z uprzednio przyjętym studium,
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że organ gminy nie naruszył zasad sporządzania miejscowego planu w sytuacji, gdy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego wprowadzono bezwzględny zakaz zabudowy z naruszeniem ustaleń studium, przewidujących możliwość zabudowy zagrodowej,
3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi i sprzeczne z logiką przyjęcie, jakoby przyjęty w miejscowym planie bezwzględny zakaz zabudowy na terenach rolnych nie pozostawał w sprzeczności ze studium w sytuacji, gdy w rzeczywistości ww. Studium przewidywało możliwość zabudowy zagrodowej,
4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i bezpodstawne oraz sprzeczne z doświadczeniem życiowym przyjęcie, jakoby Rada wprowadzając w przyjętym miejscowym planie bezwzględny zakaz zabudowy na terenach rolnych nie przekroczyła władztwa planistycznego i nie naruszyła interesu skarżącego, podczas gdy wprowadzony zakaz zabudowy ma charakter całkowicie arbitralny, a jego skutkiem jest faktyczne pozbawienie skarżącego użytkowania rolniczego posiadanych nieruchomości,
5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uczynienie własnych ustaleń faktycznych nie mających żadnego oparcia w aktach sprawy, tj. bezpodstawne przyjęcie jakoby nieruchomości skarżącego znajdowały się na terenach zagrożonych powodzią, podczas gdy zagrożenie takie dotyczy wyłącznie części tych nieruchomości, w dodatku w odniesieniu do tych części jest to obszar oznaczony jako "niskie zagrożenie dla ludzi i obiektów budowlanych".
Ponadto, zarzucono nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 5 w zw. z art. 109 p.p.s.a.), tj. pozbawienie strony pozwanej możności obrony swoich praw poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku bez udziału strony pozwanej, pomimo, iż sąd I instancji miał wiedzę o tym, że niestawiennictwo strony na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku wynikało z braku powiadomienia strony o terminie rozprawy.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem z 8 czerwca 2022 r. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Pismem z 22 lipca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują.
W szczególności nie występuje zarzucana w skardze kasacyjnej nieważność postępowania poprzez pozbawienie skarżącego możności obrony jego praw poprzez zamknięcie rozprawy przed sądem wojewódzkim i wydanie wyroku bez udziału strony (art. 183 § 1 pkt 5 w zw. z art. 109 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. O posiedzeniach jawnych sąd zawiadamia strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 67 § 5 p.p.s.a. jeżeli ustanowiono pełnomocnika doręczenia należy dokonać tej osobie. Taka sytuacja miała miejsce bowiem zawiadomienie o terminie rozprawy zdalnej zostało wysłane pełnomocnikowi strony. Zawiadomienie zostało zwrócone z powodu niepodjęcia w terminie przesyłki po dwukrotnym awizowaniu i zostało uznane za doręczone w trybie art. 73 § 4 p.p.s.a. Kluczowy jest natomiast fakt, że w wypadku ustanowienia pełnomocnika, zawiadomienia nie są wysyłane bezpośrednio stronie, lecz owemu pełnomocnikowi. Stąd udział "strony pozwanej" jak formułuje to skarga kasacyjna w rozprawie zdalnej w dniu 9 lutego 2022 r., nie był wynikiem naruszenia art. 91 § 2 p.p.s.a., gdyż został powiadomiony pełnomocnik skarżącego. Skarga kasacyjna podkreśla, że zawiadomienie powinno zostać doręczone stronie co najmniej na 7 dni przed posiedzeniem. Tymczasem zawiadomienie nie zostało w ogóle skarżącemu doręczone. W ramach tych twierdzeń powtórzyć trzeba, że sąd w sytuacji ustanowienia pełnomocnika nie wysyła zawiadomień stronie, lecz jej pełnomocnikowi.
Nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ma miejsce, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (vide wyrok NSA z 27 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2912/16). Zarzut dotyczył kwestii braku obecności na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, niemniej nie doszło do żadnych uchybień procesowych po stronie zawiadamiającego sądu. Zawiadomienie o terminie rozprawy zostało skierowane na adres pełnomocnika skarżącego, zostało dwukrotnie awizowane i następnie uznane za doręczone na podstawie art. 73 § 4 p.p.s.a. Sytuacja uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie wystąpiła w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie, a zatem nie można w tym zakresie mówić o nieważności postępowania sądowego na tej podstawie.
Odnośnie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej to należy uznać je za bezzasadne.
W pierwszej kolejności – odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego - należy podkreślić, że w postępowaniu planistycznym nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Procedura planistyczna jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego i jej tryb przeprowadzenia został uregulowany w u.p.z.p. (vide np. postanowienie NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 480/24, wyrok NSA z 17 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 787/20, z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2937/18). Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane w oparciu o przepisy k.p.a. nie mogły zostać rozpoznane. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy zawarte w k.p.a. nie mają co do zasady zastosowania w procesie planistycznym, stąd nie mogły zostać naruszone i jako takie pozostają bez związku z innym wskazanym przepisem, tj. art. 151 p.p.s.a.
Jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w tym, że WSA w Gdańsku przyjął, że działki skarżącego znajdują się na terenach zagrożonych powodzią, tymczasem jedynie ich niewielka część zawiera się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wadliwość zatem dotyczy ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez WSA w Gdańsku w toku kontroli planu miejscowego.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być natomiast skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ (tutaj planistyczny). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. II GSK 2374/11). Natomiast przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (vide wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 957/22). W tej sytuacji nieadekwatnie do problemu sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie pozwalał na odniesienie się do tego zagadnienia.
Jako bezzasadne należy ocenić zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzające się do tezy, że ustalenia planu nie mogą naruszać ustaleń i kierunków wynikających ze Studium. Słuszne jest stanowisko WSA w Gdańsku, że ustalenia dla jednostki planistycznej 49-R w zakresie wprowadzonego zakazu zabudowy kubaturowej (§ 43 ust. 1 planu) pozostają w zgodzie z kierunkami wynikającymi ze Studium.
Kontrola sądu administracyjnego zaskarżonego planu polega m.in. na sprawdzeniu, czy nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zaproponowany w planie zakaz zabudowy kubaturowej w jednostce 49-R nie narusza ustaleń Studium. W Studium wskazano, że nowe siedliska rolnicze powinny być lokalizowane przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy. Na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań dopuszcza się lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Kosakowo. Pod zabudowę zagrodową – minimalna powierzchnia działki – 5000 m2. Studium nie wyjaśnia przy tym, co należy rozumieć poprzez stwierdzenie: "w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy", czy też "w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy". Interpretując zapisy Studium należy stwierdzić, że co do zasady nie wykluczyło ono z terenów rolnych zabudowy zagrodowej, ustalając warunki, których spełnienie umożliwi realizację tego rodzaju zabudowy na działkach rolnych. Sformułowania zawarte w Studium: "powinny" oraz "dopuszcza się" sugerują duży stopień dowolności na etapie prac planistycznych co do lokalizacji siedlisk rolniczych. Niewątpliwie priorytetem jest kumulowanie nowej zabudowy z istniejącą już, aby nie miała ona rozporoszonego charakteru, nie wykluczając przy tym, że zabudowa ta może jednak pozostawać w oddaleniu. Bowiem nawet na terenach "bardziej odległych" (ze względu na brak definicji możliwa jest szeroka wykładnia tego pojęcia) taka zabudowa byłaby dopuszczona. W przypadku obszaru 49-R graniczy on bowiem bezpośrednio z zabudową mieszkaniową 26-MN i 27-MN, na których to obszarach (co wynika z rysunku Studium) już znajdowała się w dacie uchwalenia planu zabudowa (a Studium nie przesądza rodzaju zabudowy, w nawiązaniu do której sytuuje się siedliska rolnicze). W konsekwencji, w świetle kierunków wynikających ze Studium zarówno wyłączenie zabudowy, jak i jej dopuszczenie na terenie 49-R, pozostaje z nim w zgodzie. Ostatecznie zatem w toku prac nad planem podejmowana jest decyzja, czy teren ten będzie podlegał zabudowie siedliskami, czy zostanie wyłączony – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym argument o niespójności ze Studium wprowadzonego zakazu zabudowy kubaturowej nie może być uznany za usprawiedliwiony. Innymi słowy z tego powodu WSA w Gdańsku nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności tej części planu. Należy bowiem podkreślić, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą niespójne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16). Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21). W świetle omówionych regulacji Studium, zarówno dopuszczenie zabudowy siedliskowej w planie, jak i jej wykluczenie, było dopuszczalne w jednostce planistycznej 49-R.
Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1. sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2. sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.