II OSK 163/24

II OSK 163/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 234/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-09-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 106, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1550
art. 233, art. 227, art. 244 § 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1, 2 i 3 pkt 1, art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 18 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M., M. M., W. W., W. W., K. S., R. P. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 234/23 w sprawie ze skargi L. M., M. M., W. W., W. W., K. S., R. P. i M. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 marca 2023 r. nr IF-O.7840.1.119.2022.MWD w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 września 2023 r., II SA/Wr 234/23 oddalił skargę L. M., M. M., W. Z. W., W. W., K. S., R. P. i M. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 8 marca 2023 r., nr IF-O.7840.1.119.2022.MWD, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Trzebnickiego z 10 lutego 2022 r., nr 121/22, którą wskazany organ po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. z 3 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt zagospodarowana terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego dwa zespoły zabudowy szeregowej: zespół nr 1 składający się z 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych i zespół nr 2 składający się z 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...], obręb [...].
L. M., M. M., W. Z. W., W. W., K. S., R. P. i M. S. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 106 (w tym zwłaszcza § 3 i § 5 tej normy) p.p.s.a. w zw. z art. 233, art. 227 i art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.), dalej: k.p.c., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi z uwagi na jej rzekomą bezzasadność, gdy tymczasem w rzeczywistości skarga była zasadna, albowiem dokumentacja architektoniczno-budowlana jest niezgodna z uchwałą Nr 0150/XXXV/258/05 Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Oborniki Śląskie (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2005 r. Nr 193, poz. 3321), dalej: m.p.z.p., a przynajmniej przedwczesne jest uznanie, iż jest ona z m.p.z.p. zgodna;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie przez Sąd uzasadnienia, które nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, albowiem Sąd w wielu miejscach uzasadnienia ograniczył się tylko do lakonicznego sformułowania, że zarzut nie znajduje uzasadnienia bez wykazania toku rozumowania Sądu i bez rozważenia istoty zarzutu (co dotyczy zarzutu o wskaźniku powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, bowiem istotą tego zarzutu było to, że w dokumentacji projektowej w części rysunkowej brak jest danych pozwalających zweryfikować wyliczenia ze s. 14; czy zarzutu dotyczącego zbyt małej szerokości ciągu pieszo-jezdnego, skoro Sąd w ogóle nie odniósł się do tego, że szerokość jednego ciągu wynosi 4,5 m, a zgodnie z zapisami m.p.z.p. winna wynosić w liniach rozgraniczających minimum 5 m, a także zarzutu o braku miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, albowiem Sąd w tym zakresie ograniczył się do sformułowania, iż wymóg zapewnienia tego miejsca jest tylko "wytyczną" dla projektanta, bez wyjaśnienia, czy i dlaczego na inwestycji nie są - zdaniem Sądu - konieczne takie miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych, a także zarzut dotyczący liczby miejsc parkingowych - albowiem sąd w tym zakresie ograniczył się do wypowiedzi, że jego zdaniem liczba zaprojektowanych miejsc jest odpowiednia, jak również zarzutu dotyczącego braku zgodności projektowanej zabudowy z istniejącą w sąsiedztwie zabudową o charakterystycznych cechach regionalnych - albowiem na ten temat Sąd nie wyraził żadnego stanowiska) - co wszystko powoduje, że brak jest możliwości kontroli merytorycznej orzeczenia Sądu, a formułując niniejszą skargę kasacyjną, trudno jest wdać się w polemikę ze stanowiskiem Sądu (bo stanowisko to jest niezwykle lakoniczne, bądź nie ma go w ogóle;
3) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi z uwagi na to, że Sąd uznał, iż dokumentacja architektoniczno-budowlana jest zgodna z m.p.z.p., gdy tymczasem narusza ona (a tym samym wyrok Sądu także narusza): a) § 2 ust. 1 pkt 17 m.p.z.p., zgodnie z którym na działce inwestycyjnej mogłaby powstać wyłącznie zabudowa niskiej intensywności, co oznacza możliwość zrealizowania na działce wyłącznie jednego budynku (albowiem w definicji pojęcia niska intensywność jest mowa o budynku w liczbie pojedynczej); b) § 5 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p., zgodnie z którym planowana zabudowa powinna być podobna do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy o charakterystycznych cechach regionalnych, a ten warunek nie został spełniony (przy czym Sąd I instancji w ogóle tego nie rozważał), a co najmniej inwestor nie wykazał, by ten warunek był spełniony, albowiem przedłożył analizę dotycząca innego typu zabudowy, bo zabudowy gospodarczej, gdy tymczasem projektowana zabudowa nie jest zabudową gospodarczą; c) § 5 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p., albowiem dokumentacja projektowa (w tym zwłaszcza projekt zagospodarowania terenu) nie zawiera danych pozwalających na weryfikację zgodności tej dokumentacji z m.p.z.p.; d) § 5 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p., albowiem organ I i II instancji, jak również Sąd w ogóle nie zweryfikowali dokumentacji projektowej pod kątem spełnienia wymogów z tej normy; e) § 6 ust. 1 pkt 6 i 7 m.p.z.p., albowiem ciąg pieszo-jezdny zaprojektowany dla inwestycji posiada maksymalną szerokość 4,5 m zamiast wymaganej szerokości w liniach rozgraniczających 5 m;
4) art. 35 ust. 1 i 3 oraz 5 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo iż inwestor nie usunął braków dokumentacji, do których został wezwany przez organ administracji budowlanej, co zobowiązywało ten organ do wydania decyzji odmownej;
5) § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo iż dokumentacja architektoniczno-projektowa nie przewiduje żadnych miejsc dla osób niepełnosprawnych, co jest niezgodne z powołaną normą (przy uwzględnieniu, że inwestycja miałaby polegać na realizacji aż 23 lokali).
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach.
Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 8 marca 2023 r., orzekając prawidłowo na podstawie akt sprawy. Zarzut wskazujący na uchybienie przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. pozostaje nieuprawniony, uwzględniając, że nie towarzyszy mu argumentacja wskazująca przyczyny, które przemawiałyby za zaistnieniem w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji naruszenia ww. przepisu. Niewątpliwie uchybienia, o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., nie można utożsamiać z przypadkiem, gdy sąd administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę, pomimo niezgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a do takiej sytuacji odwołują się zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej przez skarżących, uznających, że Wojewoda Dolnośląski błędnie zinterpretował i zastosował m.p.z.p. w kontekście ciążącego na nim obowiązku, o którym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.
Podobnie należy ocenić zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przyjmuje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji, które wyznacza przedmiot skargi wynikający z treści zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, określił je węziej niż należy albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi (por. W. Piątek, Naruszenie prawa procesowego jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA, ZNSA 2009, nr 2, s. 31-32). Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w sprawie rozpatrzonej zaskarżonym wyrokiem.
Formułując podstawy kasacyjne, skarżący pominęli, że stosując art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji nie miał podstaw, by poddawać w kontrolowanej sprawie rozważeniu kwestię tego, czy dla jej końcowego załatwienia niezbędne jest zastosowanie przewidzianych w p.p.s.a. środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga wniesiona przez skarżących, co przesądza o nietrafności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd art. 135 p.p.s.a.
W przypadku, gdy sąd nie przeprowadzał, co jest niesporne w świetle akt sprawy, w toku postępowania sądowego uzupełniającego postępowania dowodowego, Sąd I instancji nie mógł uchybić powołanym w skardze kasacyjnej przepisom art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233, art. 227 i art. 244 § 1 k.p.c. Skarżący kasacyjnie nie uwzględnili tego, że przyjmowana przez wojewódzki sąd administracyjny prawidłowość analizy dotyczącej treści dokumentacji architektoniczno-budowlanej jest następstwem stwierdzenia poprawności ustaleń faktycznych przyjmowanych w postępowaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i wyznacza ją standard określony w przepisach k.p.a. a nie reguły oceny dowodów opisane w powołanych przepisach k.p.c.
Wbrew zarzutowi postawionemu w złożonej skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższy przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z 14 września 2023 r. oddalającego skargę skarżących na wydaną przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzję pozbawione jest tego rodzaju wadliwości, ponieważ zawiera wszystkie wymagane przez ww. przepis elementy konstrukcyjne, w szczególności zamieszczone zostało w nim wyjaśnienie powodów uznania udzielonego [...] sp. z o.o. jako inwestorowi pozwolenia na budowę za akt odpowiadający prawu. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala ustalić kwestie, których rozważenie rzutowało w zakresie wyprowadzonych z nich przez Sąd wniosków na ocenę nakazującą sprzeciwić się stanowisku skarżących podważających w skardze (pismo z 7 kwietnia 2023 r., k. 3-7 akt sąd.) istnienie warunków umożliwiających zatwierdzenie zamierzenia budowlanego zaprojektowanego na sąsiadującej z ich nieruchomościami działce nr ew. [...] w [...]. Rację mają skarżący, podnosząc, że przedstawienie przez wojewódzki sąd administracyjny swojej oceny w uzasadnieniu wyroku, by możliwa była jej kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie może przybrać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organu administracji architektoniczno-budowlanej. Rzecz jednak w tym, że wniosek powyższy nie może być traktowany jako opis wymagania procesowego, którego nie spełnia zaskarżony wyrok. Zamieszczona w jego uzasadnieniu argumentacja związana z oceną zgromadzonego materiału dowodowego i przyczynami niepozwalającymi przypisać Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b. nie pozostaje lakoniczna, ponieważ wynika z niej, dlaczego powyższy przepis został przez organ prawidłowo zastosowany. To, że nie każdy aspekt sformułowanych w skardze zastrzeżeń stał się przedmiotem pogłębionej wypowiedzi Sądu I instancji, nie oznacza, iż tego rodzaju zaniechanie jest równoważne uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nieuzasadniony charakter ma zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.
Powyższa ocena w pierwszym rzędzie jest wynikiem stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że brak jest jakiegokolwiek uchwytnego związku pomiędzy kwestiami odnoszącymi się do ustaleń m.p.z.p., których wadliwe rozważenie skarżący przypisuje Sądowi I instancji, a zakresem zastosowania art. 3 pkt 20 p.b., definiującego pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, art. 33 ust. 1 p.b., odnoszącego się do etapowania inwestycji budowlanej, art. 33 ust. 2 p.b. wskazującego, jakie załączniki inwestor powinien złożyć do wniosku o pozwolenie na budowę, art. 34 ust. 1 p.b. przyjmującego, że w razie nieobowiązywania planu miejscowego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, art. 34 ust. 2 p.b. nakazującego zakres i treść projektu budowlanego dostosować do specyfiki i charakteru obiektu, jego przeznaczenia, jak też stopnia skomplikowania robót budowlanych, a także art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., określającego, że elementem projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, obejmujący wymienione w nim szczegółowo informacje. Uzasadnienie skargi kasacyjnej do powyższych przepisów p.b. objętych podstawą kasacyjną w żądnym miejscu nie odwołuje się, co sprawia, że nie jest jasne, z czym skarżący wiążą ich uchybienie przez Sąd I instancji. Wypada zauważyć, że obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) realizuje się w wymaganiu zamieszczenia w skardze kasacyjnej merytorycznych wywodów, które sposób zredagowania nie stwarza powodów, by Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był domyślać się, jaką rolę określona regulacja prawna pełni przy formułowaniu zarzucanej wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu wadliwości.
Przyjęte przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania ustalenia wskazują, że powierzchnia biologicznie czynna obejmuje powierzchnię 2981,69 m2 działki, co przy jej całkowitej powierzchni wynoszącej 4587,00 m2 oznacza, że jej udział wynosi 65,01%, a zatem odpowiada wymaganiu określonemu w § 5 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p., zgodnie z którym dopuszcza się przeznaczanie pod zabudowę (w tym utwardzone nawierzchnie, dojścia i dojazdy, parkingi i tarasy) maksymalnie do 35% powierzchni działek, pozostałą część należy użytkować jako czynną biologicznie (trawniki, zieleń ozdobna, ogrody itp.). Obliczenia dotyczące bilansu terenu, podobnie jak ocena cech charakteryzujących zabudowę, której bryła powinna nawiązywać do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy o charakterystycznych cechach regionalnych, są elementem ustaleń mieszczących się w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, przez co nie mogą one podlegać skutecznemu zakwestionowaniu przez skarżących w drodze wniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 p.b.). Zauważyć trzeba, że w projekcie budowlanym (Opis zagospodarowania terenu, s. 18-18a) znajduje się opis wskazujący zasadnicze cechy stylu budownictwa typowego dla Dolnego Śląska wraz z wyjaśnieniem, dlaczego projektowane dwukondygnacyjne budynki mające jednolitą bryłę w kształcie prostokąta z dachem dwuspadowym wpisują się w tenże styl. Temu opisowi towarzyszyło poglądowe zestawienie zdjęć zrealizowanej zabudowy znajdującej się w okolicy inwestycji (przy ul. [...], ul. [...] i [...]), która wbrew twierdzeniu skarżących ma charakter zabudowy mieszkalnej a nie gospodarczej. Analogiczny wniosek odnieść należy również do oceny zachowania inwestora na płaszczyźnie zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy art. 35 ust. 3 i 5 p.b.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego miał na uwadze wymóg spełniania przez inwestycję warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i urządzania terenu o symbolu MN/(1-15) opisanych w m.p.z.p. Skarga kasacyjna odwołująca się ogólnie do naruszenia § 7 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. pomija, że przepis ten zakresem swojego normowania obejmuje przeznaczenie i zasady zagospodarowania wszystkich terenów objętych planem o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności wolno stojąca, bliźniacza lub szeregowa, o niskiej intensywności zabudowy - MN/1/(1-14), MN/2/(1-14), MN/3/(1-6), MN/4/(1-3), MN/5/(1-5), MN/6/(1-2), MN/7/(1-3), MN/8/(1-10), MN/9/(1-26), MN/10/(1-54), MN/11/(1-8), MN/12/(1-7), MN/13/(1-22), MN/14/(1-13) i MN/15/(1-6). Skarżący kasacyjnie nie tylko nie uściślili w wymagany sposób przepisu, który normuje sytuację prawną inwestora, wobec położenia działki nr ew. [...] w [...] na terenie oznaczonym symbolem MN/14/13 (§ 7 ust. 1 pkt 9 ppkt 7.14 m.p.z.p.), ale równocześnie nie wyjaśnili, w jakim zakresie przepisowi temu organy administracji architektoniczno-budowlanej miałyby uchybić, co Sąd I instancji wadliwe pominął w toku kontroli zaskarżonej decyzji.
Zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że Sąd I instancji miał nie zweryfikować dokumentacji projektowej pod kątem spełnienia wymogów z normy § 7 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. uniemożliwia dokonanie jego merytorycznej kontroli, jeżeli skarżący w treści skargi kasacyjnej w żaden sposób nie doprowadził do skonkretyzowania swoich zastrzeżeń, co było konieczne zważywszy na liczbę i złożoność odrębnych kwestii prawnych normowanych w ww. przepisie. W świetle § 7 ust. 1 pkt 9 ppkt 7.14 m.p.z.p. w przypadku terenu o symbolu MN/14/(1-13), przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności wolno stojącej, bliźniaczej lub szeregowej, Rada ustaliła m.in. że wysokość remontowanej lub nowo realizowanej zabudowy nie może przekroczyć 2 kondygnacji nadziemnych plus poddasze użytkowe lecz nie więcej niż 12 m, licząc od poziomu terenu (najniższego) do szczytu kalenicy, wprowadziła obowiązek stosowania dachów o symetrycznym układzie połaci o pokryciu dachówką ceramiczną lub innymi materiałami o fakturze dachówkopodobnej, ustaliła wymóg lokalizacji budynku zgodnie z liniami zabudowy z kalenicą równoległą do frontu działki, zabroniła stosowania dachów jednospadowych, sprzeciwiła się lokalizowaniu w budynkach funkcji usługowych, określiła obowiązującą linię zabudowy według rysunku planu, w odległości 8 m od linii rozgraniczającej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem KDL, przyjęła wreszcie za obowiązujące lokalizowanie zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem KDD oraz w odległości 5 m od linii rozgraniczającej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem KDPJ. Brak rozwinięcia przez skarżących tego zarzutu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zagadnienie mieszczące się w dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 17 m.p.z.p. ma związek z przesądzeniem przez prawodawcę lokalnego, że zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności powinna być rozumiana jako zabudowa mieszkaniowa niezawierająca więcej niż 2 mieszkania, o wysokości budynku do 12 m włącznie lub do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie z poddaszem. Argument, którym posłużyli się w skardze kasacyjnej skarżący w celu podważenia dopuszczalności powstania na terenie oznaczonym symbolem MN/14/13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (w dwóch zespołach po 5 i 6 budynków), jest w całości nieuzasadniony, ponieważ posłużenie się w treści przepisu § 2 ust. 1 pkt 17 m.p.z.p. przez Radę Miejską w Obornikach Śląskich liczbą pojedynczą przy słowie "budynek" jest wyłącznie sprawą pewnej konwencji stylistycznej, której zastosowanie w żaden sposób nie może determinować wniosku, że na terenie, na którym przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności, możliwe jest wybudowanie, jak uznają skarżący, wyłącznie jednego budynku mieszalnego jednorodzinnego. Oczywistą nietrafność założenia, na którym opierają się skarżący kasacyjnie, potwierdza już samo ustalenie przewidziane dla terenu oznaczonego symbolem MN/(1-15), wskazujące, że zabudowa mieszkaniowa, jaka może na nim powstać, może przybrać formę zabudowy bliźniaczej i szeregowej, co już ze swojej istoty wymusza przyjęcie, iż zrealizowane na działce budowlanej mogą być budynki mieszkalne jednorodzinne w liczbie dwóch i większej.
Pozbawiony trafności jest również zarzut przypisujący Sądowi I instancji naruszenie § 6 ust. 1 pkt 6 i 7 m.p.z.p. Wytyczony na terenie działki dojazd do budynków, zapewniający ich skomunikowanie z drogą publiczną, będzie posiadał szerokość 4,5 m, co pozostaje zgodne z § 14 ust. 3 r.w.t. Okoliczność, że dojazd ten został określony w projekcie zagospodarowania działki jako ciąg pieszo-jezdny, a ten w świetle dyspozycji § 14 ust. 2 r.w.t. powinien posiadać szerokość nie mniejszą niż 5 m, pozostaje bez istotnego znaczenia. Nie ma bowiem charakteru spornego, że o ile przewiduje się na tymże ciągu pieszo-jezdnym ruch pieszy, a także ruch pojazdów, to już nie ich postój, co jest jedną z funkcji tego rodzaju przestrzeni komunikacyjnej pełniącej w sposób zintegrowany rolę chodnika, jezdni i strefy parkowania, wymuszającej zaprojektowanie jej jako obszaru szerszego względem terenu wykorzystywanego tylko na dojście i dojazd. Brak jest jakichkolwiek podstaw do odnoszenia do budowy ww. szlaku komunikacyjnego na działce inwestycyjnej zasad określonych w § 6 ust. 1 pkt 6 i 7 m.p.z.p. Na podstawie ww. przepisu organ planistyczny ustalił w m.p.z.p. linie rozgraniczające przestrzeń publiczną w zakresie komunikacji, przewidując budowę wśród zabudowy mieszkaniowej ciągów pieszo-jezdnych (KDx) oraz ciągów wewnętrznych osiedlowych (KDPJw). Określenie ich szerokości (5 m) w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu nie powoduje, że wymaganiem opisującym szerokość ciągu pieszo-jezdnego był związany inwestor, projektując na terenie działki inwestycyjnej rozwiązania komunikacyjne zapewniające dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu uchybienia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 r.w.t. Wobec tego, że m.p.z.p. nie ustalił wymagań odnośnie do liczby stanowisk postojowych i sposobu urządzenia parkingów, obowiązki inwestora w opisanym zakresie, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, mogła kształtować wyłącznie ogólna dyspozycja przepisu § 18 ust. 1 r.w.t., zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną, inwestor powinien urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Realizacja zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych uzasadniała wykonanie stanowisk postojowych przypisanych do poszczególnych lokali znajdujących się w tychże budynkach (po 2 na 1 lokal), nie nakazywała natomiast inwestorowi zaprojektowywać dodatkowych stanowisk postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, albowiem charakter inwestycji w tym przypadku tego nie wymagał. Dla prawidłowego zastosowania § 18 ust. 1 r.w.t. w okolicznościach danej sprawy niezbędne jest dokonanie takiej jego wykładni, która pozwala na odkodowanie treści przepisu w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz z wyrażoną w art. 4 p.b. zasadą wolności budowlanej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle § 18 r.w.t. prezentowane jest trafne stanowisko, że rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym dotyczące liczby stanowisk postojowych dla obsługi inwestycji powinny być poddawane kontroli zakładającej konieczność indywidualnego podejścia na zasadzie racjonalności do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, co sprawia, iż wyłącznie naruszenie konkretnych wymogów stawianych przez obowiązujące przepisy prawa może stanowić przeszkodę do udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2024 r., II OSK 685/22; wyrok NSA z 14 września 2022 r., II OSK 3270/14; wyrok NSA z 10 marca 2016 r., II OSK 1736/14).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.