II OSK 163/20

II OSK 163/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 205/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2019-07-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 39, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 151, art. 183, art. 188, art. 203
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 10, art. 16, art. 28, rt. 77, art. 80, art.145, art. 145a, art. 145b, art. 146, art,. 149, art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15 zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. w[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 205/19 w sprawie ze skargi T. S.A. w [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasadza od Wojewody Śląskiego na rzecz T. S.A. w [...] kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., II SA/Gl 205/19, oddalił skargę X S.A. w [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej decyzją z dnia 4 maja 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z ze zm., dalej: k.p.a.) po przeprowadzeniu postępowania z wniosku M. G., M. G. i M. G. z dnia 20 października 2017 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 lipca 2016 r. nr [...]dla inwestycji pn.: "Budowa linii kablowych SN i nn wraz ze złączem kablowym ZKSN, złączem kablowym nn, słupową stacją transformatorową i słupem linii napowietrznej SN od stacji 110/21 kV [...] do stacji [...] w [...]", adres inwestycji; [...], ul. [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m.in., że wnioskodawcy oświadczyli, iż w dniu 10 października 2017 r. zauważyli rozpoczęcie robót budowlanych w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości. W dniu 13 października 2017 r. stawili się w Wydziale Urbanistyki i Architektury UM, gdzie zostali poinformowani o wydanej decyzji nr [...] z dnia 12 lipca 2016 r., na podstawie której rozpoczęto prace budowlane. Wnioskodawcy pismem z dnia 20 października 2017 r. skierowanym do Prezydenta Miasta złożyli zażalenie na ostateczną decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a następnie doprecyzowali, że wnoszą o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie j.w. W zaistniałej sytuacji organ rozważył, czy istotnie obszar oddziaływania obiektu obejmuje również działkę będącą we współwłasności M. G., M. G. i M. G.. Wskazał, że transformator słupowy zlokalizowano w odległości 3m od działki drogowej - ul. [...], 1,4m od granicy działki nr [...] i ok. 3,5m od usytuowanego na tej działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Objęta wnioskiem inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie ma podstawy prawnej do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.). Inne przepisy, w oparciu o które wyznacza się obszar oddziaływania obiektu, nie mają w sprawie zastosowania. Organ uznał, iż obszar oddziaływania obiektu został wyznaczony w sposób prawidłowy, tym samym strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia 12 lipca 2016 r. nr [...] ustalono zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano m.in., że ustalenia organu I instancji są sprzeczne z prawidłową wykładnią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. W przedmiotowej lokalizacji odległości przewodów energetycznych od najbliższego okna budynku na działce nr [...] wynoszą odpowiednio ok. 3m, a od balkonu (projektowanego) ok. 4 m, zaś od miejsc trudnodostępnych (dachu) ok. 3m. W ocenie Wojewody trudno nie podzielić poglądu skarżących, iż wybudowanie słupowej stacji transformatorowej w odległości około 3 m od istniejącego budynku pogorszy ogólne warunki mieszkaniowe jego mieszkańców i naraża ich na konieczność przebywania w polu elektromagnetycznym wytwarzanym przez to urządzenie. Wobec zrealizowania inwestycji nie jest już możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę i należy umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem Wojewody w stosunku do przedmiotowego obiektu winno zostać przeprowadzone przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze.
Skargą X S.A. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia czynnego udziału skarżącego w toku postępowania, tak w przedmiocie jego wznowienia, jak i postępowania odwoławczego, bowiem postępowanie wznowieniowe jest szczególnym postępowaniem w stosunku do decyzji ostatecznych, a zatem korespondencja w tym przedmiocie powinna być kierowana bezpośrednio do strony postępowania, a nie jej pełnomocnika, gdyż działanie pełnomocnika inwestora zakończyło się w momencie uzyskania przez niego ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę a postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem odrębnym; art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że wnioskodawcy powinni zostać uznani za strony postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spółce X S.A. dla inwestycji j.w., bowiem ich nieruchomość znajduje się w oddziaływaniu inwestycji w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., podczas, gdy: - w przedmiotowym postępowaniu nie istnieją przepisy prawa materialnego wskazujące na zasady posadowienia urządzeń elektroenergetycznych objętych pozwoleniem na budowę wydanym w przedmiotowej sprawie, a zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 P.b. wskazanie obszaru oddziaływania inwestycji należy do obowiązków projektanta, – zaskarżona decyzja dokonała w sposób całkowicie dowolny ustaleń - bez przeprowadzenia niezbędnych dowodów - że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na działkę wnioskodawców, poprzez pogorszenie warunków mieszkaniowych, generowanie pola elektromagnetycznego, uciążliwe emisje takie jak hałas i wibracje, narusza ład przestrzenny i warunki krajobrazowe, utrudni wykonanie ewentualnego remontu ich budynku, a dla przyjęcia w sposób obiektywny tych okoliczności niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz elektroenergetyki, którzy mogliby potwierdzić oddziaływanie inwestycji na działkę sąsiednią, a w przypadku uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania (zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu), a mimo tego decyzja wydana przez Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji realizowanej przez skarżącego odpowiadała prawu, a zatem nie ma możliwości jej uchylenia; art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z 4 maja 2018 r. oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie umorzenie postępowania, podczas, gdy poza potencjalnym naruszeniem przepisów postępowania dotyczących ustalenia kręgu stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w sprawie postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę było przeprowadzone w sposób prawidłowy, a wydana decyzja o pozwoleniu na budowę w całości odpowiadała prawu, co wskazuje na brak podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem była ona zgodna z prawem, a rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji powoduje, że skarżący pomimo dysponowania zgodną z prawem decyzją o pozwoleniu na budowę, na podstawię której realizował inwestycję, będzie zmuszony do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i 51 P.b.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, stąd też oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.". Zaskarżone rozstrzygnięcie, jak zaznaczono, nie narusza ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Sąd podniósł, że zgodnie z projektem budowlanym, na działce [...] zaprojektowano słupową stację z transformatorem i osprzętem. W przedmiotowej lokalizacji – jak ustalił organ i co wynika także z dostępnych w aktach fotografii – odległość przewodów od najbliższego okna budynku na działce nr [...] wynosi odpowiednio ok. 3m, od balkonu (projektowanego) ok. 4 m, zaś od miejsc trudnodostępnych (dachu) ok. 3m. Szkodliwość pól elektromagnetycznych skłania prawodawcę do ograniczania ich oddziaływania na otoczenie, co znalazło wyraz m. in. w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz.1883). Określa ono m. in. dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności, w tym dla sieci elektroenergetycznych (np. załącznik nr 1). Jakkolwiek w świetle załącznika nr 2 (pkt 33) "Pomiary poziomów pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji i linii elektroenergetycznych wykonuje się, jeżeli ich napięcie znamionowe jest równe bądź wyższe niż 110 kilowoltów (kV)", to jednak ograniczony zakres stosowania rozporządzenia nie może świadczyć, iż stacja transformatorowa w niniejszej sprawie nie będzie oddziaływała negatywnie na nieruchomość uczestników. Zdaniem Sądu ma rację Wojewoda, że wybudowanie słupowej stacji transformatorowej w odległości około 3 metrów od istniejącego budynku pogorszyć może ogólne warunki mieszkaniowe jego mieszkańców z powodu bliskości pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez to urządzenie. Naraża ich również na innego rodzaju uciążliwe emisje, takie jak hałas oraz utrudni wykonanie ewentualnego remontu budynku. W sytuacji potrzeby ustawienia rusztowań przy ścianie nastąpi znaczne zmniejszenie odległości od stacji transformatorowej i zbliżenie się do urządzeń pod napięciem. Rusztowania zwykle mają elementy stalowe, przewodzące prąd i są odpowiednio wysokie, by mogły spełniać swoją funkcję, co zwiększa zagrożenie i utrudnia prawidłowe korzystanie z nieruchomości sąsiedniej. Zatem przepisy prawne (w tym np. art. 140 i 144 k.c.) dają obywatelom podstawy do tego, by domagać się nienaruszania ich własności poprzez negatywne na nią oddziaływanie i muszą dawać prawo do egzekwowania tych praw.
W ocenie Sądu, w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego istotne jest nie tylko, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (wykazanie interesu prawnego), ale należy również badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający inwestora. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Ponadto zdaniem Sądu wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wątpliwości dotyczące legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę.
Zaistnienie przesłanki wznowienia (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.) skutkuje uchyleniem decyzji dotychczasowej i wydaniem nowej decyzji, rozstrzygającej (co do zasady) o istocie sprawy (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Wobec zrealizowania inwestycji nie jest już jednak zdaniem Sądu możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, bowiem pozwolenie takie może być wydane tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie rozpoczęto jeszcze robót i nie zrealizowano inwestycji. Wynika to z art. 28 ust. 1 P.b. Należało zatem umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe, co organ uczynił. W stosunku do przedmiotowego obiektu winno zostać przeprowadzone przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze.
W ocenie Sądu jest oczywistym, że skoro w postępowaniu administracyjnym winny brać udział osoby pozbawione poprzednio takiego prawa, to mają one również prawo do zgłaszania obecnie wniosków dowodowych i przedstawiania swych stanowisk, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego będzie można dokonać ocen z punktu widzenia meritum sprawy i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Takiego postępowania nie może więc prowadzić obecnie organ architektoniczno – budowlany, a jedynie organ nadzoru budowlanego.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wskazał, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W niniejszej sprawie takich okoliczności nie wykazano. Strona złożyła skargę, w której przedstawiła swą argumentację, tej jednak Sąd nie podzielił.
Sąd podkreślił, że nie przesądza tu kwestii merytorycznych i sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego, gdyż wymaga to przeprowadzenia postępowania dowodowego, z zapewnieniem należytego udziału wszystkim stronom. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 10 §1, 77 § 1, 80, 107 § 3, 145 § 1 pkt 4, 151 § 1, art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., art. 20 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Skargą kasacyjną X S.A. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Prezydentem Miasta Dąbrowy Górniczej w przedmiocie wznowienia postępowania oraz postępowania - po wznowieniu - w przedmiocie uchylenia bądź zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, podczas gdy postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania oraz będące jego ewentualną konsekwencją postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji stanowią szczególny tryb postępowania administracyjnego odnoszący się do decyzji ostatecznej (zakończonego postępowania administracyjnego), a zatem korespondencja w toku takiego powinna być kierowana bezpośrednio do strony postępowania, a nie jej pełnomocnika, gdyż działanie pełnomocnika inwestora zakończyło się w momencie uzyskania przez niego ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, co uniemożliwiło skarżącemu czynny udział w toczącym się postępowaniu i przedstawienie ewentualnych argumentów uzasadniających utrzymanie w mocy udzielone pozwolenie na budowę;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia organu Il instancji, pomimo faktu, że zaskarżony wyrok został oparty na niewszechstronnie rozważonym materiale dowodowym oraz dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że M. G., M. G. i M. G. powinni zostać uznani za strony postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spółce X S.A. dla inwestycji pn. "Budowa linii kablowych SN i nn wraz ze złączem kablowym ZKSN, złączem kablowym nn, słupową stacją transformatorową i słupem linii napowietrznej SN od stacji 110/21 kv [...] do stacji [...] w [...]", bowiem ich nieruchomość znajduje się w oddziaływaniu planowanej inwestycji w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., podczas gdy ustalenie możliwości oddziaływania inwestycji budowlanej na inne nieruchomości powinno być poprzedzone bardzo wnikliwymi ustaleniami, w tym w szczególności opinią właściwych biegłych odnośnie możliwości oddziaływania danej inwestycji, chyba że istnieją przepisy prawa materialnego, które w sposób wyraźny by wskazywały jak należy rozumieć takie oddziaływanie, a w przedmiotowym stanie faktycznym:
- brak wyraźnych przepisów prawa materialnego wskazującego na odległość w jakiej mogą od nieruchomości znajdować się urządzenia elektroenergetyczne,
natomiast
- czy faktycznie urządzenia elektroenergetyczne objęte pozwoleniem na budowę będą generowały jakiekolwiek immisje w stosunku do nieruchomości uczestników postępowania M. G., M. G. i M. G. w postaci pola elektromagnetycznego, hałas lub wibracje, czy też urządzenia te będą naruszały ład przestrzenny, warunki krajobrazowe bądź też utrudniały wykonanie ewentualnego remontu ich budynku wymagało przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, budownictwa oraz elektroenergetyki, którzy mogliby potwierdzić oddziaływanie inwestycji na działkę M. G., M. G. i M. G., w przeciwnym razie ustalenia organu II instancji powielone przez zaskarżony wyrok będą opierały się jedynie na dowolnej ocenie stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych dowodów, tym bardziej że w toku postępowania sądowego oraz przed Wojewodą Śląskim nie została przeprowadzona chociażby wizja lokalna w celu ustalenia faktycznej odległości wybudowanych urządzeń oraz nieruchomości działkę M. G., M. G. i M. G.,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Śląskiego, a konsekwencji utrzymanie w mocy tej decyzji, która uchyliła decyzję Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dn. 4.05.2018 r. oraz decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie umorzyła postępowanie w sprawie, podczas, gdy w sytuacji gdyby nawet w wyniku wznowienia postępowania miałaby zostać wydana decyzja odpowiadająca decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu organ prowadzący postępowanie powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja ta została z naruszeniem prawa, a skoro przedmiotowa sytuacja o pozwoleniu na budowę odpowiadała prawu, gdyż nawet gdyby strony postępowania były ustalone w sposób prawidłowy i każda z nich zapewniony miała czynny udział w postępowaniu, a przedmiotowa inwestycja mogłaby zostać zrealizowana zgodnie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę (z uwagi na brak przepisów prawa materialnego określających minimalną odległość urządzeń elektroenergetycznych od budynków), to winno to skutkować uwzględnieniem skargi i zmianą zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego w ten sposób, że oddalała by ona odwołanie i co najwyżej wskazywała, że w toku postępowania doszło do naruszenia prawa, gdyż w przeciwnym razie wnioskodawca musi ponosić konsekwencje niezgodnego z prawem działania organu I instancji, do obowiązków którego należało ustalenie kręgu stron postępowania i będzie zmuszony do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i 51 P.b., co może wiązać się z obowiązkiem zapłaty opłaty legalizacyjnej.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o: "na postawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz poprzedzającej go decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 19 grudnia 2018 r., znak: [...]", ewentualnie "na postawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania", a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych i wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania przedmiotowej skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Przede wszystkim zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej – z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. - kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Poddana kontroli Sądu pierwszej instancji decyzja Wojewody została wydana w trybie wznowienia postępowania, który, stanowiąc nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, służy weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanych wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Z uwagi na to, że w ramach wznowionego postępowania może dojść do wzruszenia decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia powołane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (art. 149 § 2 k.p.a.). Niestwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia nakazuje wydać decyzję opisaną w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast potwierdzenie, że przyczyna ta wystąpiła upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi zatem instytucję procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. W sytuacji zatem, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy istnieje dlatego, aby stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda Śląski w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia 12 lipca 2016 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. A więc nie wydał decyzji odpowiadającej treści art. 151 § 2 k.p.a., lecz decyzję z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co potwierdził Sąd pierwszej instancji. Niemniej jednak mając na uwadze faktyczną podstawę wydania decyzji wskazać należy, iż stosownie do treści przywołanego powyżej art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przepis art. 149 § 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania nie tylko co do przyczyn wznowienia, ale także co do istoty sprawy, czego zarówno Wojewoda jak i orzekający w pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny zdają się nie dostrzegać. W orzecznictwie podnosi się, że postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., II OSK 3365/14). Uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno nastąpić zatem wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 146, wykluczających uchylenie decyzji dotychczasowej. Zgodnie z art. 146 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1); nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). O ile w przedmiotowej sprawie z przyczyn oczywistych w dniu orzekania przez Wojewodę Śląskiego (19 grudnia 2018 r.) nie mogła ziścić się unormowana w art. 146 § 1 k.p.a. negatywna przesłanka uchylenia - w wyniku wznowienia - decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia 12 lipca 2016r., to jednak na Wojewodzie spoczywał pominięty w przedmiotowej sprawie obowiązek wykluczenia drugiej z unormowanych w art. 146 k.p.a. negatywnej przesłanki uchylenia decyzji. Obowiązkiem Wojewody było zatem – po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia – ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc przeprowadzenie w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego obejmującego ciąg czynności procesowych zorientowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego, i skonfrontowanie wyników tego ponownego pełnego postępowania jurysdykcyjnego z treścią decyzji ostatecznej objętej postępowaniem wznowieniowym. Tylko w ten sposób możliwe jest bowiem ustalenie, czy w sprawie może być wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W przedmiotowej sprawie natomiast jedyną przyczyną skutkującą uchyleniem przez Wojewodę Śląskiego decyzją z 19 grudnia 2018 r. we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia 12 lipca 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz umorzenia postępowania w tej sprawie, było uznanie M. G., M. G. i M. G. za strony ww. postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a więc uznanie, iż w sprawie ziściła się unormowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wznowieniowa. Pomijając kwestię prawidłowości dokonanych w tym zakresie ustaleń (z uwagi na odniesienie się do niej w dalszej części uzasadnienia), podkreślenia wymaga, że stwierdzenie przez Wojewodę ziszczenia się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. samo w sobie nie przesądzało o wadliwości decyzji ostatecznej Prezydenta w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Ograniczenie przez Wojewodę postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowiło w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne naruszenie prawa.
Ponadto należy wskazać, iż podstawa prawna zaskarżonej decyzji ujawniona w jej sentencji a to przepis art. 151 § 2 k.p.a. pozwalająca stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa również może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcie istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając stronie drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. W tej sprawie tak naprawdę w żadnej z ww. podstaw nie przeprowadzono właściwej oceny przed organem odwoławczym. Podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty zasługiwały zatem na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej zasadnie zarzuca się ponadto Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie czynionych przez Wojewodę ustaleń, które doprowadziły ten organ do uznania skarżących za strony postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w procesie budowlanym o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Artykuł 28 ust. 2 P.b., który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania została uregulowana w art. 3 pkt 20 P.b. i zgodnie z nią przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda podzielił wprawdzie wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwoleniu na budowę (str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), to jednak nie dokonał w istocie żadnych ustaleń w tym zakresie. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że uznanie skarżących za strony przedmiotowego postępowania Wojewoda oparł jedynie na ich subiektywnym poglądzie, zgodnie z którym wybudowanie spornej stacji transformatorowej pogorszy ogólne warunki mieszkaniowe, narazi ich na konieczność przebywania w polu elektromagnetycznym oraz na innego rodzaju uciążliwe emisje takie jak hałas, wibracje, naruszy ład przestrzenny i pogorszy warunki krajobrazowe a także utrudni wykonywanie ewentualnego remontu ich budynku. Wojewoda w ogóle nie dokonywał oceny zgodności lokalizacji przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. Nie ustalił także, czy objęte wnioskiem inwestora urządzenia elektroenergetyczne emitują pole szkodliwe dla otoczenia, a także czy generują hałas bądź wibracje. Wojewoda z góry przyjął występowanie tych immisji, jak również występowanie pozostałych podnoszonych przez M., M. i M. G. ograniczeń w korzystaniu z ich nieruchomości, za oczywiste, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Uznanie w tych okolicznościach przez Wojewodę właścicieli działki nr [...] za strony postępowania niesie w sobie cechy dowolności, bowiem nastąpiło z naruszeniem przepisów regulujących proces dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej w oparciu o wszechstronnie zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy.
Natomiast zdaniem Sądu odwoławczego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Skarżąca spółka wskazuje w tym zakresie wyłącznie na zakres umocowania pełnomocnika inwestora w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i podnosi, że pełnomocnictwo to wygasło już po uzyskaniu takiego pozwolenia, a zatem to skarżąca winna być powiadamiana o wszczęciu postępowania wznowieniowego jak i zapadłych decyzjach a nie jej były pełnomocnik. Przede wszystkim jednak z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić wprost zakresu pełomocnictwa a więc czy takie udzielone w sprawie pozwolenia na budowę rozciąga się również na wznowione postępowanie- jak np. wynika to np. z 39 pkt 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym powiadamianie pełnomocnika inwestora z postępowania administracyjnego w postępowaniu wznowieniowym, nie może być uznane za takie naruszenie prawa, które miałoby wpływ na wynik postępowania, tym bardziej, iż skarżąca spółka przecież skutecznie zaskarżyła kwestionowaną w sprawie decyzję do Sądu administracyjnego jak i skutecznie wniosła od tego wyroku środek odwoławczy. Niemniej jednak zważywszy na przedmiotowy wyrok, w którym uwzględniono skargę kasacyjną Spółki z podanych powyżej powodów, to w ponownym postępowaniu przed organem odwoławczym, celowe będzie wobec podnoszonych zarzutów braku skutecznego pełnomocnictwa, wyjaśnienie tej kwestii.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie odwołanie M., M. i M. G. organ II instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego uwzględniającego podniesione w tym uzasadnieniu okoliczności, a w przypadku uznania, iż w sprawie ziściła się podnoszona przez odwołujących się przesłanka wznowienia postępowania – do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie, mając przy tym na względzie wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. konieczność zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.