II OSK 1627/10

II OSK 1627/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Wiesław Morys
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OZ 362/09 - Postanowienie NSA z 2009-04-28
II OZ 864/09 - Postanowienie NSA z 2009-10-14
IV SA/Wa 498/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-04-28
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 49
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 106 par. 5, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 498/08 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego R. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. IV SA/WA 498/08 oddalił skargę R. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., po rozpoznaniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we W. z dnia [...] kwietnia 2006 r., określił pełen zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie autostrady A-[...] na odcinku [...] (od km 0 + 000 do km 51 + 400). Podstawę prawną orzeczenia stanowił art. 49 ust. 1, ust. 1a, ust. 4, ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a.
Pismem z dnia 27 września 2007 r. R. W. wystąpił do Ministra Środowiska z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia od powyższego postanowienia wskazując, iż po raz pierwszy z jego treścią zapoznał się w dniu 21 września 2007 r., a z pouczenia zawartego w postanowieniu dowiedział się, że przysługuje mu prawo złożenia zażalenia. Podniósł, iż ogłoszenie postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gdyż Wojewoda nie ogłosił postanowienia wszystkim stronom postępowania (brak było jakichkolwiek obwieszczeń).
Jednocześnie R. W. złożył zażalenie, w treści którego wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., podnosząc że jest właścicielem kilku nieruchomości położonych w gminie [...] i [...], a przedsięwzięcie polegające na budowie autostrady A-[...] na odcinku [...] będzie realizowane m.in. na tychże nieruchomościach i okoliczność ta uprawnia do uznania go za stronę postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Podkreślił, iż podzielenie nieruchomości, stanowiącej jego własność, na skutek wyznaczenia trasy planowanej autostrady A-[...] spowodowało, że utraciła ona jednolity geodezyjnie obszar, ponieważ powstały trzy odrębne działki, z których dwie pozostawione właścicielowi, są rozdzielone planowaną autostradą, co w konsekwencji powoduje, że przejazd z jednej działki na drugą może wynosić 20 km w jedną stronę. Ponadto wskazał m. in. że przedmiotowe przedsięwzięcie narusza równowagę przyrodniczą.
Minister Środowiska pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] odpowiadając na pismo R. W. stwierdził, że w postępowaniu o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stroną jest jedynie wnioskodawca i tylko jemu służy zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego do wydania decyzji o określenie zakresu raportu. Organ podkreślił, iż instytucja przywrócenia terminu, przewidziana w k.p.a. dotyczy sytuacji, w których adresat został wymieniony w rozdzielniku decyzji. W konsekwencji w ocenie organu nie można przyjąć, iż istnieją przesłanki do przywrócenia terminu, jeżeli postanowienie w ogóle nie zostało skarżącemu doręczone, a o jego wydaniu dowiedział się z innych źródeł.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. W., żądając uchylenia zaskarżonego aktu, a dotyczącego niedopuszczalności przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi R. W. podniósł, iż rozstrzygnięcie Ministra jest wadliwe, gdyż w świetle art. 28 k.p.a. każdemu skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, gdzie przedmiotem rozstrzygnięcia są m. in. jego nieruchomości. Na potwierdzenie powyższej tezy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1984 r., sygn. akt I SA 1576/83, w którym Sąd stwierdził, iż "właściciele nieruchomości, których dotyczy przebieg projektowanej linii energetycznej są w świetle art. 28 k.p.a. stroną i odnoszą się do nich uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a." Zdaniem skarżącego skutkiem niedopuszczenia go do udziału w postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest m. in. poświadczenie nieprawdy w sporządzonym raporcie z lipca 2006 r., w którym podano, iż obecnie grunty w granicach linii rozgraniczających zostały wykupione przez inwestora. Skarżący poinformował, że należące do niego nieruchomości, położone w granicach linii rozgraniczających projektowanego pasa autostrady A-[...], są nadal jego własnością.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku rozważań Sąd wyjaśnił, że pismo Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. jest postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, albowiem spełnia wymogi wskazane w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., gdyż posiada podstawowe elementy, takie jak: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie z powołaniem się do określonych przepisów prawa, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo przedmiotowe zostało podpisane przez Dyrektora Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko I. M., która - jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pełnomocnictwa z dnia 27 listopada 2007 r. udzielonego przez Ministra Środowiska - była upoważniona do podpisywania w imieniu Ministra Środowiska orzeczeń administracyjnych w zakresie m. in. ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym.
Nadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż w postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raportu stroną jest jedynie wnioskodawca i tylko jemu służy uprawnienie do wniesienia zażalenia. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia treść, obowiązującego w dacie wydania w/w postanowienia Wojewody, art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego do wydania tej decyzji o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Posłużenie się przez prawodawcę sformułowaniem "może zwrócić się z zapytaniem" wskazuje, iż jego celem było wyodrębnienie z postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - które w myśl art. 46a ust. 1, w stanie prawnym obowiązującym w dniu 14 czerwca 2006 r. wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia - procedury związanej z ustaleniem zakresu przedmiotowego raportu. Celowość tego rodzaju wyłączenia znajduje potwierdzenie również w fakultatywności wystąpienia przez wnioskodawcę ze wskazanym powyższą normą prawną zapytaniem, co umacnia także pogląd, iż stroną tego postępowania jest tylko wnioskodawca.
Sąd wyjaśnił także, że wystąpienie określonego podmiotu z zapytaniem o zakres raportu nie stwarza stanu pewności, że w ogóle dojdzie do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący w postępowaniu o ustalenie zakresu raportu, zakończonym wydaniem przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. nie był stroną tego postępowania i nie przysługiwało mu prawo zaskarżenia tego orzeczenia, to nie było podstaw do przywrócenia mu terminu do wniesienia zażalenia. Wprawdzie organ stwierdzając, że R. W. nie jest stroną postępowania, powinien w trybie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. umorzyć postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe. Jednakże – zdaniem Sądu - nie było to uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez R. W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:
1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Wadliwość orzeczenia Sądu I instancji polega na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., gdyż sąd nie dostrzegł i nie dokonał oceny faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Zaniechanie ustalenia istotnych faktów i nie dokonanie ich oceny spowodowało w istocie błędne uznanie, iż prośbę o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia może złożyć wyłącznie strona postępowania.
2/ naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.). Wadliwość orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie polega na nieprawidłowej ocenie wykładni art. 49 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jakiej dokonał Minister Środowiska, błędnie uznając, iż jedyną stroną postępowania w sprawie określenia zakresu raportu o oddziaływaniu Autostrady A-[...] [...], na środowisko jest wnioskodawca, a więc Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając naruszenie prawa procesowego, autor kasacji wyjaśnił że postępowanie administracyjne w trybie art. 58 k.p.a. jest dwuetapowe i polega na rozpoznaniu w pierwszej kolejności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, a następnie – w zależności od tego czy termin został przywrócony czy też nie, organ winien odpowiednio wydać decyzję w trybie art. 138 k.p.a., badając wcześniej jego dopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a. bądź na podstawie art. 59 k.p.a. zażalenie pozostawić bez rozpoznania. W przypadku uznania, że zażalenie nie pochodzi od strony organ winien wydać odpowiednie postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie o ile odwołanie lub zażalenie może złożyć wyłącznie strona, to już wniosek o przywrócenie terminu może zostać złożony przez osobę zainteresowaną. Ponadto podniesiono, że na etapie wniosku o przywrócenie terminu organ nie jest uprawniony do badania legitymacji prawnej podmiotu składającego taki wniosek, gdyż może być nią praktycznie każda osoba, która wyraża wolę wzięcia udziału w tej części postępowania. Winien jedynie zbadać okoliczności uchybienia terminu.
Nadto skarżący wskazał, że wadliwość zaskarżonego wyroku polega na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo iż Minister Środowiska zastosował błędną wykładnię art. 58 § 1 i 2 p.p.s.a. i na zaakceptowaniu wadliwego stanowiska organu, że tylko strona postępowania w przedmiocie określenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko autostrady A-[...] [...]ma prawo złożyć prośbę o przywrócenie terminu do złożenia stosownego zażalenia.
Powyższe stanowisko, zdaniem autora kasacji, jest wynikiem wadliwej wykładni art. 58 § 1 i 2 k.p.a. polegającej na uznaniu, iż postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest postępowaniem dwuetapowym, a zachowanie kolejności czynności jakie dokonuje organ administracji w tym postępowaniu nie ma żadnego znaczenia.
Ponadto zarzucił, iż Sąd I instancji nie zauważył dokonując oceny postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r., że Minister Środowiska prowadząc dwuetapowe postępowanie w trybie art. 58 k.p.a. całkowicie pominął pierwszy etap tego postępowania, tj. nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, a od razu przeszedł do drugiego etapu i zajął się badaniem legitymacji skarżącego do wniesienia zażalenia. Wskazał również, że jego legitymacja do wniesienia zażalenia na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. wynika z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż jest on właścicielem nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania tego przedsięwzięcia.
Uzasadniając zaś naruszenie przez Sąd orzekający prawa materialnego, skarżący kasacyjnie podniósł, że wadliwość zaskarżonego wyroku polega na akceptacji przez Sąd błędnej wykładni art. 49 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jakiej dokonał Minister Środowiska w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2008 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. Wadliwość tej wykładni polega na uznaniu, iż jedyną stroną postępowania w sprawie określenia zakresu raportu o oddziaływaniu Autostrady A-[...] na środowisko jest wnioskodawca, a więc Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniami art. 28 k.p.a. podstawowymi podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu administracyjnym są strony, którymi może być każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego, aby zdobyć przymioty strony, niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu. A fakt, że może być ono wszczęte tylko z inicjatywy pewnej grupy podmiotów, nie wyklucza uczestnictwa w nim innych osób jako stron postępowania.
Skarżący wskazał, że jego interes prawny polega na żądaniu od Wojewody Dolnośląskiego ochrony nieruchomości stanowiącej jego własność przed niekorzystnym oddziaływaniem planowanej inwestycji w postaci autostrady we wszystkich postępowaniach prowadzonych w ramach ocen oddziaływania na środowisko.
W dalszej części wywodu autor kasacji podniósł, iż błędna jest teza Sądu, polegająca na uznaniu, że zawarte w art. 49 ustawy sformułowanie "może zwrócić się z zapytaniem" dowodzi, iż stroną tego wyodrębnionego postępowania jest tylko wnioskodawca, gdyż nie ma żadnych logicznych podstaw do przyjęcia takiej tezy, a ponadto byłoby to sprzeczne z powszechną wykładnią art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącego nie do przyjęcia jest również stanowisko Sądu z którego wynika, że fakultatywność, a w szczególności wola wnioskodawcy o wyodrębnienie części postępowania powoduje, że automatycznie wykluczane są z tej części postępowania pozostałe strony postępowania, gdyż burzy to całkowicie porządek prawny ustanowiony art. 28 k.p.a. Wyodrębnienie z postępowania głównego określonych części postępowania na wniosek zainteresowanej strony jest przez ustawodawcę nierzadko stosowanym zabiegiem, jednak tego rodzaju uregulowanie prawne nigdy nie rodzi konsekwencji polegających na pozbawieniu legitymacji prawnej pozostałych stron do udziału w tych wyodrębnionych postępowaniach. Konkludując skarżący dodał również, że gdyby ustawodawca chciał wykluczyć z udziału w tym postępowaniu inne podmioty, niż inwestor, to zawarłby stosowny zapis, jak w przypadku postępowania w przedmiocie udzielania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Brak tego typu zapisu wskazuje na to, że należy stosować ogólne zasady przewidziane w k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Niniejsza skarga kasacyjna rozpoznawana w tym zakresie niewątpliwie zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego też zasługiwała na uwzględnienie.
Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w oparciu o art. 49 ust. 1, 1a, ust. 4, ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. określono pełen zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie autostrady A[...] na odcinku [...].
Niewątpliwie w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którego zwieńczeniem jest decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, najważniejszą rolę odgrywa raport oddziaływania na środowisko sporządzony zgodnie z regułami wynikającymi z art. 49-52 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Przepis art. 49 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, iż wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego do wydania tej decyzji o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 (art. 49 ust. 1). Jeżeli przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 1 może transgranicznie oddziaływać na środowisko, to wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego do wydania tej decyzji o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 49 ust. 1a).
Postanowienie ustalające zakres raportu stosownie do treści art. 49 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska wydaje się po zasięgnięciu opinii organów, o których mowa w tej normie, natomiast na postanowienie ustalające zakres raportu przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 6 cyt. ustawy).
Przepis art. 49 ustawy Prawo ochrony środowiska umożliwia zatem podmiotowi zainteresowanemu ubieganiem się o decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych wystąpienie z zapytaniem, jaki będzie wymagany zakres opracowywanego raportu oddziaływania na środowisko. Generalnie jest to uprawnienie wnioskodawcy zaś w sytuacji o jakiej mowa w art. 49 ust. 1a jest to obowiązek.
Postanowienie w sprawie określenia zakresu raportu zostaje wydane jak już wyżej zaznaczono po zasięgnięciu opinii organów wymienionych w art. 49 ust. 5 omawianej ustawy. Ta opinia, o jakiej mowa w ust. 5, nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu upoważnionego do wydania postanowienia kończącego w sprawie. Jednocześnie należy wskazać, iż organ wypowiadając się w trybie art. 49 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska winien to uczynić w formie postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na takie postanowienie (opiniujące w trybie art. 49 ust. 5 ustawy postanowienie określające zakres raportu) nie przysługuje zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. ponieważ nie jest wydawane w trybie art. 106 k.p.a. Dlatego opinia poprzedzająca postanowienie o zakresie raportu będzie wydawana w formie postanowienia podjętego na podstawie art. 123 § 1 k.p.a., więc na to postanowienie opiniujące nie służy zażalenie. Natomiast niewątpliwie zażalenie będzie przysługiwało na postanowienie określające zakres raportu oddziaływania inwestycji na środowiskowo co statuuje już przepis art. 49 ust. 6 omawianej ustawy.
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma to czy w sprawie o ustalenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ktokolwiek poza wnioskodawcą jest stroną tego postępowania. W ocenie Sądu I instancji w postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raportu stroną jest jedynie wnioskodawca i jemu jedynie przysługuje zażalenie na postanowienie wydane w tym przedmiocie. Stanowisko takie ma wprost wynikać z dyspozycji art. 49 ust. 1 cyt. ustawy.
Poglądu tego nie można podzielić pomimo, że niewątpliwie postępowanie w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia (art. 46 a ustawy). Ten wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie w/w decyzji może zwrócić się o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, lecz z dyspozycji art. 49 ust. 1 ustawy nie wynika, kto jest stroną postępowania dotyczącego określenia zakresu raportu oddziaływania, lecz wyłącznie komu przysługuje inicjatywa uruchomienia takiego postępowania. Przepis ten nie wskazuje w sposób wyraźny czy wnioskodawca jest jedynym uczestnikiem "postępowania zakresowego". Tym samym to czy przysługuje określonemu podmiotowi przymiot strony winno być ustalone w okolicznościach tej sprawy z odwołaniem się do ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a. a więc ma wynikać z wyraźnego przepisu prawa materialnego.
Ostateczne postanowienie określające zakres raportu jako wiążące w dalszym toku tego postępowania niewątpliwie wpłynie na ostateczny kształt raportu oddziaływania. Tym samym postępowanie o zakresie raportu będzie wyznaczało także zakres uprawnień stron postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zwieńczeniem tego postępowania (jak już wyżej zaznaczono) jest decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko o jakim mowa w art. 49 ust. 1 ustawy uczestniczą wszystkie strony, które będą brały udział w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stronami tymi będą, oprócz posiadaczy nieruchomości położonych bezpośrednio w sąsiedztwie inwestycji również te podmioty, których tereny mieszczą się w zasięgu oddziaływania tejże inwestycji. Tym samym mając powyższe na uwadze za usprawiedliwiony uznać należy, przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut wadliwej wykładni art. 49 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Jedynie informacyjnie podkreślić należy, iż nie można w żadnym wypadku zaakceptować stanowiska Ministra Środowiska zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], że nie istnieją przesłanki do przywrócenia terminu jeżeli skarżący nie został wymieniony w rozdzielniku postanowienia i postanowienie nie zostało mu doręczone. To, że określona osoba nie została wymieniona w rozdzielniku decyzji czy też postanowienia i ten akt nie został jej doręczony nie jest podstawą do oceny prawidłowości wykładni przepisów prawa wyznaczających zakres ochrony interesu prawnego jednostki. Podstawę tę stanowi wyłącznie przepis prawa materialnego.
Wprawdzie należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż uznanie, że składający zażalenie nie jest stroną postępowania winno skutkować umorzeniem postępowania zażaleniowego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., lecz w rozpoznawanej sprawie nie umorzono postępowania zażaleniowego a jedynie odmówiono przywrócenia terminu. Poza tym organ nie wykazał, że wnoszący zażalenie nie jest stroną "postępowania zakresowego", gdyż przedstawiona w tym zakresie argumentacja, nie mogła stanowić podstawy takiego rozstrzygnięcia.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od tego, iż uznał, że Sąd I instancji przedstawił błędną wykładnię art. 49 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska to równocześnie przyjął, że wydając zaskarżony wyrok wadliwie uznano prawidłowość zastosowania przez organ art. 58 k.p.a. albowiem takie stanowisko organu nie mogło stanowić podstawy odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.
Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i złożył w tej sprawie zażalenie.
Uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest zainteresowany. Pojęcie to nie oznacza zaś osoby mającej tylko interes faktyczny w załatwieniu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz osobę uczestniczącą w postępowaniu administracyjnym uprawnioną względnie zobowiązaną do dokonania czynności procesowej. Zainteresowanymi w rozumieniu art. 58 k.p.a. będą zatem uczestnicy postępowania (strony, uczestnicy na prawach strony i inni uczestnicy), którzy są zainteresowani przywróceniem im prawa do podjęcie określonych czynności procesowych.
Organ obowiązany jest przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki a) uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanych i brak winy został uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, c) zainteresowany dopełnił czynności , dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.
Dlatego też organ, do którego wpłynął przedmiotowy wniosek wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny złożonego wniosku w trybie art. 58 k.p.a. Tym samym wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji uznające zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenie prawa niewątpliwie miało miejsce w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Albowiem jak trafnie zauważono w kasacji organ administracji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy błędnie zastosował przepis art. 58 § 1 i 2 k.p.a. co uzasadniało uchylenie kwestionowanego postanowienia Ministra Środowiska na wyżej wskazanej podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. a nie uczynienie tego powoduje, że trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu prawa procesowego.
Dlatego też skoro skarga kasacyjna we wskazanym wyżej zakresie posiadała usprawiedliwione podstawy należało ją uwzględnić. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji .