II OSK 1626/22

II OSK 1626/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1201/21 - Postanowienie WSA w Gliwicach z 2022-02-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 30 par. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 50 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 182, art. 183, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 219
art. 1, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 4, art. 25 ust. 2
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1201/21 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1201/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 744/20, w wyniku rozpoznania skargi Y S.A. w [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem i zagospodarowaniem terenu na działce ewid. nr [...] ob. [...] w [...] przy ul. [...]. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.) oraz art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 4 i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219, dalej: specustawa mieszkaniowa). Następnie Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem i zagospodarowaniem terenu na działce ewid. nr [...] ob. [...] w [...] przy ul. [...]. Skargę na powyższą uchwałę wniosła X Sp. z o.o. Na rozprawie pełnomocnik ww. Spółki oświadczyła, że koncepcja budowy obiektu objętego zaskarżoną uchwałą została przeniesiona na X sp. z o.o. i z tego Spółka ta wywodzi uprawnienie do złożenia skargi. W piśmie z dnia 11 lutego 2022r. skarżąca przedłożyła umowę kupna-sprzedaży z przeniesieniem praw autorskich, zawartą w dniu 31 października 2020 r. pomiędzy Y S.A. w [...] a X sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Według treści tej umowy zbywający - Y S.A. oświadczył, że sprzedaje przedmiot umowy, tj. koncepcję urbanistyczno – architektoniczną inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem i zagospodarowaniem terenu na działce ewid. nr [...] ob. [...] w [...] przy ul. [...] oraz autorskie prawa majątkowe do przedmiotu umowy, a nabywca - X sp. z o.o., przedmiot tej umowy kupuje. Na rozprawie 28 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej podniosła, że interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały dla X sp. z o.o., wynika właśnie z opisanej wyżej umowy. Dodała, że w jej ocenie interes prawny w zaskarżeniu uchwały będącej przedmiotem postępowania posiada również Y S.A.
Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Sąd podniósł, że interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa - powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Wobec tego to stronie skarżącej - a nie innemu podmiotowi - powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym lub publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostało naruszone zaskarżonym aktem. W przedmiotowej sprawie, skarga inicjująca niniejsze postępowanie sądowe została wniesiona przez X sp. z o.o. Natomiast zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku stwierdzenia przez WSA w Gliwicach nieważności poprzedniej uchwały w tym samym przedmiocie, wydanej na wniosek Y S.A., a zatem na wniosek zupełnie innego podmiotu niż Spółka wnosząca skargę w niniejszej sprawie. We wspomnianym wyżej, prawomocnym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i jest to uchwała podejmowana przez radę gminy, mająca wpływ na indywidualną sytuację określonego podmiotu. Uchwała ta – jak podniósł WSA w cytowanym wyroku – jest aktem indywidualnym (por. wyrok WSA z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 744/20). Wymienione cechy zaskarżonego aktu, w tym jego istota wyrażająca się tym, że wywiera wpływ na indywidualną sytuację określonego podmiotu, rzutują na kwestie związane z legitymacją skargową, gdyż dotyczą zagadnień z zakresu istnienia interesu prawnego określonego podmiotu, a w konsekwencji - możliwości przyznania legitymacji skargowej. W tym właśnie kontekście odróżnić należy zdaniem Sądu możliwość przeniesienia na inny podmiot – jak określono to w umowie przedłożonej przez pełnomocnika - koncepcji urbanistyczno – architektonicznej, od zagadnień dotyczących legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Zawarcie umowy dotyczącej zbycia "koncepcji", która stanowi pomysł na pewne zamierzenie inwestycyjne, w żaden sposób nie wpływa na legitymację skargową. Ta umowa nie mogła przenieść legitymacji skargowej – inaczej mówiąc – ta umowa nie przeniosła prawa do skargi, a jednocześnie nie ukonstytuowała interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny Spółki, która wniosła skargę. Natomiast istnienie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, umożliwia przyznanie mu legitymacji skargowej, o czym była mowa wyżej. W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało zdaniem Sądu odrzucić skargę wniesioną w niniejszej sprawie.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 8 specustawy mieszkaniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, albowiem uchwała rady gminy stanowi akt indywidualny, w sytuacji gdy uchwała ta nie jest kierowana do konkretnego podmiotu a dotyczy konkretnej inwestycji;
- art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący jako następca prawny Y S.A. z mocy prawa wstąpił do postępowania;
2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 1 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących w zw. z art. 40 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że wraz z przeniesieniem własności wniosku i koncepcji nie przechodzą na nabywcę prawa i obowiązki wynikające ze złożonego wniosku, kiedy Prawo budowlane dopuszcza taką możliwość w stosunku do pozwolenia na budowę i zgłoszenia;
- art. 8 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 3531 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż sprzedaż koncepcji praw do koncepcji urbanistyczno-architektonicznej i wniosku o ustalenie lokalizacji nie przenosi na nabywcę praw i obowiązków z nich wynikających.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę X sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. NT [...] w przedmiocie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej, uznając, że Spółka ta nie posiada legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie i interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego domagania się kontroli zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., którą organ ten - po rozpoznaniu wniosku Y S.A. w [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji nn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem i zagospodarowaniem terenu na działce nr. ewid. [...] obręb [...], w [...] przy ul. [...]" - na podstawie art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 4 oraz art. 25 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, odmówił ustalenia lokalizacji ww. inwestycji. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy w wyniku zbycia przez tę Spółkę praw do załączonej do wniosku koncepcji urbanistyczno-architektonicznej opisanej powyżej inwestycji mieszkaniowej, jej nabywca - X sp. z o.o. z siedzibą w [...] - uzyskał legitymację skargową do domagania się przez Sąd kontroli legalności ww. uchwały.
Przypomnieć należy, że u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, (OTK-A/2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą, prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17).
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym nabycie przez skarżącą Spółkę od inwestora (Y S.A. w [...]) autorskich praw majątkowych do koncepcji urbanistyczno-architektonicznej inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem i zagospodarowaniem terenu na działce ewid. nr [...] ob. [...] w [...], przy ul. [...], nie spowodowało, że Spółka ta nabyła prawo do skutecznego wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło bowiem do bezpośredniego i realnego naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy interes prawny legitymujący do zaskarżenia przedmiotowej uchwały posiada wyłącznie Y S.A. z siedzibą w [...] będąca inwestorem, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji konkretnej inwestycji mieszkaniowej w trybie i na zasadach określonych w specustawie mieszkaniowej. To bowiem inwestor na gruncie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma uzasadnione oczekiwanie ukształtowania swojej sytuacji prawnej określonym w tym przepisie aktem administracyjnym. Konkretyzacja sytuacji prawnej inwestora aktem prawnym jakim jest podjęta na jego wniosek uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jest niezbędna w rozpoczętym przez niego procesie inwestycyjnym. W tym należy upatrywać naruszenia interesu prawnego, który zasługuje na ochronę prawną. Występujący z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor Y S.A. z siedzibą w [...], niewątpliwie posiada zatem interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zbycie natomiast przez inwestora na rzecz skarżącej Spółki praw do stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, nie miało wpływu na zdolność sądową skarżącej. Kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej posiada prawa do załączonej do tego wniosku koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, jest bowiem w kontekście unormowanej w specustawie mieszkaniowej procedury realizacji inwestycji mieszkaniowych prawnie irrelewantna. Gdyby natomiast skarżąca Spółka wykazała, że jest następcą prawnym inwestora, wstąpiłaby w jego prawa i obowiązki i tym samym uzyskałaby uprawnienie, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., tj. do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. W przedmiotowej sprawie tak się jednak nie stało, co potwierdza oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone do protokołu na rozprawie w dniu 28 lutego 2022 r., z którego wynika, że inwestor Y S.A. nadal posiada interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały. Przy czym podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, nabycie przez nią na mocy umowy z dnia 31 października 2020 r. praw do koncepcji architektoniczno-budowlanej przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej nie spowodowało, że Spółka ta stała się następcą prawnym inwestora w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a., co miałoby natomiast miejsce np. w sytuacji przejęcia Y S.A. przez skarżącą Spółkę, bądź połączenia się ww. podmiotów.
Z tych względów nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. (z przyczyn niezrozumiałych powiązanego z art. 8 specustawy mieszkaniowej normującym elementy uchwały inwestycji mieszkaniowej), a także zarzut naruszenia art. 30 § 4 k.p.a.
Ponadto na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 40 ustawy Prawo budowlane. Podnosząc powyższy zarzut strona skarżąca na zasadzie analogii z sytuacją prawną unormowaną w art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, próbuje wywodzić, że w przedmiotowej sprawie dopuszczalna jest zmiana inwestora. Skarżąca zdaje się jednak nie dostrzegać, że ww. przepis Prawa budowlanego normuje zupełnie inną niż w niniejszej sprawie sytuację prawną, mianowicie umożliwia przeniesienie prawa, które inwestor już posiada (pozwolenie na budowę) na rzecz innego podmiotu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest natomiast akt prawny odmowny nie wywołujący bezpośrednio żadnych skutków w sferze praw czy obowiązków inwestora.
Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 3531 Kodeksu cywilnego, należy podnieść, że w zaskarżonym wyroku nie kwestionowano możliwości swobodnego układania stosunków prawnych, w tym możliwości zbycia przez Y S.A. koncepcji architektoniczno-budowlanej spornej inwestycji. Zasadnie natomiast Sąd ten uznał, że zbycie tej koncepcji nie miało wpływu na legitymację skargową stron tej umowy. Jak już wskazano powyżej, a co potwierdził sam pełnomocnik skarżącej Spółki, inwestorem spornej inwestycji nadal jest Spółka Y S.A. W związku natomiast z tym, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] wywołuje bezpośredni wpływ wyłącznie na sytuację prawą inwestora, tylko inwestor posiada interes prawny w jej zaskarżeniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.