II OSK 1624/22

II OSK 1624/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 496/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-01-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 1, 3, 20, art. 4 P.b. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
§ 3 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 13 ust 1 pkt. 1 lit. b, § 314
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2448
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 496/21 w sprawie ze skarg D. F., M. F., M. G., M. G., J. K., W. K., P. K., A. K., G. S., J. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr 127/2021 znak: GPB-III.7721.84.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla punkty 1 i 3 zaskarżonego wyroku i oddala skargi D. F., M. F., M. G., P. K., A. K., G. S. i J. S., 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 496/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skarg D. F., M. F., M. G., M. G., J. K., W. K., P. K., A. K., G. S., J. S.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr 127/2021 znak GPB-III.7721.84.2021; 2. odrzucił skargi M. G. oraz J. K. i W. K.; 3. zasądził od Wojewody zwrot kosztów postępowania odrębnie na rzecz skarżących, których skargi uwzględniono: D. F. i M. F., M. G., P. K. i A. K. oraz G. S. i J. S.
Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 21 stycznia 2021 r., nr 88/2021, znak AB.6740.2207.2020.MD/3 Starostaz Z. (zwany dalej "Starostą") zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr ZGI4490C - wieży typu BOT-E3/60, płyty fundamentowej pod wieżę oraz wewnętrznej linii zasilającej energii elektrycznej, do realizacji na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie S. , gmina O.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: D. F., M. F., M. G., M. G., J. K., W. K., P. K., A. K., G.S. oraz J. S. – reprezentowani przez pełnomocnika.
Decyzją z dnia 12 kwietnia 2021 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazał, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b.") i obejmuje on: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda wskazał następnie, że według danych z rejestru gruntów (w obrębie S. ): D. F. i M. F. są właścicielami działek nr [...] i [...], M. G. jest właścicielem działek nr [...] i [...], M. G. jest właścicielem działki nr [...], J. K. i W. K. są właścicielami działki nr [...], P. K. i A. K. są właścicielami działki nr [...], natomiast G. S. i J. S. są właścicielami działki nr [...].
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że obiekt będący przedmiotem wniosku inwestora stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, stosownie do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864 ze zm., r.w.t.tel.). Telekomunikacyjne obiekty budowlane stanowią również budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. zaliczane są do obiektów budowlanych w myśl art. 3 pkt 1 P.b. i muszą spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach dla tego rodzaju obiektów.
Organ argumentował, że przepisami właściwymi do ustalenia granic obszaru oddziaływania obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, są: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t.bud."), r.w.t.tel. oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448, dalej "r.d.p.p.el."). Przy ustalaniu obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest przede wszystkim ustalenie obszaru, dla którego wystąpią ponadnormatywne natężenia pola elektromagnetycznego oraz że obszar ten powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz z uwzględnieniem miejsc, które są i mogą być zabudowane, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Zdaniem organu powyższe wynika także z § 314 r.w.t.bud., który wskazuje na zakaz wznoszenia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.
Przenosząc powyższe na realia sprawy Wojewoda wskazał, że sporna inwestycja zlokalizowana jest na działce nr [...] i obejmuje budowę wieży stalowej kratowej typu BOT-E3/60 o łącznej wysokości wynoszącej 61,95 m n.p.t., na której zostanie zamontowanych w sumie dwanaście anten sektorowych: 8 x typu HW ADU4518R8v06 i 4 x typu HW A704517R0v06 skierowanych wzdłuż azymutów: 355º, 265º, 175º i 85º, czyli po 2 anteny sektorowe typu HW ADU4518R8v06 oraz 1 antena sektorowa typu HW A704517R0v06 na każdym z czterech azymutów. Wysokość zawieszenia środka anten wynosi 59,0 m n.p.t. Z projektu budowlanego wynika, że zastosowane zostaną maksymalne pochylenia wiązki głównej anten sektorowych, tak zwane tilty elektryczne, wynoszące 10º. Równoważna moc promieniowana izotropowego (EIRP) wyniesie na każdym z czterech azymutów 2 x 929,97 W oraz 1 x 1519,46 W, czyli w sumie 3379,40 W. Planowana stacja bazowa obejmuje również dwie anteny radiolinii. W zakres inwestycji wchodzi również budowa fundamentu pod wieżę, wewnętrzna linia zasilająca i przyłącze teletechniczne. Obszar oddziaływania inwestycji, określony na podstawie przewidywanego obszaru rozkładu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych, został przedstawiony w opracowaniu "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej – instalacja telefonii komórkowej [...] ZGI 4490 C S. obręb 0016 jedn. ewid. 102006_2 woj. łódzkie" wykonanym w lipcu 2020 r. przez mgr inż. U. K.
Wojewoda wywodził dalej, że podstawą prawną wyznaczenia powyższego obszaru było r.d.p.p.el., które określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności. Według art. 124 Prawa ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Organ wskazał, że w załączniku do r.d.p.p.el. określono zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych – dla miejsc dostępnych dla ludności. Dla zakresu częstotliwości źródeł pól elektromagnetycznych od 400 MHz do 2000 MHz określono dopuszczalną gęstość mocy S (W/m2) dla miejsc dostępnych dla ludności wynoszącą f/200 W/m2, gdzie f - to wartość częstotliwości pola elektromagnetycznego z tego samego wiersza kolumny "Zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego". Projektowane anteny pracować będą na częstotliwości 800 MHz i 900 MHz. Zgodnie z tabelą 2 dopuszczalna gęstość mocy wynosi f/200 W/m2, czyli dla częstotliwości 800MHz/200 = 4,0W/m2, a dla częstotliwości 900MHz/200 = 4,5W/m2. Wojewoda stwierdził, że oczywistym jest, iż gęstość mocy pól elektromagnetycznych zmniejsza się wraz oddaleniem od źródła, to jest anteny. Z opracowań znajdujących się w aktach wynika, że obliczenia i rysunki w nich przedstawione uwzględniają zjawisko sumowania pól elektromagnetycznych emitowanych przez wszystkie planowane anteny stacji bazowej. Zasięgi występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w otoczeniu zespołu anten są wynikiem kumulacji poziomów pól elektromagnetycznych emitowanych przez wszystkie anteny stacji bazowej. Obszary te przedstawiono na mapie przedstawiającej widok w płaszczyźnie poziomej oraz na przekrojach pionowych dla każdego kierunku promieniowania anten, zawartych w opracowaniu. Wojewoda dodał, że z tabeli nr 1 zestawiającej wyniki obliczeń oraz rysunków przedstawionych w opracowaniu wynika, że sumaryczny zasięg obszaru pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych dla wszystkich systemów (LTE 800 MHz i UMTS 900 MHz): dla maksymalnego tiltu 10o na azymucie 355o wystąpi na wysokości powyżej 57,5 m w zasięgu do 8,00 m od miejsca zawieszenia anteny; dla maksymalnego tiltu 10o na azymucie 265o wystąpi na wysokości powyżej 57,5 m w zasięgu do 8,00 m od miejsca zawieszenia anteny, dla maksymalnego tiltu 10o na azymucie 175o wystąpi na wysokości powyżej 57,5 m w zasięgu do 8,00 m od miejsca zawieszenia anteny, natomiast dla maksymalnego tiltu 10o na azymucie 85o wystąpi na wysokości powyżej 57,5 m w zasięgu do 8,00 m od miejsca zawieszenia anteny. Wojewoda stwierdził, że z powyższej analizy przebiegu oraz zasięgu osi głównych wiązek promieniowania oraz przewidywanych obszarów występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych wynika, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji związanej z promieniowaniem elektromagnetycznym mieści się w całości w granicach działki inwestycyjnej nr [...], a będące własnością skarżących kolejno nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie S. , zlokalizowane w odległości ok. 50-200 m od źródła promieniowania, znajdują się poza zasięgiem wymienionych obszarów.
Wyznaczając obszar oddziaływania dla spornej inwestycji w oparciu o § 13 ust 1 pkt. 1 lit. b r.w.t.bud., dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m (wysokości wieży wynosi 61,95 m) Wojewoda przyjął też obszar wokół obiektu o promieniu 35 m. Tak wyznaczony obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej wykracza poza granice działki inwestycyjnej [...] i obejmuje swym zasięgiem działkę nr [...]. Jak wynika z uproszczonej informacji z rejestru gruntów, według stanu na dzień 14 stycznia 2021 r. działka ta jest własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. , zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z 4 września 2003 r. [...] działka ta oznaczona na rysunku planu symbolem 03 KK – "Tereny kolejowe" z podstawowym przeznaczeniem pod tory szlakowe i bocznicę (§ 9 i § 44 ust. 2 planu miejscowego).
Następnie Wojewoda wskazał, że działka nr [...], na której usytuowano projektowaną stację bazową, znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem C3U/MN – tereny zabudowy usługowej z budynkiem mieszkalnym. Zgodnie z § 13 ust. 6 planu miejscowego dopuszcza możliwość realizacji masztów telefonii komórkowej na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami między innymi C3U/MN, nie wprowadzając żadnych szczególnych ograniczeń z tego tytułu.
Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że nieruchomości stanowiące własność poszczególnych skarżących znajdują się poza strefą obszaru oddziaływania spornej inwestycji i w rezultacie uznał, że odwołujący się nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego [...] sp. z o.o. w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b., gdyż projektowana inwestycja nie ogranicza zabudowy nieruchomości, do których tytuł prawny posiadają skarżący. Brak przymiotu strony odwołujących wypełnia zdaniem Wojewody przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."). W związku tym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzono postępowanie odwoławcze.
Skargę od powyższej decyzji wnieśli D. F., M. F., M. G., M. G., J. K., W. K., P. K., A. K., G.S. oraz J. S. . Akcentowali oni, że w okolicznościach sprawy Wojewoda dokonał nieprawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 P.b. i bezpodstawnie pominął strony postępowania będące właścicielami działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie S. Nie zapewnił im też możliwości udziału w postępowaniu. W ocenie skarżących postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów dotyczących kwalifikacji środowiskowej inwestycji, a brak analizy tego zagadnienia świadczył o naruszeniu art. 80 i art. 140 K.p.a. Skarżący wywodzili dalej, że nieprawidłowo – w świetle art. 124 ust. 2 P.o.ś. – wokół spornego obiektu przyjęto tylko obszar oddziaływania o promieniu 35 m z punktem odniesienia do miejsca położenia wieży, a także wadliwie ustalono sumaryczną równoważną moc promieniowaną izotropowo. Doszło do nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 20 P.b. Sporna inwestycja w zakresie swego oddziaływania obejmuje działki skarżących i niewystarczające było badanie obszaru oddziaływania wyłącznie w oparciu o § 314 r.w.t.bud. Dalej skarżący wskazali także szereg naruszeń przepisów postępowania.
W zaskarżonym orzeczeniu, w punkcie 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargi M. G., J. K. i W. K. z uwagi na nieopłacenie wymaganego wpisu. Natomiast uchylając decyzje obu instancji w oparciu o skargi D. F., M. F., M. G., P. K., A. K., G. S. i J. S. Sąd podkreślił, że podstawową kwestią wymagającą ustalenia było określenie obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej zaprojektowanej na terenie działek nr [...] i [...]. Wyjaśnił, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości (sąsiednich) mają status strony – niezależnie od tego, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że do "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. zaliczyć należy nie tylko r.w.t., ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Przedstawił dalej uwarunkowania prawne w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda błędnie założył, iż przymiot strony przysługuje wyłącznie właścicielowi nieruchomości objętej ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji. Organ nie podjął się trudu ustalenia dokładnie stanu faktycznego, to jest czy na poszczególne nieruchomości należące do osób składających odwołanie "inwestycja oddziałuje w jakikolwiek sposób". Ustaleń w tym zakresie, zdaniem Sądu, ewidentnie zabrakło, co świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz prawa materialnego – art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.
Sąd dalej wywodził, że analizując graficzną prezentację poziomu pól elektromagnetycznych dla spornej instalacji (k. 89–95 projektu budowlanego), nie można nie dostrzec, iż dokument ten nie zawiera wszystkich danych do oceny przymiotu stron w kontrolowanym postępowaniu. Skoro owa analiza ogranicza się do zaprezentowania wyłącznie ponadnormatywnego zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego spornej inwestycji, to nie sposób uznać jej za wiarygodną i przydatną do celów niniejszego postępowania. Trudno w takiej sytuacji odmówić a priori właścicielom działek w otoczeniu spornej inwestycji istnienia po ich stronie interesu prawnego, skoro na tym etapie brak w aktach sprawy graficznej prezentacji (wytyczenia) osi promieniowania w związku z funkcjonowaniem spornej inwestycji i wskazania, ponad którymi nieruchomościami się znajduje. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę art. 4 P.b. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., należy stwierdzić, że nawet wystąpienie "nieponadnormatywnego" oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji. W innym wypadku istnienie interesu prawnego wymagałoby wykazania ponadnormatywnego oddziaływania, co świadczyłoby o konieczności wykazania takich wad, które w zasadzie wskazywałyby na nielegalność wydanego pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że to strona postępowania powinna móc takie wady wskazywać, aby chronić swój interes prawny. Zaznaczył też, że już u źródła postępowania o wydanie pozwolenia na budowę należy uwzględnić istnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. Pominięcie tego aspektu postępowania w zasadzie wykluczałoby możliwość ochrony tego interesu przez osoby trzecie, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości, gdzie konkretna inwestycja powoduje oddziaływanie, choć niekoniecznie ponadnormatywne.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2022 r. – co do części uwzględniającej skargi – wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że Wojewoda nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia, czy na poszczególne nieruchomości skarżących sporna inwestycja oddziałuje w "jakikolwiek sposób". Zdaniem spółki uwzględnienie danej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu wymaga wykazania, że inwestycja wpływa na ograniczenie możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy – nie mając podstaw do badania prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego – zobowiązany był przyjąć opracowane projektanta, na podstawie których obszar oddziaływania nie obejmował nieruchomości skarżących. Zostało to prawidłowo stwierdzone w zaskarżonej decyzji, niesłusznie uchylonej przez Sąd pierwszej instancji;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań i wytycznych w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym;
3. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarżącym przysługuje status strony, gdyż ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Tymczasem zgodnie z dokumentacją techniczną sporządzoną przez projektanta inwestycja nie obejmuje obszarem oddziaływania nieruchomości skarżących. Ponadto za bezpodstawne uznano uznanie, że przymiot strony przysługuje również właścicielowi nieruchomości nieobjętej ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji, podczas gdy bycie stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę związanej z tego typu inwestycją wymaga wykazania, że inwestycja bezpośrednio wpływa na ograniczenie możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiedniej;
4. § 3 pkt 2 i nast. r.w.t.tel w zw. z § 314 r.w.t.bud. poprzez nieprawidłowe uznanie, że przepisami odrębnymi dotyczącymi tej inwestycji są wyłącznie przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że z samego tytułu tego rozporządzenia wynika, że dotyczy ono budynków i związanych z nimi urządzeń, a nie inwestycji stanowiącej telekomunikacyjny obiekt budowlany;
5. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839), polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym – w ocenie Sądu – możliwe byłoby zaliczenie inwestycji skarżącej do kategorii przedsięwzięć mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktu 1. i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie rozpoznanie merytoryczne skargi, na podstawie art. 188 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Powołując się na orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3182/18) wskazali, że z prawa sąsiedzkiego można wywieść interes prawny dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, legitymujący go – w świetle art. 28 K.p.a. – do udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona interesu prawnego związanego z prawem własności w ramach prawa sąsiedzkiego byłaby niepełna lub wręcz iluzoryczna, gdyby właściciel nieruchomości mógł bronić swego interesu prawnego tylko na etapie ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, a na etapie, na którym ten ustalony sposób zagospodarowania nieruchomości byłby realizowany (np. na etapie budowy obiektu budowlanego), nie mógłby już bronić swojego interesu prawnego. W związku z tym w sprawach, w których nie jest to wyraźnie wykluczone przez przepisy prawa (np. art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 P.b.), art. 28 K.p.a. powinno się wykładać i stosować w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowana zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie w wyroku z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 564/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ocenie istnienia interesu prawnego danego podmiotu do bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma przesądzającego znaczenia, czy w danym przypadku w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do naruszenia norm technicznych. W tym też miejscu skarżący podkreślili, że źródłem interesu prawnego może być także prawo własności wywodzone z art. 140 K.c.
W piśmie z dnia 26 lutego 2025 r. Polskie Stowarzyszenie na rzecz Ochrony Środowiska i Praw Człowieka wystąpiło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przedstawiło merytoryczne stanowisko w sprawie. Powołując się obszernie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Stowarzyszenie wskazało, że w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. stronami postępowania są nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Stowarzyszenie podniosło wreszcie, że przepisami, które mogą uzasadniać przyznanie właścicielom nieruchomości w otoczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej statusu stron mogą być między innymi regulacje rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2630, dalej "r.MK").
W toku rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 26 lutego 2025 r. dopuszczono Polskie Stowarzyszenie na rzecz Ochrony Środowiska i Praw Człowieka do udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a. – obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów stanowiących podstawę uwzględnienia skargi: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami, których naruszenie stwierdził po stronie organu Sąd pierwszej instancji (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3), a także przepisów prawa materialnego – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.
Tytułem wstępu Naczelny Sąd Administracyjny chciałby zaznaczyć, że zapoznawszy się z całością argumentacji prawnej przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dostrzega, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozstrzygając sprawę, kierował się przekonaniem o potrzebie zapewnienia skarżącym, jako właścicielom działek znajdujących się w otoczeniu inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej, możliwości zaskarżenia wydanego pozwolenia na budowę, a to z uwagi na wyrażane przez Sąd obawy dotyczące przede wszystkim oddziaływania elektromagnetycznego i ingerencji inwestycji w sferę prawa własności skarżących. Generalny kierunek rozumowania Sądu pierwszej instancji jest zrozumiały. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności niniejszej sprawy, rozpatrywane indywidualnie i po ich dokładnej analizie, nie dają dostatecznych podstaw, aby działki skarżących mogły być zaliczone do obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., a w konsekwencji – ich właściciele uznani za strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekonywał, że może zaistnieć takie oddziaływanie na działki sąsiednie, które odpowiada definicji z art. 3 pkt 20 P.b., ale które zarazem nie jest oddziaływaniem naruszającym obowiązujący porządek prawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć taka teza jest generalnie trafna, to błędnie jednak Sąd pierwszej instancji odniósł ją do okoliczności niniejszej sprawy. Argumentacja Sądu zmierza do wniosku, że uznał on pole elektromagnetyczne nieprzekraczające dopuszczalnego wskaźnika wyrażonego w W/m2 (ustalanego w zależności od częstotliwości tego pola) za niejako przedłużenie pola przekraczającego ten wskaźnik i zarazem oddziaływanie, które nadal może podpadać pod art. 3 pkt 20 P.b.
Przepisy z zakresu prawa ochrony środowiska, a konkretnie zawarte w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, wskazują zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych – dla miejsc dostępnych dla ludności. Miejsca dostępne dla ludności, to z kolei zgodnie z art. 124 ust. 2 P.o.ś. wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Stosownie do przepisów r.d.p.p.el. można przyjąć, że pola elektromagnetyczne przekraczające wskazane w nim poziomy (charakteryzowane przez wartości parametrów fizycznych) mogą występować w przestrzeni, gdzie nie występują miejsca dostępne dla ludności. W samym r.d.p.p.el. określono, że identyfikacja miejsc dostępnych dla ludności następuje "według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości". Innymi słowy, przykładowo stacja bazowa telefonii komórkowej o kilkudziesięciometrowym maszcie z zainstalowanym na nim systemem nadawczym może legalnie emitować pole elektromagnetyczne, które przekracza wskaźnik gęstości mocy wyrażony w W/m2, wyznaczony dla miejsc dostępnych dla ludności, ponieważ przestrzeń wysoko ponad gruntem z reguły nie stanowi takiego miejsca (na potrzeby tego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny pomija sytuacje wyjątkowe, gdzie przykładowo stacja bazowa telefonii komórkowej miałaby anteny skierowane na znajdujący się w bliskim sąsiedztwie wysoki budynek).
Wracając w tym miejscu do rozumowania zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, należy wyjaśnić, że pole elektromagnetyczne przekraczające poziomy określone w r.d.p.p.el. jest z reguły projektowane z myślą o emisji w przestrzeni niedostępnej dla ludności, a przez to pole takie, choć nazywane niekiedy ponadnormatywnym, w istocie rzeczy jest legalne. W tym sensie, możemy mieć do czynienia z sytuacją – co jest przypadkiem nierzadkim – w której na niewielkiej działce realizuje się stację bazową telefonii komórkowej, gdzie instalacja ta emituje pole elektromagnetyczne przekraczające przestrzennie granice ewidencyjne działki (postrzegając to w rzucie poziomym). Jeżeli pole elektromagnetyczne znajduje się wysoko nad ziemią i nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludności ze względu na istniejącą zabudowę, to wówczas opisany stan rzeczy będzie stanem legalnym, nawet jeżeli emitowane pole elektromagnetyczne nad sąsiednimi działkami przekraczać będzie poziomy określone w r.d.p.p.el..
Legalność rozpatrywanego powyżej stanu rzeczy nie oznacza jednak, że nie wywołuje on skutków prawnych. Jeżeli projektuje się obiekt budowlany, który emitować ma pole elektromagnetyczne przekraczające poziomy określone w r.d.p.p.el. dla miejsc dostępnych dla ludności i pole to osiągnie przestrzeń nad nieruchomościami sąsiednimi, to ich właściciele staną się stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z zgodnie z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. Jest tak dlatego, że istnieje konkretna norma prawa materialnego ograniczająca w opisanej sytuacji możliwość zabudowy działki sąsiedniej, będąca czytelnym korelatem dla przepisów r.d.p.p.el. Otóż zgodnie z § 314 r.w.t.bud.: "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych." Innymi słowy, właściciel działki sąsiedniej, w przestrzeni nad którą przewiduje się rozkład pól elektromagnetycznych przekraczających dopuszczalne poziomy dla miejsc dostępnych dla ludności (co jest stanem co do zasady legalnym), doznaje ograniczeń możliwości zabudowy swojej nieruchomości (art. 3 pkt 20 P.b.), bowiem nie będzie mógł wznieść budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w strefie wyznaczonej takim polem elektromagnetycznym (§ 314 r.w.t.bud.).
Przenosząc to wszystko na okoliczności niniejszej sprawy, wyjaśnić należy, że w projekcie budowlanym stacji bazowej telefonii komórkowej, projektowanej do realizacji na działkach nr [...] i [...], określono dokładnie parametry fizyczne systemów antenowych, wskazując zasięg generowanego przez nie pola elektromagnetycznego o poziomach wyrażonych we wskaźnikach W/m2, przekraczających dopuszczalne normy dla miejsc dostępnych dla ludności, w tym także przy założeniu zjawiska sumowania tych pól.
Według dokumentacji projektowej, co zostało przytoczone i przeanalizowane przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasięg pola elektromagnetycznego sumarycznie generowanego przez projektowaną instalację dla poszczególnych azymutów osiągnie odległość maksymalnie 8 m od miejsca instalacji anten. Powoduje to, że rozkład pól elektromagnetycznych projektowanego obiektu, rozpatrywany w rzucie poziomym, nie wykracza poza granice działki nr [...]. W dalszej przestrzeni oczywiście pole elektromagnetyczne może też występować, jednakże z uwagi na parametry fizyczne, jego istnienie nie powoduje już żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich "na podstawie przepisów odrębnych" (por. art. 3 pkt 20 P.b.).
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącą kasacyjnie [...] sp. z o.o. i uznaje za usprawiedliwione podniesione przez nią zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nietrafnie stwierdził naruszenie tych przepisów po stronie Wojewody i uczynił je podstawą uwzględnienia skargi. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie powinien stanowić podstawy wyroku, co skarżąca kasacyjnie również zasadnie dostrzegła. Podstawą uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie mogły być także naruszenia prawa materialnego: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę, zwłaszcza ustalenie dotyczące zasięgu pola elektromagnetycznego przekraczającego wartości określone w r.d.p.p.el. dla miejsc dostępnych dla ludności, są wystarczające, aby stwierdzić, że w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego nie znajdują się działki sąsiednie, a w rezultacie nie ma wątpliwości co do właściwego zastosowania przez organ administracji przepisów dotyczących ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o udzielenie [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę.
Można więc stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wojewody, umarzająca postępowanie wywołane odwołaniem D. F., M. F., M. G., M. G., J. K., W. K., P. K., A. K., G. S. i J. S., znajdowała dostateczną podstawę prawną w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. – jako że odwołanie złożyły osoby nieposiadające statusu strony.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że – podobnie jak w odniesieniu do stanowiska Sądu pierwszej instancji – nie jest adekwatna do okoliczności sprawy argumentacja skarżących przedstawiona w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie zaprzecza ogólnym tezom prezentowanym przez skarżących (to jest, że oddziaływanie obiektu budowlanego, nawet nienaruszające prawa, może być podstawą do uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.), niemniej podkreśla, że istota zagadnienia wyraża się w tym, że projektowane pole elektromagnetyczne instalacji [...] sp. z o.o. nie osiąga poza działką inwestycyjną parametrów uzasadniających wystąpienie jakichkolwiek prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. W niniejszej sprawie zostało to czytelnie ustalone w oparciu o dokumenty włączone do projektu budowlanego, a Wojewoda w uzasadnieniu decyzji bardzo dokładnie przeanalizował wszystkie istotne dane projektowanej inwestycji pod tym kątem i przekonująco uzasadnił rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wprawdzie przedstawił zbyt daleko idące stanowisko, gdy chodzi o ocenę legalności działania Wojewody (o czym wyżej), lecz zarazem nie oznacza to, że sporządzone uzasadnienie wyroku nie odpowiada standardom określonym we wskazanym przepisie. Wręcz przeciwnie – uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy i w aspekcie proceduralnym nie budzi zastrzeżeń. W tym miejscu należy dodać, że fakt, iż strona nie zgadza się merytorycznie z wyrokiem czy, tak jak w niniejszym przypadku, z zawartymi w jego uzasadnieniu wskazaniami, nie oznacza automatycznie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia § 3 pkt 2 r.w.t.tel. w zw. z § 314 r.w.t.bud. Skarżąca kasacyjnie [...] sp. z o.o. stara się przekonywać, że odnoszenie do jej inwestycji przepisu z zakresu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie było właściwe. Skarżąca kasacyjnie nie dostrzega jednak, że odwołanie się przy ocenie zakresu oddziaływania inwestycji telekomunikacyjnej do § 314 r.w.t.bud. jest usprawiedliwione: przez pryzmat tego przepisu ocenia się przecież, czy właściciel nieruchomości sąsiedniej doznaje ograniczeń w możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości z uwagi na wyrażony w nim zakaz wznoszenia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w strefie występowania pól elektromagnetycznych przekraczających wartości określone przepisami dla miejsc dostępnych dla ludności.
Jako nietrafny należało ocenić wreszcie zarzut naruszenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 r.RM. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie zaliczył inwestycji skarżącej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Co więcej, na stronie 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że podnoszony przez skarżących zarzut nieprawidłowego zakwalifikowania spornej inwestycji w świetle r.RM. jest przedwczesny na etapie sprawy, w którym waży się dopiero skuteczność odwołania.
Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego przez Polskie Stowarzyszenie na rzecz Ochrony Środowiska i Praw Człowieka postulujące wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego – stacji bazowej telefonii komórkowej w oparciu o przepisy r.MK, to wskazać należy, że regulacje te nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości w otoczeniu obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Są to przepisy z zakresu ochrony środowiska wydane na podstawie art. 122 ust. 2 P.o.ś. i stanowiące o sposobie sprawdzania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Prawdą jest, jak wskazuje Stowarzyszenie, że zgodnie z punktem 14 załącznika do rozporządzenia przewiduje się dokonywanie pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w obrębie lokali oraz na balkonach i tarasach, na których mogą przebywać ludzie. Fakt możliwości dokonywania tych pomiarów nie jest jednak ograniczeniem w zagospodarowaniu terenu, w tym w zabudowie, w obrębie nieruchomości sąsiedniej. Z tych samych powodów takie ograniczenie nie wynika z przywołanych przez Stowarzyszenie w piśmie art. 122a ust. 1 P.o.ś. Nie ustanawiają go też art. 141 ust. 1-2, art. 144 ust. 1-3 i art. 152 ust. 1 P.o.ś. stanowiący o obowiązku dochowania standardów emisyjnych, jakości środowiska i o obowiązku zgłoszenia instalacji. W tym miejscu przypomnieć należy, przedmiotem postępowania jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Z dokumentacji projektowej nie wynika natomiast, że inwestycja ma prowadzić do przekroczenia standardów emisyjnych i jakości środowiska poza terenem działki inwestycyjnej.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty podniesione przez [...] sp. z o.o. za częściowo usprawiedliwione, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. o orzekł uchyleniu punków 1 i 3 zaskarżonego wyroku i zarazem oddalił skargi D. F., M. F., M. G., P. K., A. K., G. S. i J. S..
Zarazem w punkcie 2. sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.