II OSK 1623/24

II OSK 1623/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 51/24 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-03-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 113 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 645
art. 34 a
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 5 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 162
art. 11 a ust. 1, art. 11 e oraz art. 11 f ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 51/24 w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 28 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 51/24 oddalił skargę P. Ł. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej Nr [...] [...]od km 0+000 do km 11+200, wydaną na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162, dalej specustawa drogowa).
Sąd Wojewódzki odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdził w szczególności, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.
2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) w zw. z art. 11b w zw. z art. 11e specustawy drogowej poprzez przyjęcie, że organ jest związany wnioskiem i tym samym ten nie może w toku postępowania badać tego, czy wnioskodawca nadmiernie ingeruje w prawo własności;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa), poprzez przyjęcie, że w toku postępowania mającego za przedmiot udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie jest legitymowany do badania tego, czy wnioskodawca w sposób nadmierny nie naruszył prawa własności oraz czy teren wywłaszczonej nieruchomości faktycznie służyć ma celowi publicznemu;
c) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo tego, że ta jako mająca usprawiedliwione podstawy winna być uwzględniona;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 113 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej ugn) , art. 34a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, dalej udp), art. 21 Konstytucji oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej Pb);
2) przepisów prawa materialnego:
a) art. 34a udp poprzez niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że szerokość pasa drogowego może być wyznaczana dowolnie bez analizy rzeczywistych potrzeb danej inwestycji drogowej,
b) art. 112 ust. 3 ugn poprzez niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że nieruchomość może być wywłaszczona także dla innych niż publiczne celów w przypadku, kiedy inwestor przewidział inny przebieg drogi niż ten, który z naruszeniem warunków kontraktów został zaprojektowany przez jednostkę projektową;
c) art. 21 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że organ właściwy w sprawie wydania zezwolenia realizacyjnego jest związany wnioskiem i tym samym może badać wyłącznie aspekty formalne wniosku bez uprawnienia do badania tego czy wnioskodawca nadmiernie nie ingeruje w prawo własności;
d) art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb poprzez przyjęcie, że w toku postępowania mającego na celu wydanie zezwolenia realizacyjnego organ nie bada tego, czy doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego.
Mając powyższe na uwadze w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
3.2. Skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, iż organ orzekający o realizacji drogi trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań technicznych. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając to, czy zezwolenie realizacyjne w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (wyrok NSA z 13 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1879/23).
3.4. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że są one niezasadne. W świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 34a udp jest oczywiście błędna. Jak wyjaśnił inwestor, rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych.
3.5. Ponadto kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji w prawo własności na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji. Po stronie organów nie istniał obowiązek zweryfikowania przesłanki niezbędności wywłaszczenia, która po prostu nie obowiązuje na gruncie specustawy drogowej. Nie mogło też stanowić przedmiotu postępowania w ramach postępowania o wydanie zezwolenia realizacyjnego kwestia zbadania jakie konkretnie są planowane działania inwestycyjne, dla których realizacji konieczne byłoby zarezerwowanie terenu o wskazanej szerokości.
3.6. W świetle powyższych stwierdzeń, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 34a udp, art. 112 ust. 3 ugn, art. 21 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb. Ingerencja w prawo własności była w pełni uzasadniona interesem publicznym, a ochrona własności polega w takiej sytuacji na zapewnieniu wywłaszczonemu słusznego odszkodowania.
3.7. W związku z niezasadnością zarzutów naruszenia prawa materialnego chybione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ze względu na związanie organu wnioskiem inwestora nie był on uprawniony, aby w ramach postępowania odwoławczego dokonywać korekty rozwiązań projektowych z uwagi na subiektywny interes jednej ze stron. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 11b w zw. z art. 11e specustawy drogowej. Natomiast art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 Kpa nie stanowią przepisów wyłączających zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. specustawy drogowej, które też nie mogły być zmodyfikowane z uwagi na słuszny interes skarżącego. Organ jest związany wnioskiem i tym samym nie może w toku postępowania badać tego, czy wnioskodawca nadmiernie ingeruje w prawo własności.
Pozostałe zaś dwa zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa są nieusprawiedliwione z uwagi na niezasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
3.8. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne okazały się niezasadne.
3.9. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.