II OSK 1622/24

II OSK 1622/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1196/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-11-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145, 174
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 8, 43, 44, 58, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/23 w sprawie ze skargi K.Ś. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 18 lipca 2023 r., znak WI-I.7840.16.30.2023.SA w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/23, oddalił skargę K.Ś. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 18 lipca 2023 r., nr WI-I.7840.16.30.2023.SA, który działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Nowotarskiego z 8 maja 2023 r., znak: BA.6740.1.289.2023. BB, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej P.R. oraz K.L. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej w [...], przy ul. [...].
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący wniósł odwołanie po terminie, co uzasadniało zastosowanie art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w trybie art. 43 k.p.a. w dniu 10 maja 2023 r. Termin do złożenia odwołania od powyższego rozstrzygnięcia upłynął zatem 24 maja 2023 r. Tymczasem odwołanie zostało nadane 2 czerwca 2023 r., a postanowieniem z 17 lipca 2023 r., znak: Wl-I.7840.16.30.2023.SA, Wojewoda Małopolski odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W skardze kasacyjnej K.Ś., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucił naruszenia przepisów postępowania, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez brak weryfikacji czy dorosły domownik, któremu doręczono korespondencję podejmie się próby jej doręczenia adresatowi, albowiem w dniu doręczenia decyzji korespondencję zawierającą decyzję odebrała omyłkowo żona K.Ś. – E.Ś. z uwagi na fakt, iż odwołujący się na stałe przebywa za granicą (w Norwegii), zaś K.Ś. wrócił do Polski dnia 26 maja 2023 r. i dopiero wówczas zapoznał się z decyzją, a przez to termin do wniesienia odwołania winien biec od dnia zapoznania się przez odwołującego się z decyzją, w szczególności, iż operator doręczający tak ważną przesyłkę winien zastosować rozwiązanie przewidziane w art. 44 k.p.a., zaś brak jest podstaw, ażeby K.Ś. ponosił negatywne konsekwencje uchybień podczas doręczenia przesyłki;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez zastosowanie doręczenia zastępczego w sytuacji, gdy na gruncie niniejszej sprawy podmiot doręczający tak istotną przesyłkę i dostrzegając nieobecność adresata winien zastosować rozwiązanie w postaci awizowania, w szczególności, iż żona skarżącego E.Ś. nie miała świadomości zawartości przedmiotowej korespondencji, w żaden sposób nie wskazała, jakoby miała podjąć się próby oddania tak istotnej przesyłki adresatowi, zaś gdyby operator pocztowy zastosował awizowanie, niewątpliwie K.Ś. zyskałby możliwość zapoznania się z decyzją, a kolejno wniesienia odwołania w terminie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy w sytuacji, gdy w dniu doręczenia przesyłki przez operatora pocztowego K.Ś. przebywał w Norwegii, gdzie zamieszkuje i pracuje, a kolejno jego żona E.Ś. omyłkowo odebrała przedmiotową przesyłkę, nie zdając sobie sprawy, iż w kopercie znajduje się istotna decyzja administracyjna, co prowadzi do wniosku, iż zarówno po stronie K.Ś., jak i jego żony miała miejsce przeszkoda uniemożliwiająca dokonanie czynności w terminie, albowiem skarżący nie miał możliwości fizycznie zapoznać się z decyzją, zaś żona nie miała możliwości doręczenia skarżącemu korespondencji w terminie;
- art. 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 8 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji braku uchylenia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, iż brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu przez K.Ś., albowiem przybywa on na stałe w Norwegii, gdzie pracuje, a przez to nie mógł fizycznie zapoznać się z przedmiotową decyzją, zaś długotrwała nieobecność w kraju stanowi bez wątpienia istotną przeszkodę w dopełnieniu czynności administracyjnych w terminie, a przez to skarżący podejmujący pracę zarobkową nie był w stanie w określonym terminie zapoznać się fizycznie z przedmiotową decyzją, zaś żona skarżącego, która omyłkowo odebrała przesyłkę nie była fizycznie w stanie doręczyć adresatowi korespondencję z uwagi na znaczną odległość.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na oczywistość podstaw skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia. Z daleko idącej ostrożności procesowej wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji. W każdym wypadku wniesiono o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego K.Ś. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenie przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i polega oddaleniu.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolował kwestionowane postanowienie Wojewody Małopolskiego z 18 lipca 2023 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącego kasacyjnie odwołania od decyzji Starosty Nowotarskiego z 8 maja 2023 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej P.R. i K.L. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej w [...], przy ul. [...].
Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 43 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 44 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. oraz art. 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 8 k.p.a., sprowadza się do zakwestionowania wadliwego – zdaniem skarżącego – przyjęcia przez organ odwoławczy i Sąd a quo, że w sprawie ziściły się przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie niesłusznie przyjęto, że decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo doręczona stronie w trybie art. 43 k.p.a.
Podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. O zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania decyduje to, czy według stanu na moment jego podjęcia spełniły się przesłanki przewidziane w art. 134 k.p.a. Koniecznym jest zatem ustalenie, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji oraz ustalenie, kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji i w rezultacie czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie wynika, że decyzja Starosty Nowotarskiego z 8 maja 2023 r., zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielająca P.R. i K.L. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej w [...], przy ul. [...], została skierowana do strony postępowania K.Ś. na adres ul. [...], [...]. Adres ten był znany organowi z rejestru gruntów, na który również w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę były dokonywane skuteczne doręczenia skarżącemu, co odzwierciedlają potwierdzenia pocztowe znajdujące się w aktach sprawy. Legalność wysłania przez organ przesyłki na ten adres nie budzi wątpliwości i pozostaje w zgodności z art. 41 § 2 k.p.a.
W sprawie nie jest sporne, że skarżący był nieobecny i na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję Starosty Nowotarskiego z 8 maja 2023 r. jako dorosły domownik podpisała się żona skarżącego – E.Ś. Skarżący nie wykazał zaś, aby E.Ś., tj. dorosły domownik przebywający pod adresem skarżącego, nie była uprawniona do odbioru przesyłek zaadresowanych do K.Ś. Nie występują w kontrolowanej sprawie także jakiekolwiek okoliczności, za pośrednictwem których można byłoby poddać w wątpliwość to, że E.Ś. swoim zachowaniem potwierdziła wolę oddania skarżącemu odebranej przesyłki i tenże zamiar przyświecał pokwitowaniu przez nią spornej przesyłki.
W konsekwencji, skoro przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji została skierowana do skarżącego na właściwy adres, a następnie odebrana przez dorosłego domownika, który potwierdzając odbiór pisma w formie pokwitowania odbioru przesyłki rejestrowanej, uzewnętrznił akt woli oddania pisma adresatowi, to należy uznać, że decyzja ta została doręczona legalnie, zgodnie z wymaganiami art. 43 k.p.a. Prawidłowe zastosowanie doręczenia zastępczego wyklucza stosowanie sposobów doręczenia wskazanych w art. 44 § 1 k.p.a., które, jak wynika wprost z tego przepisu stosuje się "w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43".
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, warunkiem uznania skuteczności doręczenia w tym trybie nie było ustalenie, czy i kiedy przesyłka została faktycznie przekazana adresatowi. Skuteczności doręczenia nie podważa także okoliczność, że E.Ś. odbierając przesyłkę zawierającą decyzję Starosty Nowotarskiego z 8 maja 2023 r. nie złożyła odrębnego pisemnego zobowiązania oddania przesyłki adresatowi. Jak wcześniej wskazano, takiego warunku nie przewiduje przepis art. 43 k.p.a. Przyjęcie przesyłki rejestrowanej pod prawidłowym adresem przez osobę deklarującą się jako domownik służy przekazaniu jej adresatowi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 43 k.p.a. nie przewiduje składania przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe (por. wyroki NSA: z 1 czerwca 2023 r., I GSK 489/23; z 12 marca 2020 r., II OSK 1270/18; z 9 stycznia 2020 r., II OSK 2334/19; z 23 listopada 2018 r., II OSK 2900/16; z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2226/14; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2408/11; z 17 listopada 2009 r., II GSK 208/09).
Nie mogła podważyć skuteczności doręczenia zastępczego argumentacja skargi kasacyjnej nawiązująca do pobytu skarżącego ze względów zawodowych w Norwegii i wynikających z tego okoliczności związanych z późniejszym przekazaniem przesyłki adresatowi, podobnie jak bez znaczenia dla legalności doręczenia pisma pozostaje subiektywnie oceniane znaczenie doręczanego pisma lub nierozpoznanie tego znaczenia przez dorosłego domownika, który pismo odebrał. Należy wskazać, że okoliczności te były przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym złożonego przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, że Wojewoda Małopolski postanowieniem z 17 lipca 2023 r., odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wniesiona na to postanowienie skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 grudnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1256/23, a skarga kasacyjna od tego wyroku oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2025 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1212/24. W przywołanych rozstrzygnięciach uznano bowiem, że naruszenie terminu nie nastąpiło bez winy skarżącego i w rezultacie niemożliwym było przywrócenie tego terminu, wobec niespełnienia przesłanek zawartych w art. 58 § 1 k.p.a.
Doręczenie decyzji organu pierwszej instancji do rąk dorosłego domownika – żony skarżącego E.Ś., wywołało skutki procesowe związane z rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania dla skarżącego kasacyjnie. Doręczenie to, w trybie i na zasadach wynikających z art. 43 k.p.a., zostało dokonane w dniu 10 maja 2023 r. Skarżący wnosząc odwołanie dopiero w dniu 2 czerwca 2023 r. przekroczył ustawowy termin na wniesienie tego środka odwoławczego, który upływał 24 maja 2023 r. i który to termin nie został skarżącemu przywrócony.
W tych okolicznościach wystąpiły podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł organ drugiej instancji, a co trafnie potwierdził Sąd a quo oddalając skargę. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego było wyrazem adekwatnego do ujawnionych okoliczności sprawy zastosowania przepisów art. 134 k.p.a., co czyni zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych niezasadnymi.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.