II OSK 162/24

II OSK 162/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Wr 67/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-07-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 67/23 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 grudnia 2022 r. nr IF-O.7840.58.2021.GD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 lipca 2023 r., sygn. II SA/Wr 67/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 6 grudnia 2022 r., Nr IF-O.7840.58.2021.GD, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
A. P. wystąpił do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 3-kondygnacyjnego z podpiwniczeniem w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną przy, ul. A. [...] we W. na działce nr [...], [...], obręb [...]. Postanowieniem z [...] października 2020 r. organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez przedłożenie ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego na w/w działce stwierdzającej jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania uwzględniającej oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku oraz rozwiązać kolizję istniejącej sieci elektroenergetycznej oraz sieci telekomunikacyjnej z projektowaną inwestycją. W dniach 3 i 12 grudnia 2020 r. wnioskodawca uzupełnił dokumentację sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], Prezydent W. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 148 ze zm.), dalej "p.bud.", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego. Opisaną na wstępie decyzją z 6 grudnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania B. K. (właścicielki działki nr [...]), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 3-kondygnacyjnego z podpiwniczeniem w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną. Istota sporu sprowadza się do prawidłowości oceny dokonanej przez organy przedłożonych przez inwestora dokumentów ze względu na wskazywane przez uczestniczkę postępowania zagrożenia dla jej budynku zlokalizowanego na nieruchomości sąsiedniej. Zarzuty odwołania i skargi mające uzasadniać naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji poczyniono na kanwie nakazu nałożonego postanowieniem z [...] października 2020 r., a zasadniczo sposobu jego realizacji.
Sąd pierwszej instancji potwierdził możliwość złożenia stosownego opracowania przez autora projektu budowlanego. Z przedłożonych dokumentów wynika bowiem, że posiada on stosowne uprawnienia. Ekspertyza techniczna została zaś wskazana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej "war. tech.", w dziale dotyczącym bezpieczeństwa konstrukcji. Postanowienie z [...] października 2020 r. zostało wydane w trybie art. 35 ust. 3 p. bud., który służy usunięciu nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Wobec tego dopuszczalne było usunięcie nieprawidłowości poprzez uzupełnienie projektu budowlanego i zamieszczenie w nim stosownych informacji.
Dalej Sąd podkreślił, że wadliwość aktu administracyjnego wiąże się ściśle z naruszeniem konkretnej normy prawnej. Stąd też, aby istniała możliwość uznania, że nazywając przedłożone opracowanie opinią, w sytuacji gdy organ żądał ekspertyzy, i doszło z tej przyczyny do naruszenia prawa, należałoby podać ustawową definicję ekspertyzy, której brak. Dalej trzeba by też przyjąć, że to nazwa dokumentu, a nie jego treść, stanowić będzie o realizacji obowiązku. Wreszcie, należałoby uznać, że celem wydanego w toku postępowania postanowienia jest przedłożenie dokumentu o konkretnej nazwie, a nie udzielenie odpowiedzi na pojawiające się wątpliwości natury technicznej oraz usunięcie nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. To ostatnie założenie dostatecznie wyjaśnia, zdaniem Sądu treść art. 35 ust. 3 p.bud., gdzie mowa jest o usunięciu nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W opinii, którą uzupełniono projekt podano, że ,,projekt chroni bezwzględnie istniejącą zabudowę działki sąsiedniej". Treść opinii zdaniem organów obu instancji dała odpowiedź na wątpliwości strony odnośnie kompletności projektu budowlanego i możliwości jego zatwierdzenia ze względu na brak potwierdzenia zarzutów odwołania. Jednoznaczne stanowisko zawarte w przedłożonym opracowaniu pozwoliło organom na stwierdzenie, że projekt budowlany spełnia wymagania techniczno-budowlane i wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 p.bud. i brak było podstaw do uznania naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy.
Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organów za trafne i znajdujące oparcie w materiale sprawy. Nie można bowiem, w świetle uzupełnionego projektu budowlanego stwierdzić, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, gdyż wykazano brak dolegliwości ponad przeciętną miarę prowadzoną inwestycją na jej budynek. Strona skarżąca poza zarzutem naruszenia art. 35 ust. 3 i 5 p.bud. poczyniła zarzuty procesowe, tj. naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i wiąże je nie tylko z przedłożeniem opinii zamiast ekspertyzy, ale też polemizuje z treścią opracowania, postawionymi w niej tezami, a nawet samą metodologią badań. W tym miejscu, uznając zarzuty skargi za nietrafne, Sąd wyjaśnił, że samo opracowanie zostało sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i stanowi ono element projektu budowlanego. Okoliczność ta powoduje swoiste ograniczenia zakresu kontroli samego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 2 p.bud. ani organ administracji, ani tym bardziej sąd administracyjny nie bada zgodności złożonego projektu budowlanego z wymogami technicznymi i standardami sztuki budowlanej. Obowiązek takiego badania spoczywa na projektancie oraz osobie posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, która została zobowiązana do sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego.
W skardze kasacyjnej B. K. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:
1. prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ:
– wbrew twierdzeniom organu i Sądu inwestor nie wypełnił nakładanych na niego obowiązków, skoro nie dołączył do akt sprawy ekspertyzy (wymaganej postanowieniem z [...] października 2020 r.), natomiast przedłożył opinię;
– przedłożona opinia nie została poprzedzona inwentaryzacją, czy chociażby oględzinami budynku na działce nr [...];
2. prawa materialnego, tj.:
a) art. 35 ust. 3 i 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 9 p.bud. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów, albowiem inwestor nie wykonał postanowienia Prezydenta Miasta z [...] października 2020 r. i nie dostarczył ekspertyzy technicznej stanu budynku na działce nr [...] ale inny dokument – "Opinię o stanie konstrukcji w odniesieniu również do budynku sąsiedniego";
b) § 206 ust. 1 war.tech. w zw. z art. 35 ust. 3 p.bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy powołany prze Sąd pierwszej instancji § 206 § 1 war.tech. nie miał zastosowania w sprawie i nie stanowił podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia ekspertyzy, a zatem Sąd błędnie uznał, że ekspertyza (opinia) mogła ograniczać się do oceny stanu konstrukcji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wniosła o przeprowadzenie dowodu z wydruku z trzech stron internetowych ("[...], "[...]", "[...]") na okoliczność, że między ekspertyzą techniczną, a opinią techniczną zachodzi istotna różnica. Skarżąca podnosiła, że ekspertyza jest opracowaniem szerszym, bardziej szczegółowym i wymagającym dokonania inwentaryzacji budynku. Przedłożona przez inwestora "Opinia o stanie konstrukcji w odniesieniu również do budynku sąsiedniego" nie stanowi ekspertyzy technicznej budynku na działce nr [...], a tym samym inwestor nie wykazał, że planowana zabudowa nie narusza przepisów prawa, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. Skarżąca zarzuciła, że w ww. opinii sam projektant ocenił wprowadzone przez siebie rozwiązania konstrukcyjne jako prawidłowe i niezagrażające konstrukcji budynku sąsiedniego, co jest samo w sobie nielogiczne, ponieważ ten sam projektant tworzył dokumentację projektową i ją następnie oceniał, przy czym oparł się na domysłach, ponieważ nie dokonał nawet oględzin budynku na działce nr [...] i nie dokonał jego inwentaryzacji. Dalej podniesiono, że w niniejszej sprawie obowiązek przedłożenia ekspertyzy nałożono na podstawie art. 35 p.bud. a nie na podstawie § 206 war.tech.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego w istocie zmierzają do wykazania, że inwestor nie wykonał postanowienia Prezydenta W. z [...] października 2020 r. nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego na działce nr [...].
Ocena tej kwestii wymaga w pierwszej kolejności zaznaczenia, że zakres obowiązków organu architektoniczno-budowlanego określa w sposób wyczerpujący i jednoznaczny art. 35 ust. 1 p.bud. Organ ten sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1 lit. a), wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1 lit. b), ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (pkt 1 lit. c). Sprawdza ponadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2); dołączenie dokumentów wskazanych w pkt. 3 i 3a; posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych (pkt 4); przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego (pkt 4a).
Obowiązkiem organu administracji rozpatrującego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest więc zbadanie zgodności projektu budowlanego tylko z tymi przepisami techniczno-budowlanymi, które regulują kwestie związane z zagospodarowaniem działki lub terenu. Odpowiedzialność za zapewnienie zgodności projektu budowlanego z pozostałymi przepisami techniczno-budowlanymi spoczywa zaś na autorze tego projektu. Natomiast, jeśli w toku postępowania pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami techniczno-budowlanymi, to organ administracji wątpliwości te powinien przed udzieleniem pozwolenia na budowę wyjaśnić (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3304/17; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie projekt budowlany sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania. Projekt zawierał oświadczenie projektanta o zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej zaś elementem składowym tego projektu była opinia projektanta przedłożona w odpowiedzi na zobowiązanie wyrażone w postanowieniu z [...] października 2020 r., wydanym w związku z obawami skarżącej co do bezpieczeństwa jej budynku znajdującego się na działce nr [...]. Podstawą prawną wydania powyższego postanowienia był art. 35 ust. 3 p.bud., zgodnie z którym w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Usunięcie nieprawidłowości, zgodnie z treścią postanowienia, polegało na przedłożeniu ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego na działce nr [...], stwierdzającego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania nowego budynku, mając na względzie art. 75 § 1 k.p.a., a nadto na rozwiązaniu kolizji istniejącej sieci elektroenergetycznej oraz sieci telekomunikacyjnej z projektowaną inwestycją. Dodatkowo inwestor miał odnieść się do pisma z [...] października 2020 r. złożonego przez strony postępowania.
Przepis art. 35 ust. 3 p.bud. nie precyzuje formy, w jakiej nieprawidłowości mają być usunięte. Obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 p.bud. (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2003/22). Autor skargi kasacyjnej argumentuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy powinna to być ekspertyza techniczna w takim rozumieniu, w jakim to ujmują fachowe portale internetowe. Tymczasem opracowania upublicznione przez te portale nie stanowią źródła prawa. Przepis art. 35 ust. 3 p.bud. nic nie mówi o ekspertyzie technicznej. Nie przewiduje również wymogu oględzin. Mówi jedynie o usunięciu nieprawidłowości, a zatem celem wydanego na jego podstawie postanowienia jest usunięcie nieprawidłowości, względnie udzielenie odpowiedzi na wątpliwości natury technicznej. Ponadto, w prawie polskim brak jest definicji legalnej ekspertyzy technicznej. W tej sytuacji zastosowane nazewnictwo nie ma znaczenia, a decyduje treść opracowania. Nie było więc przeszkód do uznania przedłożonego opracowania za ekspertyzę techniczną, której zażądał organ. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że wadliwość aktu administracyjnego wiąże się ściśle z naruszeniem konkretnej normy prawnej. Stąd też, aby istniała możliwość uznania, że nazywając przedłożone opracowanie opinią, w sytuacji gdy organ żądał ekspertyzy i doszło z tej przyczyny do naruszenia prawa, należałoby podać ustawową definicję ekspertyzy, której brak. W omawianym przepisie chodzi o usunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a zatem doprowadzenie do takiej sytuacji, że będzie możliwa ocena projektu w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, również pod kątem naruszenia obowiązujących przepisów i poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud.).
W niniejszej sprawie nie było przeszkód do uznania ekspertyzy, o której mowa w postanowieniu z [...] października 2020 r. za ekspertyzę przewidzianą w § 206 ust. 1 war.tech. Przepis ten stanowi, że w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5 (określającym, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania) budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na brak w cyt. przepisie określenia podmiotu uprawnionego do sporządzenia takiej ekspertyzy. Takich przepisów nie ma również w ustawie Prawo budowlane. Ponieważ jednak przewiduje ona, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 12 ust. 1 i 2), to można przyjąć, że oceny i ekspertyzy powinny być sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. W konsekwencji, dopuszczalne jest sporządzenie ekspertyzy, o której mowa w § 206 ust. 1 war.tech. przez projektanta działającego na zlecenie inwestora (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1252/15).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść przedłożonej opinii dała odpowiedź na wątpliwości skarżącej w odniesieniu do bezpieczeństwa jej budynku, który znajdzie się w zabudowie bliźniaczej po zrealizowaniu przez inwestora planowanej budowy domu mieszkalnego. Projektant przekonująco wyjaśnił, że projekt chroni bezwzględnie istniejącą zabudowę działki sąsiedniej, zakłada bowiem, że właściwa linia ściany w części odziemnej będzie odsunięta na odległość bezpieczną i niezagrażającą istniejącemu budynkowi odwołującej. Dodatkowo, w celu zapewnienia bezpieczeństwa obszaru fundamentowania budynki zostaną odseparowane trwale ścianą szczelną. Zaprojektowana ściana szczelna chronić będzie skarpę wykopu, a po zamknięciu prac fundamentowych nowobudowanego budynku, zapewni bezpieczeństwo budynkowi skarżącej. Jak już wyżej wskazano w kompetencji organu architektoniczno-budowlanego nie leży merytoryczna ocena rozwiązań przyjętych w projekcie architektoniczno-budowlanym, za które odpowiada projektant. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że przedłożona opinia nie dotyczy budynku na działce nr [...]. Przytoczone wyjaśnienia projektanta wyraźnie wskazują, że opinia dotyczy tego budynku. W postanowieniu z [...] października 2020r. żądana ekspertyza miała stwierdzać stan bezpieczeństwa i przydatność do użytkowania obiektu na działce nr [...] i tego dotyczy treść przedłożonego opracowania.
W świetle powyższego, brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 i 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 206 ust. 1 war.tech. w zw. z art. 35 ust. 3 p.bud. W konsekwencji, nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że sporządzone opracowanie pozwoliło na uznanie projektu budowlanego za kompletny i wobec braku naruszeń prawa, zaakceptowanie przez organy planowanego zamierzenia. Samo opracowanie zostało sporządzone przez osobę posiadającą stosowane uprawnienia i stanowi ono element projektu budowlanego. Końcowo należy wyjaśnić, że w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji wbrew warunkom decyzji o pozwoleniu na budowę w gestii organów nadzoru budowlanego będzie podjęcie stosownych działań nadzorczych.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.