II OSK 1617/07

II OSK 1617/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Sygn. powiązane
III SA/Gd 102/07 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2007-07-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174, art. 183 par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 236 poz 1999
par. 2 ust. 1
Rozporządzenie MInistra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych  do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia WSA (del.) Wojciech Mazur Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 102/07 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 102/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – po rozpoznaniu skargi S. M. – stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały oraz określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Ponadto Sąd pierwszej instancji przyznał radcy prawnemu M. Z. ze Skarbu Państwa kwotę 292,80 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 47 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 9 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993), Prezydent Miasta Gdyni orzekł o zameldowaniu K. M. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w G..
Organ I instancji wskazał, że K. M. we wniosku o zameldowanie podał, że kiedy był małoletni matka dokonała wymeldowania ich i zameldowania pod innym adresem. Około dwóch miesięcy temu już jako pełnoletni wrócił do domu rodzinnego i chciałby zgłosić pobyt stały. Jego zameldowaniu sprzeciwia się ojciec S. M., współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. W trakcie postępowania organ ustalił, że K. M. w maju 2006 r. wprowadził się do budynku przy ul. [...] w G.. Jego ojciec - S. M. nie sprzeciwiał się temu i udostępnił klucze na posesję. Współwłaścicielami nieruchomości, będącymi jednocześnie uczestnikami postępowania w sprawie, są S. M., U. R. oraz E. K.. Zdaniem S. M. jego syn K. M. nie mieszka w w/w budynku a jedynie "spędza w nim czas", a nadto budynek nie nadaje się do zamieszkiwania, gdyż brak w nim mediów. K. M. pracuje na zmiany i do domu przychodzi tylko, żeby się wyspać; z ojcem prawie się nie widuje. Komisariat Policji w G. [...] - w drodze kontroli meldunkowej - potwierdził, iż K. M. zamieszkuje w nieruchomości przy ul. [...] w G.. Organ I instancji uznał, że K. M. zamieszkuje w przedmiotowym budynku, natomiast twierdzenia S. M. nie zostały poparte żadnymi dowodami i nie mogą podważyć faktu zamieszkiwania syna w lokalu.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. podniósł, że organ dokonał błędnej oceny stanu faktycznego i nie przeprowadził wizji lokalnej.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda P., działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, iż została spełniona przesłanka wynikająca z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - K. M. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu; nocuje w lokalu i tam znajduje się jego centrum życiowe. Wskazują na to zebrane w sprawie dowody, w szczególności zeznania świadków S. M. (brata K. M.) i U. R. oraz kontrola meldunkowa przeprowadzona przez Policję. Organ odwoławczy podkreślił, że instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter ewidencyjny, a zatem brak zgody właściciela lub najemcy lokalu na dokonanie zameldowania w lokalu jest prawnie nieskuteczny i nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, jeżeli dana osoba w lokalu zamieszkuje.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję S. M. zarzucił, że jest ona niezgodna z istniejącym stanem faktycznym, a zeznania świadków zebrane w toku postępowania naruszają art. 233 k.k.
Skarżący wskazał na nieścisłości zawarte w decyzji. Podniósł, że nie dał synowi K. M. kluczy do mieszkania; uczynił to brat K. M. - S.. W materiale dowodowym sprawy znajdują się zeznania S. M. (syna skarżącego), który twierdzi, iż K. M. podjął próbę zamieszkania dopiero w wakacje.
W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2007 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 5 ust. 2, art. 6, art. 9, art. 11, art. 29 i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 63 § 2 i art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a nadto rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych. W uzasadnieniu pisma wskazano, że przepis art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, iż przy zameldowaniu na pobyt stały należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Przepis ten nie przewiduje, że wystarczające jest potwierdzenie dokonane przez jednego z właścicieli. Faktu przebywania w lokalu nie potwierdzili współwłaściciele - skarżący S. M. i E. K.. Organ I instancji błędnie przyjął, iż okoliczność pobytu wnioskodawcy została udowodniona. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji są wybiórcze i subiektywne. Organ bez uzasadnienia daje wiarę jednym dowodom (oświadczenie U. R., lakoniczne pismo Policji co do faktu zamieszkiwania wnioskodawcy, wyjaśnienia K. M.), bezpodstawnie pomijając inne (oświadczenie S. M. i E. K.), co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto organ II instancji nie zwrócił uwagi na to, że organ I instancji dopuścił się szeregu błędów proceduralnych. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba zobowiązana do zameldowania się na pobyt stały przedstawia organowi gminy właściwemu ze względu na nowe miejsce jej pobytu stałego zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego oraz zgłasza dane osobowe. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 zd. 2 tej ustawy potwierdzenie faktu pobytu osoby w lokalu dokonuje się na formularzu meldunkowym w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złożenia. W niniejszej sprawie nie wypełniono formularza, zaś potwierdzenie (nie spełniające wymagań art. 9 ust. 2a, udzielone przez U. R.) ma formę pisma skierowanego do organu. Zgodnie z § 2 wskazanego wyżej rozporządzenia, dokonując zameldowania na pobyt stały, osoba przedstawia zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego oraz zgłasza dane, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, przez wypełnienie i podpisanie formularza "Zgłoszenie pobytu stałego", stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia. Podanie K. M. z dnia 7 lipca 2006 r. o zameldowaniu nie spełnia tych wymogów formalnych. Podanie nie zawiera wymaganych danych, nie jest sporządzone na formularzu, nie zostało do niego dołączone zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego lub chociażby notatka urzędowa dokumentująca, że takie zaświadczenie zostało przedłożone do wglądu. Organ administracji, mimo ciążącego na nim w myśl art. 64 § 2 k.p.a. obowiązku, nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia braków i rozpatrzył sprawę. Organ nie ustalił, czy K. M. wymeldował się z poprzedniego miejsca pobytu i tym samym doprowadził do sytuacji, w której doszło do naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, w myśl którego w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonać obowiązek meldunkowy określony w ustawie. Realizacja tego obowiązku przez obywatela polskiego, polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego (art. 5 ust. 1 ustawy), przez co rozumie się zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy). Jednocześnie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego (art. 5 ust. 2 ustawy). Obowiązek meldunkowy należy dopełnić w sytuacji przebywania w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia (art. 10 ust. 1). W myśl art. 11 ust. 1 ustawy osoba zobowiązana do zameldowania się na pobyt stały przedstawia organowi gminy właściwemu ze względu na nowe miejsce jej pobytu stałego zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego oraz zgłasza wymienione w tym przepisie dane osobowe. Zgłoszenie tych danych następuje przez wypełnienie i podpisanie formularza "Zgłoszenie pobytu stałego" ( § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych - Dz. U. Nr 236, poz. 1999 ze zm.). Jednocześnie osoba dokonująca zameldowania na pobyt stały obowiązana jest przedstawić potwierdzenie jej pobytu w lokalu dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Potwierdzenia takiego dokonuje się na formularzu meldunkowym w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złożenia (art. 9 ust. 2a w związku z art. 29 ust. 1 ustawy).
Sąd pierwszej instancji zważył, że na podstawie takiego zgłoszenia, zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Organ ewidencyjny dokonuje czynności rejestracyjnej rodzącej skutki prawne w oparciu o dane osobowe zgłoszone w sposób przewidziany przepisami prawa. Sąd podniósł, iż wyjątki od zasady, że obowiązek meldunkowy wynika z przepisów prawa i nie wymaga konkretyzacji w decyzji administracyjnej zostały wyraźnie przewidziane w art. 8 ust. 2, art. 15 ust. 2 i art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach. Przepis art. 47 ust. 2 ustawy upoważnia organ do rozstrzygania o zameldowaniu lub wymeldowaniu w sytuacji, gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości. Sąd podkreślił, że w przepisie tym jest mowa o danych zawartych w zgłoszeniu, sporządzonym na formularzu "Zgłoszenie pobytu stałego", a nie w jakimkolwiek innym wniosku. Zameldowania, co do zasady, dokonuje się na podstawie zgłoszenia, stanowiącego realizację przez obywatela polskiego ciążącego na nim obowiązku meldunkowego. Zgłoszenie takie musi odpowiadać warunkom prawnym określonym w art. 11 ust. 1 pkt 1 -16 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i § 2 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Sąd zaznaczył, że art. 47 ust. 2 ustawy nie stanowi podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji na wniosek osoby chcącej dokonać zameldowania bez wcześniejszego złożenia "Zgłoszenia pobytu stałego". Organ w trybie art. 47 ust. 2 może działać decyzyjnie tylko wówczas, gdy dane zawarte w prawidłowo złożonym wniosku meldunkowym będą budziły wątpliwości (podobnie wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1991 r., IIISA 320/91, ONSA 1991/2/51). Brak wypełnionego i podpisanego przez stronę formularza "Zgłoszenie pobytu stałego" wyłącza możliwość zameldowania na pobyt stały w drodze czynności materialno-technicznej. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest także wydanie decyzji w przedmiocie zameldowania na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy – decyzja taka rażąco narusza prawo.
Sąd stwierdził, iż wydanie decyzji o zameldowaniu K. M. nastąpiło na podstawie podania z dnia 7 lipca 2006 r., w którym strona zwróciła się z prośbą o zameldowanie. Niniejsze podanie nie jest "Zgłoszeniem pobytu stałego", o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia i tym samym nie może być uznane za zgłoszenie danych osobowych wymaganych przepisem art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wnioskodawca nie przedłożył także wymaganego zaświadczenia o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca zamieszkania (art. 11 ust. 1 ustawy w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia). W ocenie Sądu, wobec braku przewidzianego prawem zgłoszenia danych osobowych, organ nie miał podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej wątpliwości na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy. W sprawie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 47 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy w związku z § 2 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Sąd zaznaczył, że kiedy osoba chcąca dokonać zameldowania nie składa zgłoszenia zgodnie z przepisami prawa, rzeczą organu administracji jest podjęcie działań przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. M., reprezentowany przez adwokata A. C..
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1-16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, oraz § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r., polegające na niezastosowaniu przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia.
W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny K. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż K. M. przy składaniu podania o zameldowanie wypełnił i podpisał druk "zgłoszenie pobytu stałego". W toku postępowania druk ten znajduje się w aktach sprawy, zaś po uprawomocnieniu się decyzji organu I instancji druk jest wyjmowany z akt i na jego podstawie dokonuje się zameldowania danej osoby. W niniejszej sprawie nastąpiło to po zwrocie akt z organu II instancji, który utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] listopada 2006 r. Następnie na podstawie wskazanego druku, w dniu 8 stycznia 2007 r., dokonano zameldowania na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] z dniem [...] listopada 2006 r. Następnie druk został przesłany do Terenowego Banku Danych (TBD), a po jego zwrocie zarchiwizowany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Ponadto wskazano, że na podstawie rozporządzenia MSWiA z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 236, poz.1999) - jeżeli zmiana miejsca pobytu stałego następuje w granicach administracyjnych gminy - nie żąda się wypełniania formularza "zgłoszenie wymeldowania z pobytu stałego", zaś aktualizację zapisów w rejestrze mieszkańców organ wykonuje na podstawie "Zgłoszenia zameldowania na pobyt stały". A zatem, skarżący nie miał obowiązku przedłożyć zaświadczenia o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca zamieszkania (art. 11 ust. 1 ustawy i § 2 ust.1 rozporządzenia ), gdyż wymeldowanie i nowy meldunek miały miejsce w G.. Jedynie co winien był zrobić, to wypełnić formularz meldunkowy, co uczynił i tym samym spełnił wszystkie wymogi formalne.
Do skargi kasacyjnej załączono formularz zgłoszenia zameldowania na pobyt stały i pismo MSWiA z dnia 3 kwietnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. M., reprezentowany przez radcę prawnego M. Z., wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem wnoszącego odpowiedź, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia w stosowaniu przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Zaznaczono, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie akt sprawy, czyli na podstawie akt przedłożonych przez organ administracji. Jeżeli skarżący ma pewne zastrzeżenia co do stanu faktycznego, to samo przedłożenie dokumentu jest niewystarczające. Obowiązkiem składającego skargę kasacyjną, w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. ustawy, jest podanie jej podstaw, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W niniejszej skardze skarżący zaniechał wskazania naruszenia przepisów postępowania, a to oznacza, że NSA związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji.
Nadto S. M. zauważył, iż z akt administracyjnych w żaden sposób nie wynika, żeby były one zdekompletowane. Wręcz przeciwnie, w aktach tych znajduje się ręcznie sporządzony wniosek o zameldowanie, co sugeruje, że dodatkowe zgłoszenie nie zostało sporządzone. Brak jest także jakiejkolwiek wzmianki lub notatki potwierdzającej, iż jakikolwiek dokument został wyciągnięty z akt i w jakim celu. Również wydane decyzje nie wspominają słowem o fakcie sporządzenia takiego zgłoszenia.
Odnośnie przedłożonej przez skarżącego ministerialnej interpretacji przepisów powołanego wyżej rozporządzenia podniesiono, iż taka interpretacja nie mieści się w konstytucyjnym katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa i nie jest także aktem prawa miejscowego. Treść tej interpretacji jest sprzeczna z jasno brzmiącymi przepisami ustawy i rozporządzenia tj. art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności oraz § 2 ust.1 rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.
W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) osoba zobowiązana do zameldowania się na pobyt stały przedstawia organowi gminy właściwemu ze względu na nowe miejsce jej pobytu stałego zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego oraz zgłasza dane osobowe wyszczególnione w punktach 1 – 16 tegoż przepisu.
Takie zasady postępowania przed organami ewidencyjnymi potwierdzają także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych ( Dz. U. Nr 236, poz. 1999 ze zm.), wydanego z mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 51 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.
Paragraf 2 ust. 1 tego rozporządzenia, zamieszczony w Rozdziale 2 – "Sposób zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania" przewiduje, iż dokonując zameldowania na pobyt stały, osoba przedstawia zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego oraz zgłasza dane, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, przez wypełnienie i podpisanie formularza "Zgłoszenie pobytu stałego". Wzór formularza "Zgłoszenie pobytu stałego" stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia - § 2 ust. 2 rozporządzenia.
Brzmienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego jest jednoznaczne. Ustawodawca wymaga, aby osoba zobowiązana do zameldowania się na pobyt stały złożyła organowi gminy - właściwemu ze względu na nowe miejsce jej pobytu stałego - wypełniony i podpisany formularz "Zgłoszenie pobytu stałego" (według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia) z podaniem danych wyszczególnionych w art. 11 ust. 1 pkt 1 – 16 ustawy oraz zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego.
W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1- 16 ustawy oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię. Nie można bowiem interpretować przepisów prawa – jak czyni to strona wnosząca skargę kasacyjną – wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisom ustawy.
Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, podkreślić należy, iż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą służyć zwalczaniu przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Jeśli strona zamierza zakwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji, to niezbędne jest oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia określonych przepisów postępowania sądowego, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Związanie granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) powoduje, że jeżeli w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów proceduralnych, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami zaskarżonego wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 58/97, OSNP 1997/22/436).
Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, gdyż strona nie zarzuciła naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny - związany ustaleniami zaskarżonego wyroku – ocenia zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w świetle tak ustalonego stanu faktycznego.
A zatem, podniesione w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1-16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 236, poz. 1999 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie podlegają ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił, że wydanie decyzji o zameldowaniu K. M. nastąpiło na podstawie podania z dnia 7 lipca 2006 r., w którym strona zwróciła się z prośbą o zameldowanie. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że niniejsze podanie nie jest "Zgłoszeniem pobytu stałego", o którym mowa w § 2 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia i z tych przyczyn nie może być uznane za zgłoszenie danych osobowych wymaganych przepisem art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sąd pierwszej instancji ustalił także, że wnioskodawca nie przedłożył zaświadczenia o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca zamieszkania (art. 11 ust. 1 ustawy w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia).
Powyższe ustalenia Sądu pierwszej instancji nie zostały zakwestionowane przez stronę przez postawienie odpowiednich zarzutów kasacyjnych, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tymi ustaleniami. Oceny tej nie może zmienić załączenie do skargi kasacyjnej formularza zgłoszenia zameldowania na pobyt stały. Złożenie dowodu w postaci dokumentu nie jest wystarczające dla zakwestionowania stanu faktycznego, przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji, jeżeli nie towarzyszy temu zgłoszenie odpowiednich zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie naruszenia określonych przepisów postępowania sądowego, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dopiero bowiem postawienie odpowiednich zarzutów kasacyjnych pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę – w granicach skargi kasacyjnej – ustalonego stanu faktycznego sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gdańsku nie można skutecznie przypisać naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 - 16 ustawy oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie. Brak wypełnionego i podpisanego przez stronę formularza "Zgłoszenie pobytu stałego" wyłącza bowiem możliwość dokonania zameldowania na pobyt stały w drodze czynności rejestracyjnej rodzącej skutki prawne. Nie jest także dopuszczalne wydanie decyzji rozstrzygającej wątpliwości na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych bez wcześniejszego złożenia "Zgłoszenia pobytu stałego" przez osobę ubiegającą się o zameldowanie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1991r., III SA 320/91 (ONSA 1991/2/51).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.