II OSK 1615/21

II OSK 1615/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 642/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-27
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 7 pkt 1, art. 3 pkt 13,
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. M. [..]; Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. M. [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. M. [...] w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 642/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. M. [...]; Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. M. [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. M. [...] w N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 stycznia 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.1389.2019.AJ w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. M. [...] kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) złotych, od Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. M. [...] kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) złotych oraz od Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. M. [...], w N., kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 642/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...]; Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...] w N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 stycznia 2020 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister) decyzją z 17 stycznia 2020 r., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018 poz. 2067 ze zm.), dalej: "u.o.z". - po rozpatrzeniu odwołania Wspólnot Mieszkaniowych: nr [...] przy ul. [...], nr [...] przy ul. [...] i nr [...] przy ul. [...] w N.- uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 maja 2018 r. wpisującą do rejestru zabytków historyczny zespół budowlany tzw. "[...]" na dz. nr ew. [...] przy ul. M. w N.- w części "niniejszym wpisem obejmuje się zespól budowlany, w skład którego wchodzą trzy budynki mieszkalne posadowione na działkach ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...]" i w tym zakresie orzekł: "niniejszym wpisem obejmuje się historyczny zespół budowlany, obejmujący trzy budynki mieszkalne wraz z terenem zespołu w granicach działek nr ew. [...] obr. [...]", zaś w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że opisywany powyżej historyczny zespół budowlany zachował cechy architektoniczne i przestrzenne świadczące o jego autentycznym charakterze i zabytkowej wartości. Bloki ułożone są w kształcie podkowy, a ich architektura i wygląd elewacji są przykładem zindywidualizowanego kształtowania przez Fundusz Kwaterunku Wojskowego zabudowy mieszkaniowej w dwudziestoleciu międzywojennym. Zabudowa posiada wartość artystyczną jako przykład architektury modernistycznej, o harmonijnej i linearnej elewacji z subtelnym, oryginalnym wystrojem architektonicznym. Odpowiada zatem definicji historycznego zespołu budowlanego. Minister podkreślił, że organy konserwatorskie są władne samodzielnie ocenić obiekt lub obszar pod względem historycznym, artystycznym lub naukowym, dysponują bowiem pracownikami wykształconymi w dziedzinie historii sztuki i architektury. Zaznaczył, że przeprowadzenie dowodu z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa miało wyjaśnić m.in. historię zespołu "[...]" i stan ich zachowania. Zarzuty niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ uznał za chybione, gdyż skutecznie wykazano, że wpis leży w interesie społecznym z uwagi na wartość historyczną, artystyczną i naukową ww. obiektów. Organ dodał, że ochronie podlega m.in. zewnętrzna forma architektoniczna budynków z elewacją, autentyczna substancja zabytkowa elementów jak i historyczna kompozycja zabudowy, w tym relacje przestrzenne między częściami zespołu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wbrew zarzutom skargi, wpisany do rejestru zabytków na mocy kontrolowanych decyzji historyczny zespół budowlany obejmujący trzy budynki mieszkalne tzw. "[...]" wraz z terenem zamkniętym w granicach działek nr ew. [...] obr. [...] w N. posiada wszelkie wymagane walory uzasadniające objecie go ochroną konserwatorską, o której mowa w art. 3 pkt 13 u.o.z. Z ustaleń organów wynika bowiem, że jest on przykładem architektury modernistycznej nurtu funkcjonalizmu w budownictwie mieszkaniowym z końca lat 30 XX w, który charakteryzowała prosta kompozycja geometryczna, brak ornamentu i detalu oraz formy opływowe. Jak ustalono został on wzniesiony dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wojskowej kadry podoficerskiej – w ramach rozbudowy założenia koszarowo - magazynowego Twierdzy [...] i miał cechować się skromnym standardem funkcjonalnym oraz prostotą artystyczną. Nie były to rozwiązania typowe i powszechnie powtarzalne w budownictwie mieszkaniowym w ramach budownictwa Funduszu Kwaterunku Wojskowego. Wbrew stanowisku Wspólnot, opisane walory budynków potwierdzają jakość i sztukę architektoniczną obu autorów projektów, to jest arch. B. T. (budynki przy ul. [...]) i arch. J. M. (budynek przy ul. [...]). Nie można również pominąć, że budynki zostały wkomponowane w naturalnie ukształtowany teren tuż przy brzegu rzeki, tworząc – poprzez ustawienie ich w podkowie otwartej na dziedziniec od południa - zaciszną przestrzeń, oddzieloną od innych budynków położonych na tym terenie. "[...]" wprawdzie nie stanowią spójnego przestrzennie, jak i architektoniczne zespołu o ścisłej zależności ukształtowania formy, ale nie niweczy to ich wartości jako zespołu historycznego o zindywidualizowanym charakterze. Pomimo tego, że budynki nieznacznie przekształcono wewnątrz, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową na współczesną z PCV oraz remontowano klatki schodowe, nie została obniżona wartość zabytkowa zespołu jako całości, a – jak słusznie zauważył organ - uszkodzenia elewacji po ostrzale z czasów II wojny światowej dodają im jeszcze znaczenia historycznego. Ponadto, pozostały zależności przestrzenne między budynkami, pomimo zatarcia dawnego układu zieleńca z gwiaździście rozchodzącymi się ścieżkami.
Jako chybiony Sąd pierwszej instancji ocenił zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego architekta, urbanisty w zakresie stanu technicznego. Stan techniczny zabytku nie przesądza o utracie jego walorów zabytkowych, jeżeli poziom degradacji nie doprowadził do całkowitego pozbawienia obiektu wartości zabytkowej. Tym samym w ocenie Sądu pierwszej instancji – w świetle ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych – nie było potrzeby badania stanu technicznego ww. zespołu, a więc i powoływania biegłego na tę okoliczność. Po drugie, w zakresie oceny walorów zabytkowych organy ochrony zabytków, jako jednostki wyspecjalizowane w tej dziedzinie mogą, ale nie muszą zgodzić się z wnioskami zawartymi w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Opinie te nie mają charakteru dowodu wiążącego, choć są opiniami naukowymi, których dopuszczalność wynika z art. 75 § 1 k.p.a. Organ miał zatem prawo ocenić wartość dowodową opinii wydanej w niniejszej sprawie w ramach zasady swobodnej oceny dowodów i nie zgodzić się z jej wnioskami. Wyłączną kompetencją organu konserwatorskiego jest kwestia oceny czy dany obiekt spełnia kryteria objęcia go ochroną konserwatorską i nawet stanowcza, odmienna opinia instytucji pomocniczej tego uprawnienia nie podważa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] przy ul. [...] w N., Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] przy ul. [...] w N. oraz Wspólnota Mieszkaniowa nr [..] przy ul. [...] w N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 1, 2 i 13 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budynki mieszkalne przy ulicy [...] w N. stanowią zabytek, historyczny zespół budowlany oraz wpisanie ich do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], podczas gdy wszystkie budynki różnią się od siebie zarówno w zakresie kubatury, stylistyki, kształtu, materiałów, detali jak i wykończenia, przez co nie mogą być uznane za zespół budowlany, a organ nie uzasadnił dostatecznie przyczyn, z powodu których przedmiotowe nieruchomości zostały uznane za zabytek i wpisane do rejestru zabytków,
2) naruszenie przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 1 lit. b, c oraz e w związku z art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2 oraz art 89 ust. 2 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wpisanie do rejestru zabytków zespołu budynków tzw. [...], wobec uznania, że posiadają one walory zabytkowe, pomimo poddania ich licznym wewnętrznym i zewnętrznym przebudowom i modernizacjom pozbawiającym je pierwotnych walorów mogących prowadzić do uznania ich za zabytek,
3) naruszenie przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 lit. h u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że działka gruntu o nr ewidencyjnych [...] realizuje definicję zabytku nieruchomego, podczas gdy nieruchomości te nie przedstawiają wartości artystycznej, historycznej lub naukowej, nie są także dziełem architektury i budownictwa w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.,
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 7, 8, 77, 80, 84 i 81a § 1 k.p.a:
a) poprzez oddalenie skargi wynikające z błędnego uznania sądu pierwszej instancji, że organy obu instancji w sposób przekonujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie czynności do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie wyjaśniono dostatecznie powodów, dla których nieruchomości położone przy ulicy [...] w N. zostały uznane za zabytek i wpisane do rejestru zabytków,
b) poprzez oddalenie skargi wynikające z braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, braku dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i urbanistyki jednoznacznie rozstrzygającej kwestie stanu technicznego i walorów zabytkowych budynków mieszkalnych, bowiem dopiero dokonanie analizy w odniesieniu do stanu technicznego i dokładnej analizy aktualnego zachowania walorów uzasadniających wpisanie do rejestru zabytków pozwala na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w tej kwestii, a skoro w niniejszej sprawie pojawiło się zagadnienie wymagające wiadomości specjalnych, to organ wydający decyzję w sprawie nie mając wiadomości w dziedzinie nauk technicznych, w tym przypadku w architekturze i urbanistyce, powinien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego,
c) poprzez oddalenie skargi wynikające z braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędnych ustaleń faktycznych polegających na wydaniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego nieruchomości położonych przy ulicy [...] w N., podczas gdy organ w oparciu o dostępny materiał dowodowy nie był w stanie bezsprzecznie ustalić, że przedmiotowa nieruchomość stanowi świadectwo minionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową,
5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w sytuacji, gdy Sąd ten nie rozpoznał w sposób należyty zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów procesu, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Kultury i Dziedzictwa narodowego wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie przyjmujące, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami regulujące zagadnienie wpisu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi powinien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku tego rodzaju formą ochrony, a decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia pojętego przez organ wyspecjalizowany. Pogląd Sądu, który można rozumieć jako opowiedzenie się za przyjęciem generalnej zasady wyłączającej a priori potrzebę posiłkowania się w takim postępowaniu dowodem z opinii biegłego, jest jednak zbyt daleko idący i wymaga zakwestionowania jako pogląd przyjętego w oderwaniu od realiów i potrzeb konkretnego postępowania. Konserwator zabytków dokonuje oceny wartości zabytkowej obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, mając ewentualnie wątpliwości, zwłaszcza w kwestiach technicznych, decyduje o konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Pewne problemy interpretacyjne w omawianym zakresie wyjaśnić należy poprzez zastrzeżenie, że nie należy postrzegać roli i uprawnień biegłego jako konkurencyjne względem organów konserwatorskich podejmujących rozstrzygnięcia w sprawie wpisu. Kwestię zasadności powołania biegłego należy wiązać ze sferą ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia o wpisie do rejestru, nie zaś postrzegać jej w kategoriach uprawnienia biegłego do oceny zaistnienia przesłanek wpisu do rejestru zabytków, przypisanego do organów konserwatorskich. W szczególności, włączenie do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wpisu do rejestru zabytków opinii biegłego nie może być rozumiane jako uniemożliwiające organom konserwatorskim wykonywanie swoich ustawowych obowiązków. Uwzględnienie wniosku o powołanie biegłego w żaden sposób nie prowadzi do odebrania konserwatorowi zabytków możliwości samodzielnej oceny obiektów pod względem posiadanych przez nie wartości historycznych, artystycznych czy naukowych. Możliwość oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego na podstawie ustaleń przyjętych na podstawie materiału dowodowego w skład którego wchodzi opinia niezależnego eksperta nie zmienia tego, że oceny przesłanek wpisu do rejestru zabytków dokonuje organ konserwatorski (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II OSK 1885/11, wyrok NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 2478/18). Właściwość rzeczowa organów związana jest z ich kompetencją merytoryczną w rozpoznawanych sprawach, konieczną chociażby do oceny, czy w sprawie należy przeprowadzić dowód z opinii biegłego. W sytuacji, gdy konkretny stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1052/15). Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, dysponując fachową wiedzą i doświadczeniem w tym zakresie, w oparciu o poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie miały zatem bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w związku z czym zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, 80, 84 i 81a § 1 k.p.a. w tym zakresie należało uznać za nietrafny. Wyjaśnić należy przy tym, że w kompetencjach biegłego powołanego do oceny stanu technicznego obiektu zabytkowego nie leży, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, waloryzacja tego obiektu z punktu widzenia reprezentowania wartości predestynujących do wpisu do rejestru zabytków.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim neguje znaczenie oceny stanu technicznego obiektu budowlanego w procedurze wpisu do rejestru zabytków wymaga jednak pewnej korekty, jakkolwiek nie ma ona przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stopień zniszczenia zabytkowego obiektu budowlanego nie może być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi walorów użytkowych. W tym kontekście techniczna możliwość zachowania obiektu budowlanego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma istotny charakter także w sprawie dotyczącej wpisu obiektu budowlanego do rejestru zabytków. W procedurze udzielania ochrony konserwatorskiej organy administracji publicznej są obowiązane wyjaśnić, w oparciu o stosowne dowody lub powołać nowe, czy stopień zniszczenia obiektu budowlanego sam w sobie nie spowodował utraty jego wartości zabytkowych, z powodu braku możliwości zachowania obiektu, mając na uwadze, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji. Jeżeli odbudowany obiekt nie będzie zachowywał już oryginalnych elementów, bo ze względów technicznych niemożliwe jest ich zachowanie, powstanie nowego budynku będzie w rzeczywistości jedynie imitowało zabytek. Choć stopień zachowania oryginalnej substancji zabytku nie jest jedynym wyznacznikiem jego autentyzmu, jednak stanowi niewątpliwy wyznacznik i źródło wartości zabytkowych. Kryterium autentyczności, w rozumieniu materiałów, technologii, konkretnych rozwiązań projektowych, nierozerwalnie związane jest z pojęciem stanu oryginalnego, który pełni rolę dokumentu historycznego i wiąże się z oryginalnością samej substancji. Zmiany w substancji zabytku, nawet drobne, mogą niekiedy doprowadzić do naruszenia jego autentycznej tkanki, a w konsekwencji do pozbawienia przymiotu zabytku (K. Zalasińska, Prawo ochrony zabytków, 2010 s. 143). Brak autentyzmu obiektu przesądza zaś o utracie wartości zabytkowych. Powyższe zastrzeżenia nie mają jednak przesądzającego znaczenia na wynik sprawy, bowiem organy dokonały ustaleń wskazujących, że aktualny stan zachowania tzw. [...] pozwala przypisać im wartości artystyczne oraz naukowe predestynujące do objęcia ich ochroną konserwatorską.
Niezależnie od poczynionych na wstępie rozważań podkreślić należy, że ocena zabytków należy do sfery uznania administracyjnego i jako taka, decyzja w wpisie do rejestru zabytków powinna być więc poprzedzona wnikliwą analizą zasadności wpisu danego obiektu do rejestru. W orzecznictwie podkreśla się również potrzebę szczegółowego uzasadnienia tych decyzji (np. wyr. NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 944/05; K. Zeidler, Leksykon prawa ochrony zabytków, Warszawa 2010, s. 400). Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu wskazuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków powinna przede wszystkim odpowiadać wymaganiom stawianym wszystkim decyzjom administracyjnym, o czym stanowi art. 107 k.p.a. (K. Zeidler, op. cit.). Z uzasadnienia takiej decyzji powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków - czy to założenia urbanistycznego (wpis obszarowy), czy poszczególnych obiektów (wpis indywidualny), jak również ustalenia granic otoczenia zabytku wpisanego do rejestru - jest jednoznaczne wskazanie motywów, jakimi kierował się organ, wpis do rejestru zabytków stanowi bowiem wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego właśnie powodu dużo silniej wkracza w prawo własności i ogranicza je. Jest to jedna z form ograniczenia prawa własności, o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, która gwarantuje obywatelom ochronę własności, a ta może być ograniczona tylko ustawą. Tą ustawą jest w tym wypadku ustawa z 2003 r. o ochronie zabytków (A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Lex/el, wyd. 2016). W wyroku z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 474/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przedmiotem oceny sądu w ramach kontroli decyzji uznaniowych jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji uznaniowej musi przekonać adresatów, że decyzja ta nie nosi cech arbitralności i dowolności (wyr. NSA z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/16).
Istotne jest również, że przedkładana w sprawie wpisu do rejestru zabytku opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie ma charakteru dowodu z opinii biegłego, jest natomiast opinią naukową stanowiącą dowód nienazwany, którego dopuszczalność przeprowadzenia reguluje art. 75 § 1 k.p.a. przyjmujący, że jako dowód organ prowadzący postępowanie powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opinia instytutu naukowego odpowiada dowodowi z opinii biegłego w tym sensie, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie "wiadomości specjalnych" (art. 84 § 1 k.p.a.), opracowana jest jednak zespołowo i wyraża stanowisko nie konkretnej osoby traktowanej jako biegły, lecz instytutu jako takiego, w imieniu której działa osoba do tego upoważniona. Fakt, że organ przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany stanowiskiem Instytutu Dziedzictwa Narodowego nie oznacza, że może bez podania przyczyny zignorować wnioski w niej zawarte. Jest bowiem obowiązany dokonać rzetelnej oceny zajętego w tym zakresie stanowiska, w sposób który umożliwi późniejszą kontrolę wydanej decyzji. Jeżeli organ nie zgadza się z wnioskami opinii powinien odnieść się do poczynionych przez Instytut ustaleń i wyjaśnić dlaczego nie są one dla niego do przyjęcia lub też dopuścić dowód z opinii biegłego w celu wyjaśnienia posiadanych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2979/18).
W tej sprawie wymaga odnotowania, że argumentacja organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji w zakresie uzasadnienia posiadania przez tzw. [...] walorów zabytku jest dość ogólnikowa, niemniej jednak istotnych faktów w tej kwestii dostarcza uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji. Uwzględniono w niej odniesienie do treści i wniosków opinii NID z 25 marca 2015 r. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyjaśnia, z jakich przyczyn organ nie podzielił opinii NID. W ocenie [...]WKZ, zespół budowlany tzw. [...] stanowi przykład konsekwentnego zastosowania form architektury modernistycznej – nurtu funkcjonalizmu – w budownictwie mieszkaniowym z końca lat 30. XX w. Architektura z tego okresu, pomimo uniwersalnych założeń ideowych, odznaczała się różnorodnością form, czego wyrazem jest ww. zespół. Ściany elewacyjne stały się głównym elementem wyrazu plastycznego budynków. Uzupełnieniem rysunku było użycie płytek klinkierowych. Kontrastowe zestawienie bieli i brązu – naturalnej kolorystyki – stanowiło w architekturze modernistycznej ważny wyznacznik decydujący o walorze estetycznym i kompozycyjnym budynku. Balkony z opływową miękką linią, kojarzoną ówcześnie z nowoczesnością, oraz zaokrąglone kształtki, zastosowane w narożnikach i obramieniach otworów okiennych budynków, zdynamizowały geometryczne bryły. Opracowana w ten sposób kompozycja elewacji, wykonana z rzadko spotykanej na tym terenie okładziny cementowej, nie została powtórzona w żadnej innej realizacji na terenie N. (wszystkie modernistyczne budynki wymienione w opinii NID posiadają tynkowane elewacje). W przypadku [...] typ projektu z ul. [...] powtórzono prawdopodobnie jedynie w podwileńskim P. (L.), zaś projekt bloku przy ul. [...] zrealizowano tylko w L.(B.). Świadczy to o tym, że zastosowana koncepcja nie stanowiła rozwiązań typowych i powszechnie powtarzanych w budownictwie mieszkaniowym w ramach realizacji budownictwa FKW. Wobec przedstawionych powyżej argumentów, organ uznał, że zespół budowlany [...] posiada wartości zabytkowe, kwalifikujące go do objęcia prawną formą ochrony na mocy wpisu do rejestru zabytków. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej podkreślić należy stanowisko organu, zgodnie z którym nieznaczne przekształcenia wewnątrz oraz zmiany związane z bieżącym utrzymaniem budynku (wymiana stolarki okiennej i drzwiowej, remont klatek schodowych, itp.) nie wpływają na obniżenie prezentowanych wartości zabytkowych zespołu, zaś uszkodzenia elewacji po ostrzale z czasu II wojny światowej i kampanii wrześniowej (na wybranych elewacjach), dodatkowo podnoszą jego walor historyczny. Stanowisko organu jest przekonywujące oraz umotywowane, nie wykracza zatem poza dopuszczalne ramy rozstrzygnięcia uznaniowego.
Jakkolwiek zgodzić się należy, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji zawiera pewne mankamenty, jeżeli chodzi o precyzyjne wyjaśnienie powodów objęcia ww. obiektów ochroną konserwatorską oraz jednoczesnego zanegowania wniosków opinii NID w tym przedmiocie, uchybienia tego Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenił końcowo, jako mającego istotny wpływ na wynik tej sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym tej sprawy decyzja organu odwoławczego utrzymuje w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie, w jakim przyznaje ww. trzem budynkom mieszkalnym ochronę konserwatorską oraz podtrzymuje, aczkolwiek dość skrótowo, argumentację decyzji organu pierwszej instancji uzasadniającą stanowisko w tym przedmiocie. Uzasadnienie decyzji pierwszoistnacyjnej spełnia zaś wymogi stawiane decyzji o wpisie obiektu do rejestru zabytków, jakim jest jednoznaczne wskazanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując decyzję w tym przedmiocie oraz przyczyn, dla których nie podzielił opinii NID.
Zgodnie zaś z art. 3 ust. 13 u.o.z., historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W literaturze przedmiotu podnosi się, że zespoły zabytkowe tworzą układ przestrzenny, czyli rozmieszczone w przestrzeni składniki, powiązane ze sobą funkcjonalnie. Wartością chronioną powinno być więc dobro niematerialne wyrażone we wzajemnym układzie zabytków i innych składników materialnych istniejących w relacjach przestrzennych względem siebie. Zespołem zabytkowym jest więc zespół obiektów nieruchomych zasługujący jako całość na zachowanie ze względu na swoje wartości historyczne, artystyczne i naukowe (K. Zeidler, op. cit. oraz cytowana tam literatura).
W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, organ ochrony konserwatorskiej uzasadnił w sposób wystarczający w świetle wymogów z art. 107 k.p.a., dlaczego zespół tzw. [...] odpowiada ww. definicji. Wyjaśnił, że kompozycja sąsiadujących ze sobą brył charakteryzuje się przemyślaną i spójną stylistycznie architekturą, której wyznacznikiem jest forma, dynamika i zastosowany materiał. Przy projektowaniu, autorzy wkomponowali budynki w naturalnie ukształtowany malowniczy krajobraz, położony tuż przy brzegu rzeki. Tym samym bloki, wraz z pierwotnie zaprojektowanym zieleńcem, tworzą zaciszną przestrzeń gwarantującą pewną izolację od okolicznej zabudowy. Dbałość architektów nie tylko o dobre rozplanowanie budynków, uwzględniające odpowiednie nasłonecznienie mieszkań, ale też o kształtowanie przestrzeni krajobrazowej, leżało u podstaw modernistycznego myślenia o architekturze. O ustanowieniu tejże ochrony, zdaniem organu, przesądza zaś znaczący walor artystyczny [...] jako cennej realizacji modernistycznej na terenie miasta N., oraz walor naukowy zespołu, dostarczającego wiedzy o wojskowych inwestycjach budowlanych o charakterze cywilnym, przeznaczonych dla kadry podoficerskiej, w obrębie twierdzy [...]. Może stanowić również przyczynek do badań nad rozwojem architektury końca lat 30. XX w., a także twórczością jego autorów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, że przedmiotowy zespół budowlany zachował cechy architektoniczne oraz przestrzenne, które przesądzają o jego autentycznym charakterze oraz zabytkowej wartości. Zabudowa zespołu posiada wartość artystyczną, będąc przykładem architektury modernistycznej, o harmonijnych i linearnych formach elewacji zewnętrznych z oryginalnym wystrojem architektonicznym. Pomimo tego, ż budynki nieznacznie przekształcono wewnątrz, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową oraz remontowano klatki schodowe, nie została obniżona wartość zabytkowa zespołu jako całości. Ponadto pozostały zależności przestrzenne między budynkami, pomimo zatarcia dawnego układu zieleńca z gwiaździście rozchodzącymi się ścieżkami. Z uzasadnienia wydanych w sprawie rozstrzygnięć wynika zatem, że powyższa ogólna charakterystyka zabudowy i kompozycji przestrzennej zespołu [...] w N. odpowiada kryteriom definicji ustawowej historycznego zespołu budowlanego.
Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. podnieść należy, że zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje na podstawie konkretnych przepisów p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a, z uwzględnieniem art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na niewspółmierność poniesionych kosztów w stosunku do przesłanek oddalenia skargi kasacyjnej.
.