II OSK 1612/22

II OSK 1612/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1822/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wspólnoty Mieszkaniowej "C." w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej G. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1822/21 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej G. w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "C." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. znak: KOC/273/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 3 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1822/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej: "Wspólnota [...]", "skarżąca kasacyjnie") oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. (dalej: "Wspólnota [...]", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 29 czerwca 2021 r. nr KOC/273/Ar/21. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 4 listopada 2020 r. nr 132/ŚRÓ/20, którą ustalono na wniosek G. S.K.A. z siedzibą w W. (obecnie G. sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków biurowo-usługowo-handlowych z funkcją teatru wraz z garażami podziemnymi, wjazdem i infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] przy Pl. [...] w [...] (dalej: "inwestycja").
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota [...] zaskarżając go w całości, zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy niezgodnej z wnioskiem inwestora - tj. m.in.: (i) przyjęcie przez organ, że inwestycja obejmuje kilka garaży podziemnych, podczas gdy inwestor wskazał na pojedynczy garaż; (ii) przyjęcie przez organ, że inwestycja zostanie zrealizowana jedynie na części działki [...], podczas gdy inwestor wskazał, że inwestycja zostanie zrealizowana "na działkach nr [...]; (iii) zmiana wysokości inwestycji poprzez dopuszczenie kondygnacji technicznej (na podstawie nieoficjalnej korespondencji e-mailowej organu I instancji z inwestorem); (iv) przyjęcie przez organ, że odprowadzanie ścieków będzie odbywało się do sieci kanalizacyjnej, podczas gdy inwestor wskazał, że przewidywane zapotrzebowanie na odprowadzanie ścieków będzie wynosić 190 000 dm³/d i będzie odbywało się ze zbiorników bezodpływowych, szamb;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w oparciu o niepełny wniosek inwestora tj. w sytuacji gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym uzgodnieniem decyzji ustalającej warunki zabudowy z właściwym organem - Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 52 ust. 1 w zw. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w oparciu o niepełny wniosek inwestora tj. w sytuacji gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;
b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwie dokonaną ocenę zaskarżonej decyzji i nie dostrzeżenie wady nieważności w sytuacji gdy z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja organu I instancji została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja organu I instancji została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organ II instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonał błędnej i dowolnej oceny materiału dowodowego tj.: (i) brak ustalenia czy inwestycja będzie posiadała funkcję teatru, podczas gdy brak takich informacji w dokumentacji przedstawionej przez inwestora, zaś umowa oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste obliguje każdoczesnego użytkownika wieczystego do zabudowy nieruchomości budynkiem usługowo-handlowym z teatrem; (ii) brak ustalenia czy inwestycja obejmuje pojedynczy garaż czy kilka garaży podziemnych; (iii) brak ustalenia na jakiej powierzchni będzie realizowana inwestycja i jednoczesne samowolne przyjęcie przez organ, że inwestycja zostanie zrealizowana jedynie na części dziatki [...], podczas gdy inwestor wskazał, że inwestycja zostanie zrealizowana "na działkach nr [...]"; (iv) brak ustalenia maksymalnej wysokości inwestycji i jednocześnie samowolne przyjęcie przez organ - na podstawie nieoficjalnej korespondencji e-mailowej pomiędzy organem I instancji a inwestorem - zmiany wysokości inwestycji poprzez dopuszczenie kondygnacji technicznej; (v) błędne przyjęcie przez organ, że odprowadzanie ścieków będzie odbywało się do sieci kanalizacyjnej, podczas gdy inwestor wskazał, że przewidywane zapotrzebowanie na odprowadzanie ścieków będzie wynosić 190 000 dm³/d i będzie odbywało się ze zbiorników bezodpływowych, szamb; (vi) brak wezwania inwestora do uzupełnienia liczby miejsc parkingowych oraz postojowych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; (vii) brak ustalenia wysokości masztu zwieńczającego budynek.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Wspólnota [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
3. Skargę kasacyjną wniosła również Wspólnota [...] zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma obowiązku uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi publicznej;
2) art. 53 ust. 4 pkt 11a u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do uzgodnienia projektu decyzji z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, podczas gdy planowana inwestycja wymaga odprowadzania do urządzeń wodnych wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych i systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast;
3) art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: "u.d.p.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak informacji w treści decyzji o przestrzennym umiejscowieniu oraz parametrach lokalizacji zjazdu z terenu inwestycji;
4) art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 144 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że dz. "ew nr" posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy nieruchomość składająca się z działki nr [...] nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, w szczególności poprzez brak zjazdu na drogę publiczną oraz brak jego oznaczenia na załącznikach graficznych nr 1 i 2 stanowiących integralną część decyzji;
5) art. 107 § 3 pkt 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję sprzeczną z wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem decyzja polega na budowie garaży podziemnych, zaś w treści decyzji mowa jest o jednym garażu podziemnym;
6) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 "ust. pkt" 9 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy bez dokonania niezbędnych uzgodnień planowanej inwestycji z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i zarządcą drogi bowiem wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy garażu podziemnego, podczas gdy decyzja została wydana dla inwestycji polegającej na budowie garaży podziemnych;
7) art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, bowiem Zarząd Dróg Miejskich, względnie Prezydent [...], uzgadniając projekt decyzji zobowiązany był do wydania postanowienia, a nie wydania jedynie stanowiska w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji;
8) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 181 ust. 1, 2, 3 pkt 1d i 1e rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. nr 1065 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WT") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie w jakim sąd oddalił skargę, mimo że organ utrzymał decyzję, pomimo braku decyzji środowiskowej dla przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem inwestycja oddziałuje na środowisko, a także nie zawiera informacji o zespole prądotwórczym i awaryjnym oświetlaniu ewakuacyjnym, który jest obligatoryjny dla budynków o powierzchni netto ponad 2000 m²;
9) art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi, mimo że utrzymała ona w mocy decyzję Prezydenta [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji kolidującej z istniejącą infrastrukturą techniczną, a w związku z tym niemożliwe jest uzbrojenie terenu w zakresie sieci ciepłowniczej;
10) art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi mimo, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie: a) nie ustalił czy planowana inwestycja zaliczana jest do rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, b) nie ustalił czy w analizowanym obszarze znajduje się obiekt o funkcji teatru oraz obiekt o tak dużej powierzchni usługowej, a w konsekwencji błędnie uznał, iż planowana inwestycja spełnia warunek zasady kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu;
11) art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 2, art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.; dalej: "u.o.z.") w zw. z art. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi przez WSA w Warszawie, mimo, że zaskarżona skargą decyzja nie uwzględnia ochrony konserwatorskiej walorów urbanistycznych zabytkowego [...], zabytkowego Kościoła [...] i zabytkowej Kamienicy B.;
12) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi przez WSA w Warszawie mimo, że zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy pomimo braku spełnienia warunku dotyczącej zasady kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu;
13) art. 54 pkt 2 pkt a i b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi przez WSA w Warszawie mimo, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją nieprecyzyjnie określa warunki i szczegółowe zasady zabudowy terenu, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, tj. poprzez brak precyzyjnego oznaczenia linii wysokości zabudowy, co ma szczególne znaczenie dla ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w rejonie placu [...] z uwagi na ochronę konserwatorską walorów urbanistycznych zabytkowego placu, w szczególności z uwagi na lokalizację inwestycji blisko zabytkowego kościoła [...] znajdującego się przy Pl [...];
14) § 8 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi przez WSA w Warszawie pomimo niewłaściwego określenia parametru dotyczącego geometrii dachu tj. nieokreślenie kąta spadku technicznego, kierunku nachylenia i układu połaci dachowych;
15) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. poprzez oddalenie skargi przez WSA w Warszawie i uznanie, że dla prawidłowości decyzji nie ma znaczenia użyte pojęcie "wjazdu", podczas gdy zgodnie z definicją ustaloną w ustawie o drogach publicznych połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zjazd;
16) art. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego, kontynuacji funkcji oraz harmonizacji zabudowy, a to przez uznanie, że inwestycja będzie stanowić kontynuację rodzaju i funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu;
17) art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi, mimo wydania zaskarżonej decyzji Kolegium z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Warszawie na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej w sytuacji, gdy skarżona decyzja Kolegium narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzję Prezydenta [...], podczas gdy decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów;
2) art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Warszawie na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżona decyzja Kolegium narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez niedążenie przez Kolegium do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes skarżącej, jak również nie rozpatrzenie przez Kolegium, w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Warszawie na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji, gdy skarżona decyzja Kolegium narusza art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów i nie przychylenie się do wniosku skarżącej o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, podczas gdy obie te decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Wspólnota [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej; względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
4. Pismem z 15 czerwca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargi kasacyjne inwestor wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie nie wnosił o przeprowadzanie rozprawy. Następnie pismem z 12 lutego 2025 r. inwestor przedstawił szczegółowo stanowisko w sprawie.
5. Na rozprawie 26 lutego 2025 r. pełnomocnicy skarżących kasacyjnie podtrzymali swoje stanowiska. Pełnomocnik inwestora potrzymał dotychczasowe stanowisko, oświadczając równocześnie, że cofa wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
6.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
6.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
6.4. Przed przejściem do uwag szczegółowych należy jeszcze zgłosić trzy uwagi natury ogólnej. Po pierwsze, w sprawie niniejszej wniesiono dwie skargi kasacyjne, oparte na licznych zarzutach. Zarzuty skarg kasacyjnych w istotnej części wzajemnie się pokrywają, co uzasadnia – w tej części - łączne do nich się odniesienie. Po drugie, część zarzutów skarg kasacyjnych obarczona jest wadą multiplikacji, czyli wadą zbędnego mnożenia podstaw kasacyjnych przy pozornej zmianie ich treści. W takim przypadku wystarczające jest zbiorcze odniesienie się do pewnych grup zarzutów, dotyczących w istocie tego samego zagadnienia prawnego (por. np. wyrok NSA z 19 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 1642/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II FSK 1499/23 - CBOSA; wyrok SN z 2 marca 2021 r., sygn. akt III CSKP 5/21, LEX nr 3144818). Po trzecie, w skardze kasacyjnej przywołano również zarzuty dotyczące przepisów wynikowych, regulujących skutki uznania za bezzasadne odpowiednio skargi (art. 151 p.p.s.a.) oraz odwołania (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zarzuty te nie miały w realiach niniejszej sprawy charakteru samodzielnego, ale wtórny wobec pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 378/24, CBOSA). Podobnie, nie miały charakteru samodzielnego zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który to przepis wskazuje tylko, że kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 768/22, CBOSA).
6.5. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Dotyczy to w szczególności kwestii spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (zob. s. 26-27 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W tym miejscu należy podkreślić, że zwięzłe odniesienie się przez WSA do danej kwestii w uzasadnieniu wyroku nie stanowi per se wady uzasadnienia. Wręcz przeciwnie, zwięzłość uzasadnienia wyroku jest stanem realizującym treść art. 141 § 4 p.p.s.a., a także funkcję uzasadnienia oraz postulat szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dodać przy tym należy, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdyby w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji mogło, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22, CBOSA). Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi. W tym kontekście, tylko obiter dictum, można dodać, że w przypadku wyroku WSA oddalającego skargę, niedoniesienie się do pewnych kwestii poruszonych w skardze, a będących uprzednio przedmiotem wyczerpujących rozważań organów w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji, może być, co do zasady, uznane za podzielenie tych rozważań przez WSA i uznanie ich przez ten Sąd za własne. Wówczas oceny organów stają się, w sposób pośredni, elementem składowym uzasadnienia wyroku.
6.6. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z nieważnością decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków materialnoprawnych podmiotu innego niż strona postępowania. W żadnym razie ewentualnych wad związanych z doręczeniem decyzji nie można utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" do podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2404/21, CBOSA). Podkreślenia przy tym wymaga, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy stroną, której decyzja przyznaje określone uprawnienia, jest wyłącznie inwestor, a nie właściciele sąsiednich nieruchomości (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1934/10; wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 140/21; wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 868/22 - CBOSA). Innymi słowy, decyzja ta, z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, określa tylko prawa materialne inwestora, a nie prawa materialne uczestników postępowania, którzy z reguły legitymują się tylko tzw. prawem refleksowym, związanym z prawem własności nieruchomości sąsiednich. W tym kontekście tylko ubocznie należy wskazać, że zaadresowanie korespondencji do zarządu wspólnoty mieszkaniowej, a nie do wspólnoty, stanowiło, w realiach tej sprawy, li tylko oczywistą omyłkę organu, nie mającą istotnego wpływu na wynik sprawy.
6.7. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy, zdaniem Wspólnoty [...], decyzję sprzeczną z wnioskiem inwestora. Otóż z kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy przepis odrębny przewiduje, że naruszenie określonego nakazu lub zakazu skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1294/16, CBOSA). Sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku kwestii oceny zgodności decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem inwestora.
6.8. Bezzasadne okazały się zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące rzekomej niezgodności decyzji Prezydenta z wnioskiem inwestora. Przede wszystkim, z uwagi na istotę tego zarzutu, u podstaw którego leży naruszenie praw wnioskodawcy, do skutecznego podnoszenia tego zarzutu w postępowaniu odwoławczym lub postępowaniu sądowym uprawniony jest, co do zasady, tylko wnioskodawca. Inne strony mogą podnosić skutecznie taki zarzut jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a w szczególności w przypadku, gdy rozbieżność między wnioskiem a decyzją jest na tyle zasadnicza, że uprawnione jest twierdzenie, iż organ orzekł o innej sprawie administracyjnej, czyli w istocie orzekł bez wymaganego wniosku. W tym kontekście trzeba wskazać, że kwestia związania organu powołanego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wnioskiem inwestora jest złożona i nie może być wyjaśniona bez uwzględnienia cech charakterystycznych tej decyzji. W świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie budzi wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Organ orzekający w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wskazanym we wniosku rodzajem inwestycji oraz jej lokalizacją, tj. określonym we wniosku terenem, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Natomiast w kwestii ustalenia poszczególnych parametrów urbanistyczno-architektonicznych związanie wnioskiem inwestora nie ma charakteru bezwzględnego (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2810/20, CBOSA). W przypadku decyzji o warunkach zabudowy to dopiero złożone postępowanie dowodowe, z reguły poprzedzone współdziałaniem z organami wyspecjalizowanymi w danych dziedzinach prawa administracyjnego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), pozwala na ustalenie treści praw i obowiązków strony (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 108/20, CBOSA). Kluczowe znaczenie ma tu dowód z analizy urbanistycznej, przy czym przygotowanie tej analizy oraz samego projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie posiadającej wiedzę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Jeżeli poszczególne parametry urbanistyczno-architektoniczne przyjęte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy odbiegają od tych zaproponowanych we wniosku, organ winien uzyskać w tej kwestii stanowisko inwestora. W świetle zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), stanowisko inwestora w sprawie akceptacji parametrów urbanistyczno-architektonicznych może być wyrażone w każdy sposób, który pozwala na ustalenie woli inwestora, nie wykluczając również potraktowania braku reakcji ze strony inwestora jako akceptację proponowanych w projekcie decyzji warunków w sposób dorozumiany (per facta concludentia). Należy przy tym podkreślić, że dla organu wiążące jest tu wyłącznie stanowisko inwestora, a nie innych stron postępowania (por. np. wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2086/18, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że inwestor zaaprobował ostateczną wersję projektu decyzji o warunkach zabudowy, czego dowodem jest w szczególności zaniechanie wniesienia odwołania od tej decyzji. Przedłożone do akt sądowych pismo inwestora z 22 czerwca 2021 r. (k. 145) tylko potwierdza prawidłowość takiej konkluzji.
6.9. Bezzasadne okazały się również zarzuty skarg kasacyjnych dotyczących uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.
6.10. W sprawie uzyskano wymagane uzgodnienie z Wojewódzkim Mazowieckim Konserwatorem Zabytków (zob. postanowienie WMKZ z 21 sierpnia 2020 r.). Jest to kluczowe z punktu widzenia oceny spełnienia przesłanki zgodności zaskarżonej decyzji z art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2535/22, CBOSA). Dodać należy, że w postanowieniu tym wyjaśniono powody zmiany stanowiska WMKZ w stosunku do odmownego postanowienia z 1 października 2018 r., związane m.in. z modyfikacją wniosku przez inwestora. Motywy te zostały następnie uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy (zob. pkt 1.3 osnowy decyzji Prezydenta, s. 6). W sprawie brak jest podstaw do podważenia legalności postanowienia WMKZ z 21 sierpnia 2020 r. przez NSA. Tego rodzaju pośrednia kontrola, jakkolwiek dopuszczalna (por. np. wyrok NSA z 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 134/13, CBOSA), musi uwzględniać charakter tego uzgodnienia. Otóż kontrola legalności stanowiska organu uzgadniającego musi być prowadzona przez sąd administracyjny z uwzględnieniem tego, że chodzi o stanowisko organu wyspecjalizowanego w danej dziedzinie (np. ochronie zabytków, ochronie przyrody, hydrologii), który działa w ramach uznania administracyjnego. Oceny formułowane przez sąd administracyjny nie mogą zastępować ocen organu wyspecjalizowanego. W świetle zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), to bowiem ten wyspecjalizowany organ administracji, a nie sąd administracyjny, powołany jest do realizacji określonych zadań publicznych w ramach procedur dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oceny formułowane przez sąd administracyjny powinny koncentrować się natomiast w takim przypadku na tym, czy organ uzgadniający nie przekroczył granic dyskrecjonalnej władzy, jaką wykonuje dokonując uzgodnień. Istotne naruszenie prawa może wówczas w szczególności przejawiać się w oczywistym przekroczeniu przez organ uzgodnieniowy swoich kompetencji (działaniu ultra vires) lub w oczywistym przekroczeniu granic swobodnego uznania, czyli działaniu w sposób arbitralny, dowolny, nie mający rzeczowego oparcia w stanie prawnym lub zebranym materiale (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 576/23, ONSAiWSA 2025/1/5). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. W tym kontekście nie sposób nie zauważyć, że w bliskim sąsiedztwie planowanego budynku wysokościowego znajduje się już tego rodzaju budynek (a nawet wyższy, bo sięgający 160 m), tj. budynek C. przy ul. [...] (zob. s. 4 załącznika nr 2 do decyzji Prezydenta). Dodać jeszcze należy, że ochrona konserwatorska jest realizowana również na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (zob. m.in. art. 36 u.o.z.).
6.11. Oczywiste jest, że w sprawie nie było potrzeby uzyskania uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 53 ust. 4 pkt 11 lit.a u.p.z.p.). Otóż planowana inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej albo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W skardze kasacyjnej zresztą nie wskazano przepisu wprowadzającego taki obowiązek.
6.12. Skoro zarządcą drogi publicznej, do której przylega teren inwestycji, jest Prezydent [...], to nie zachodziła potrzeba wydawania postanowienia uzgadniającego w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3770/18 oraz wyrok NSA z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 956/23 - CBOSA). To przyleganie terenu do drogi publicznej czyni również bezzasadnym zarzuty skarg kasacyjnych co do rzekomego braku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 602/21, CBOSA). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się, czy został urządzony zjazd z drogi publicznej, do której przylega teren inwestycji (por. np. wyrok NSA z 6 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 2807/22, CBOSA). Dopiero na kolejnym etapie postępowania uszczegółowieniu podlegać będzie konkretna lokalizacja oraz techniczne parametry zjazdu z drogi publicznej (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1565/23, CBOSA).
6.13. W sprawie nie budziło również wątpliwości spełnienie warunku niezbędnego uzbrojenia terenu w zakresie, w jakim jest to wymagane na etapie ustalania warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) – zob. pkt 1.4 decyzji Prezydenta. Dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę weryfikuje się, czy konkretne rozwiązania techniczne dotyczące zapewnienia dostępu do mediów spełniają wymagania przewidziane w przepisach odrębnych (zob. m.in. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725).
6.14. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] dotyczące naruszenia § 181 rozporządzenia WT. Wystarczy wskazać, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1126/21, CBOSA). Dotyczy to również m.in. takich okoliczności, jak odpowiednie nasłonecznienie sąsiednich budynków (m.in. § 13 rozporządzenia WT; por. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2512/21) oraz wymagania techniczne dotyczące dojazdu oraz dojścia do działki budowlanej odpowiednich do przeznaczenia budynków i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej (m.in. § 14 rozporządzenia WT; por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1260/22, CBOSA).
6.15. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku ogólne zarzuty skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] dotyczące naruszenia słusznego interesu strony oraz ładu przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2334/23, CBOSA oraz cyt. tam piśmiennictwo). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23, CBOSA).
6.16. Skoro w decyzji Prezydenta ustalono dach płaski (zob. pkt 1.1.5 tej decyzji), to nie można było naruszyć § 8 rozporządzenia WZ poprzez nieokreślenie kierunku nachylenia i układu połaci dachowych (zob. zarzut nr 14 skargi kasacyjnej Wspólnoty [...]).
6.17. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.