II OSK 1611/24

II OSK 1611/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 635/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 11 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 635/24 w sprawie ze sprzeciwu J. S. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2024 r., nr 121/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 635/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw J. S. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 2 lutego 2024 r., nr 121/2024, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Otwocku z dnia 24 listopada 2023 r., Nr 326/2023, nakazującą R. P. usunięcie, w terminie 3 miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, nieprawidłowości wykazanych w protokole PINB w Otwocku Nr 32/2023 z dnia 25 stycznia 2023 r. w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ew. [...], obr. [...], gm. K. poprzez ocieplenie ścian, zabezpieczenie cegieł ścian zewnętrznych w narożnikach budynku, wykonanie obróbki blacharskiej, i że roboty należy wykonać zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (ww. decyzje zapadły w administracyjnym toku instancji, tj. po wydaniu przez WINB decyzji kasatoryjnych z 15 maja 2023 r., nr 573/2023 i z 6 października 2023 r., nr 1195/2023).
Sąd wskazał na istotę postępowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej (art. 64a i art. 64e ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie wskazał, iż skoro przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego jest "zabezpieczenie po rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny", a organ I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjmuje art. 66 Prawa budowlanego, zwanego dalej "P.b.", to adresatem tego obowiązku nie może być R. P., bowiem obowiązek taki może zostać nałożony jedynie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego którego dotyczy. Artykuł 66 P.b. ma zastosowanie w przypadku, gdy właściciel lub zarządca obiektu zaniedbuje obowiązki określone w art. 61, a odnoszące się do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Stosownie do art. 61 pkt 1 P.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b. – że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Ponadto zamieszczenie art. 66 w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" przesądza, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu, o którym mowa w analizowanym przepisie (por. wyroki NSA: z 5 stycznia 2011 r., II OSK 1980/09; z 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10).
Sąd wskazał, że organy orzekające na ww. podstawie nie badają okoliczności, które doprowadziły do stanu wypełniającego dyspozycje art. 66 ust 1 pkt 3 P.b. i nie badają przyczyn zaistnienia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego.
Co istotne w realiach niniejszej sprawy, adresatami decyzji wydanej na gruncie art. 66 P.b. są – w zależności od stanu faktycznego sprawy – właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Nie można wykluczyć, że podmiotem tym będzie władający, zwłaszcza w razie nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Możliwe będzie także, że nakaz zostanie wydany w stosunku do syndyka masy upadłości czy też likwidatora (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 66). Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że R. P. nie jest żadną z osób wymienionych w tym przepisie, a więc nie może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 P.b.
Nie można w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożyć obowiązków na podmioty odpowiedzialne za nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Te kwestie, jak i również kwestię ewentualnych rozliczeń finansowych będzie rozstrzygało postępowanie cywilne, co zasadnie podkreślił organ odwoławczy.
Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji nie wyjaśnił, z naruszeniem zasad wymienionych w art. 7 i art. 77 K.p.a., czy budynek objęty nakazem, rzeczywiście położony jest na działce nr ew. [...], co budzi wątpliwości ze względu na dane wynikające z map z portalu Geoportal. Organ I instancji nie wyjaśnił także dlaczego prowadzi postępowanie w ramach regulacji art. 66 P.b., biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz fakt dokonania rozbiórki budynku na działce nr ew. [...] na podstawie decyzji PINB nr 236/2021 z dnia 25 października 2012 r., zawierającej określone obowiązki nałożone na R. P., w tym obowiązek zabezpieczenia ściany działowej budynku przy ul. [...] w O.. A zatem organ I instancji nie wyjaśnił w jakim trybie powinien procedować. Stwierdzone w ww. zakresie uchybienia procesowe niemożliwym są do uzupełninia w ramach instrumentu jakim jest art. 136 K.p.a.
Z taką oceną organu odwoławczego Sąd I instancji w pełni się zgodził, bowiem zarzuty wobec decyzji organu I instancji uniemożliwiają wydanie decyzji reformatoryjnej, bez naruszenia zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a., przez organ II instancji. Nie bez znaczenia w sprawie jest także podnoszona przez organ II instancji kwestia niezrealizowania wytycznych, które zawarł w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 6 października 2023 r. Nr 1195/2023, które mają istotne znaczenie dla prawidłowego zakończenia sprawy.
Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.
Zdaniem Sądu, uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
art. 3 § 1 w zw. z art. 146 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji WINB orzekającej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania merytorycznej decyzji w sprawie, bowiem organ wadliwie ustalił, że R. P. nie jest żadną z osób wymienionych w art. 66 P.b., podczas gdy ww. jest zarządcą nieruchomości sprawującą, z upoważnienia innych podmiotów (właścicieli nieruchomości), pieczę nad tym aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Co za tym idzie, w zakresie obowiązku zarządcy do pieczy nad substancją budynku, na ten podmiot można i należy nałożyć obowiązek, o którym mowa w art. 66 P.b. Swym postępowaniem tak organ odwoławczy, jak i WSA w Warszawie, pominęły cel przepisu art. 66 P.b.;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64e p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem i w konsekwencji nieuchyleniu przez Sąd tej decyzji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie skarżącej wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji reformatoryjnej, w sytuacji gdy ustalone w sprawie okoliczności są wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia;
art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku, która sprowadziła się jedynie do lakonicznego i ogólnego stwierdzenia, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bez odniesienia się do zarzutów skarżącej uniemożliwiając tym samym weryfikację rozstrzygnięcia Sądu;
art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przez uznanie, że PINB w Otwocku zupełnie pominął stanowisko organu odwoławczego w decyzji z 6 października 2023 r. nr 1195/2023, podczas gdy wytyczne ww. organu zostały w całości zrealizowane przez organ powiatowy – w zakresach i co do okoliczności wskazanych w sprzeciwie wniesionym do Sądu oraz tego, kto winien być adresatem obowiązku z art. 66 P.b.;
błędną wykładnię art. 64e p.p.s.a., polegającą na tym, że zdaniem Sądu I instancji art. 64e p.p.s.a. pozwala jedynie na skontrolowanie przez Sąd, czy spełnione były warunki do podjęcia przez organ administracji drugiej instancji jakiejkolwiek decyzji kasatoryjnej, natomiast nie pozwala Sądowi na skontrolowanie, czy zakres, w jakim decyzja kasatoryjna uchyla czynności podjęte przez organ administracji pierwszej instancji, był zgodny z art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy art. 64e p.p.s.a., rozumiany prawidłowo, przewiduje kontrolę przez Sąd nie tylko tego, czy były spełnione warunki do podjęcia przez organ administracji drugiej instancji jakiejkolwiek decyzji kasatoryjnej, ale także do kontroli, czy konkretna decyzja kasatoryjna została podjęta prawidłowo w świetle art. 138 § 2 K.p.a., w szczególności, czy zakres, w jakim decyzja ta uchyla czynności z pierwszej instancji, nie jest dowolny i czy decyzja nie jest wewnętrznie sprzeczna;
art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego oraz stwierdzenie, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu skarżącej, podczas gdy decyzja WINB została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., bowiem brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji PINB w Otwocku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, skoro przedmiotowa decyzja PINB w Otwocku została wydana w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, prawidłowe ustalenia faktyczne oraz właściwie zastosowane przepisy prawa materialnego;
art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów K.p.a. przez PINB w Otwocku, pomimo iż organ I instancji wydał decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynił na jego podstawie prawidłowe ustalenia faktyczne, a w razie powzięcia dodatkowych wątpliwości w tym zakresie WINB był władny skorzystać z dobrodziejstwa art. 136 § 1 K.p.a. i wezwać inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego przed wydaniem decyzji kasatoryjnej w sprawie;
art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, podczas gdy nie doszło do naruszeń przepisów postępowania przez PINB w Otwocku, a z pewnością nie doszło do naruszeń tego rodzaju, które skutkowałyby niemożnością podjęcia przez organ odwoławczy inicjatywy dowodowej we własnym zakresie w myśl art. 136 § 1 K.p.a.;
art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 i 2a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym sprawowaniu funkcji kontrolnej, gdyż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oddalił sprzeciw skarżącej, pomimo że decyzja WINB została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a.;
art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez oddalenie sprzeciwu od decyzji naruszającej zasadę trwałości decyzji ostatecznej i zasadę ochrony praw nabytych poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu strony oraz celu normy z art. 66 P.b. i utrzymanie stanu niepewności prawnej po jego stronie oraz ponowne orzeczenie kasatoryjne w sprawie przy braku ku temu podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy nie istniała zatem podstawa prawna do ewentualnego skierowania przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ za ich pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej, a tym samym zastosowania przez Sąd I instancji art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenia sprzeciwu. Zasadniczo ma rację Sąd I instancji, że w związku z art. 64e p.p.s.a. spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc – jak w przypadku skarg – w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. A zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że, w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej zainicjowanej sprzeciwem skarżącej od decyzji kasatoryjnej, kontroli sąowoadministracyjnej podlega wyłącznie legalność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W tym zakresie nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia jakoby Sąd I instancji nie podjął kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasatoryjnej, o czym poniżej.
Przechodząc do merytorycznej oceny istnienia podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie zaaprobował ocenę organu odwoławczego, zgodnie z którą decyzja wydana na podstawie art. 66 P.b. może być skierowana do właściciela lub zarządcy nieruchomości (taką też ocenę wyraził WINB w swoich wcześniejszych decyzjach kasatoryjnych wyraźnie wskazując, że R. P. nie może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 P.b.), a nadto Sąd niewadliwie wskazał, że określenie podmiotu, do którego będzie skierowana decyzja, warunkuje w tego rodzaju sprawach konieczność ustalenia na jakiej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia także wymagania wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ wynika z niego, z jakich względów Sąd I instancji uznał istnienie podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. Wskazane zaś wyżej uchybienia procesowe nie mogły być sanowane przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a., ponieważ wada procesowa polegająca na skierowaniu decyzji administracyjnej do podmiotu niewłaściwego ze swej istoty wymaga wydania decyzji kasatoryjnej, celem skierowania decyzji administracyjnej do podmiotu uprawnionego. Ponadto ustalenie podstawowej okoliczności w sprawie, jak to której dokładnie nieruchomości dotyczy postępowanie powinno być przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Dlatego niezasadna jest argumentacja skargi kasacyjnej jakoby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwalało poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się Sąd, podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Nie zmienia to faktu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było żadnych wątpliwości pomiędzy stronami postępowania, że właścicielem przedmiotowego budynku przy ul. [...] w O. jest J. S., a wywód Sądu I instancji co do przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami opierał się wyłącznie na informacji z Geoportalu, co może mieć wyłącznie charakter poglądowy, lecz nie przesądza o treści dokumentacji geodezyjnej, a nadto w aktach administracyjnych sprawy znajdują się wydruki z serwisu internetowego, które nie stanowią dokumentów w rozumieniu prawa.
Natomiast wskazania wymaga, że skarżąca J. S. jako właścicielka działki nr [...] powinna mieć na względzie, że zasadniczo prawo administracyjne, w tym Prawo budowlane, nie służy naprawieniu w ujęciu cywilistycznym "szkody" jaka ewentualnie powstała w wyniku działalności inwestycyjnej osób trzecich, np. w związku z rozbiórką obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy, i co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji, tego rodzaju kwestie mogą być przedmiotem powództwa cywilnego celem zobowiązania danego podmiotu do naprawienia powstałej szkody lub przyznania odszkodowania. Dla tej oceny nie ma znaczenia wskazana przez Sąd I instancji okoliczność, że w decyzji o nakazie rozbiórki zobowiązano R. P. do "zabezpieczenia ściany działowej budynku przy ul. [...] w O." – jak się okazuje zgodnie z wolą J. S. wyrażoną podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 11 października 2021 r. Tego rodzaju obowiązek ("zabezpieczenie ściany działowej") nie dotyczy już jednak sytuacji, w której doszło do ewentualnego uszkodzenia ściany budynku w wyniku rozbiórki sąsiedniego budynku. Należy zwrócić uwagę, że w ww. decyzji o nakazie rozbiórki nie sprecyzowano na czym ma polegać "zabezpieczanie" wskazywanej ściany, zaś zgodnie z definicją językową tego pojęcia jest ono związane z zapewnieniem ochrony przed czymś, utrzymaniu się czego w dotychczasowym stanie. W tej sytuacji, jeśli chodzi o zastosowanie przepisów Prawa budowlanego i usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, może mieć zastosowanie art. 66 P.b., który służy usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości, chyba że sprawca szkody w porozumieniu z właścicielem lub zarządcą nieruchomości niezwłocznie podejmie działania mające na celu naprawienie powstałej szkody. Natomiast jeżeli zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w trybie art. 66 P.b., to przewidziane w nim obowiązki mogą zostać nałożone na właściciela lub zarządcę nieruchomości, tj. podmioty odpowiedzialne za utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, co wynika wprost z art. 61 P.b. Na uwagę zasługuje, że odium argumentacji w sprawie oparte zostało na kwestii prawidłowego wyegzekwowania obowiązków wynikających z nakazu rozbiórki. Jednak w sprawie pominięto, że obowiązek zawarty w tej decyzji, a polegający na "zabezpieczeniu ściany działowej budynku przy ul. [...] w O." nie jest precyzyjny, co utrudnia jego egzekucję. Nie wiadomo bowiem ani z treści decyzji o nakazie rozbiórki, ani z treści protokołu rozprawy administracyjnej na czym konkretnie miałby polegać ten obowiązek poza językowym znaczeniem pojęcia "zabezpieczenie". Dlatego jeżeli organ I instancji zdecydował się na dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 66 P.b., a nie egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki, to nie ulega wątpliwości, że stosowne nakazy wydane w trybie art. 66 P.b. powinny zostać skierowane do J. S. jako właściciela budynku. Odnośnie bowiem ustalenia adresata decyzji, argumentacja skargi kasacyjnej jakoby R. P. była zarządcą obiektu budowlanego, tj. budynku przy ul. [...] w O., nie jest przekonująca, ponieważ opiera się wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach skarżącej, że R. P. jest "osobą upoważnioną przez właścicieli nieruchomości do sprawowania zarządu nieruchomością, tj. osobą sprawującą pieczę". Tymczasem skarżąca powinna mieć na względzie, że kwestie związane z zarządzaniem nieruchomościami zostały uregulowane m.in. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 185 ust. 2 tej ustawy, zakres zarządzania nieruchomością określa umowa o zarządzanie nieruchomością, zawarta z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej lub elektronicznej pod rygorem nieważności. Tym samym zarządcą obiektu budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzeniem tym obiektem na podstawie umowy (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1172/20). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także, że przez zarządcę nie można rozumieć osoby, której przysługują prawa obligacyjne do nieruchomości wiążące jedynie podmioty stosunku cywilnoprawnego oraz posiadacza nieruchomości nie mającego żadnego tytułu prawnego do nieruchomości (por. wyrok NSA z 17 września 2013 r., II OSK 930/12). W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Pod pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy zatem rozumieć także dzierżawcę władającego określonym obiektem na podstawie zawartej z właścicielem umowy (por. wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., II OSK 3439/19).
Końcowo należy wskazać, że skarżąca oraz PINB powinni mieć na względzie, że tryb z art. 66 P.b. nie służy wyegzekwowaniu obowiązku z decyzji o nakazie rozbiórki. W tym zakresie wymagane jest wszczęcie odrębnego postępowania egzekucyjnego na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oczywiście w sytuacji jeżeli istnieją ku temu podstawy prawne.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 146 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 64e p.p.s.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a.; art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2 K.p.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a p.p.s.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.