II OSK 1609/12

II OSK 1609/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 56/11 - Wyrok WSA w Lublinie z 2012-01-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 32, art. 33 par. 1 i par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SAB/Lu 56/11 w sprawie ze skargi A. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie nie doręczenia pełnomocnikowi decyzji organu I instancji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 56/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie niedoręczenia pełnomocnikowi decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z dnia 17 października 2011 r. skarżący A. A. działający przez pełnomocnika radcę prawnego J. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. bezczynność polegającą na niedoręczeniu pełnomocnikowi strony decyzji wydanej w I instancji przez ten organ, co uniemożliwia mu jakąkolwiek reakcję procesową w obronie praw strony. Zarzucając organowi naruszenie art. 40 § 2 Kpa wniósł o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że działając w imieniu A. A. złożył u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wniosek o doręczenie mu decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2011 r. wydanej w sprawie [...], przedmiotem której było nakazanie skarżącemu rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości W. gmina S., wybudowanego bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w dniu 14 lutego 2011 r. działając w imieniu swojego mocodawcy, złożył za pośrednictwem organu administracji – L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie tego organu dnia z [...] stycznia 2011 r. wydanego w sprawie [...], przedmiotem którego było utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] listopada 2010 r. wydanego w sprawie [...].
Do skargi skarżący dołączył odpis pełnomocnictwa do reprezentacji m.in. przed organami administracyjnymi wszystkich instancji w sprawie postępowania administracyjnego prowadzonego przez nadzór budowlany dotyczącego legalizacji. Zatem od tej daty wszelkie akty administracyjne w przedmiocie objętym pełnomocnictwem winny być doręczone na ręce pełnomocnika. Dotyczy to także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lutego 2011 r. wydanej w sprawie [...].
Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postępując zgodnie z procedurą, powinien poinformować organ I instancji o fakcie złożenia pełnomocnictwa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił doręczenia pełnomocnikowi przedmiotowej decyzji, gdyż jego zdaniem została ona skutecznie doręczona bezpośrednio stronie – A. A.
W odpowiedzi na wystosowane przez pełnomocnika skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ II instancji podniósł, że pełnomocnictwo nie zostało złożone w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w C. przed datą wydania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. w formie określonej w art. 33 § 3 Kpa i w związku z tym należy uznać, że doręczenie decyzji stronie jest zgodne z wymogami Kpa.
W ocenie pełnomocnika skarżącego doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Przepis art. 40 § 2 Kpa nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kpa zasadą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczanie wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi . W sprawie, w której strona ustanowiła pełnomocnika, skuteczne, zgodne z prawem doręczenie decyzji administracyjnej jest doręczenie decyzji pełnomocnikowi.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego C. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że pełnomocnik A. A. nie zgłosił swojego udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozbiórki obiektu, lecz na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie organu II instancji wydane w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Organ przywołał treść art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej Ppsa), z którego wynika, że datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. W tej sytuacji zdaniem organu, w ogóle nie można mówić o tym, że doszło do naruszenia art. 40 § 2 Kpa, ponieważ przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo organ wskazał, że aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu, a pełnomocnik jest zobligowany do złożenia uwierzytelnionego odpisu tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw. Zatem obowiązki organu aktualizują się dopiero z chwilą skutecznego ustanowienia pełnomocnika w danym postępowaniu, niezależnie od tego czy i w jakim zakresie oraz od kiedy łączy stronę stosunek pełnomocnictwa poza postępowaniem.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. podkreślił, że do chwili udzielenia odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony nie dołączył do akt postępowania pełnomocnictwa stosownie do wymagań art. 33 § 3 Kpa. Jedyny odpis pełnomocnictwa został przez pełnomocnika dołączony do niniejszej skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. złożonej w dniu 15 września 2011 r. do sprawy sądowoadministracyjnej.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa. Tym samym zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W przedmiotowej sprawie żądane przez skarżącego zachowanie organu nie polegało na wydaniu decyzji, postanowienia lub pisemnej interpretacji, lecz na podjęciu czynności polegających na doręczeniu decyzji pełnomocnikowi strony.
Z akt administracyjnych wynika, iż radca prawny J. L. dołączył pełnomocnictwo udzielone mu przez A. A. do skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Skarga złożona została za pośrednictwem organu w dniu 14 lutego 2011 r. Natomiast w dniu 10 czerwca 2011 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o doręczenie mu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Organ I instancji odmówił radcy prawnemu J. L. doręczenia decyzji uzasadniając to faktem skutecznego doręczenia tej decyzji stronie, która w tym czasie nie była reprezentowana przez pełnomocnika.
Słusznie podkreśla organ I instancji w odpowiedzi na skargę, że pełnomocnik A. A. nie zgłosił swojego udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozbiórki obiektu, lecz na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdy wniósł skargę do tutejszego sądu na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.
Wniesienie bowiem skargi w trybie przewidzianym w art. 54 § 1 Ppsa należy traktować jak wniesienie jej do sądu, przy czym czynność ta jako inicjująca postępowanie sądowadministracyjne nie może być traktowana inaczej, niż jako czynność podjęta w postępowaniu sądowym (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2010 r. , sygn. akt I GSK 1085/08).
Natomiast powoływanie się przez pełnomocnika skarżącego na fakt złożenia pełnomocnictwa w tym postępowaniu i wywodzenie, że pełnomocnictwo to obejmuje całe postępowanie związane z nielegalnym wybudowaniem obiektu przez A. A. jest niezasadne.
Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem – pełnomocnictwo aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 Kpa. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 Kpa) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1Kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przepisów tych wynika zatem, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w konkretnej sprawie np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 Kpa należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. , sygn. akt II SA 332/01, wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r. , sygn. akt II FSK 990/06, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I GSK 700/06, wyrok NSA z dnia 6stycznia 2009 r. , sygn. akt II GSK 599/08). O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw , które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań, to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2007 r. , sygn. akt I FSK 1217/06).
W sprawie niniejszej bezsporny jest fakt, że radca prawny J. L. nie dołączył pełnomocnictwa ani jego uwierzytelnionego odpisu do akt postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zatem prawidłowo organ ten (zgodnie z treścią art. 109 § 1 kpa) doręczył decyzję stronie. Fakt ten powoduje, że brak jest podstaw do zastosowania art. 149 Ppsa i zobowiązania organu do podjęcia czynności polegającej na doręczeniu decyzji pełnomocnikowi skarżącego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł A. A. wnosząc o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania,
- zasądzenie od Wojewody M. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do doręczenia decyzji w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o treść przepisu art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) z pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego ochrony prawnej,
- naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 145 § 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji mimo znacznego naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego (art. 6 Konwencji) oraz procesowego (art. 6, art. 7. art. 8. art. 9. art. 10 § 1 Kpa - poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły określonych tam zasad postępowania; art. 32, art. 33 § 2 i 3 Kpa - poprzez przyjęcie, iż w sprawie administracyjnej nie doszło do skutecznego złożenia pełnomocnictwa, a co za tym idzie, że skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło do rąk skarżącego).
W uzasadnieniu skarżący podniósł m. in., że jego zdaniem zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej działające w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa mają obowiązek zastosować się do treści przepisu mianowicie art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w konsekwencji zapewnić czynny udział strony postępowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez te organy. Zdaniem skarżącego wobec powyższego należy odpowiedzieć na następujące pytania. Czy prawidłowo ustanowiony pełnomocnik, biorąc pod wagę środki przekazu elektronicznego dostępne organowi, winien przekazać pełnomocnictwo, które zostało złożone w postępowaniu administracyjnym w sprawie legalizacji prowadzonej w myśl przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Czy pełnomocnik powinien mieć zapewnione uczestnictwo w tym postępowaniu? Czy organ administracji II instancji jest całkowicie zwolniony z obowiązku poinformowania organu administracji I instancji, iż strona działa przez pełnomocnika? Czy w sytuacji powzięcia informacji o działaniu pełnomocnika, organ nie powinien wezwać strony do złożenia stosownego oświadczenia w tym przedmiocie, a potem ewentualnie wezwać do uzupełnienia braku poprzez złożenie stosowanego pełnomocnictwa? Wojewódzki Sad Administracyjny udzielił na tak postawione pytanie odpowiedzi negatywnej, co stało się podstawą wydania w dniu 10 stycznia 2012 r. wyroku oddalającego skargę. Zwrócić należy uwagę na fakt, że pełnomocnictwo zostało
złożone do akt sprawy prowadzonego postępowania legalizacyjnego, co jak widać stoi w sprzeczności z oceną Sądu w tym zakresie. Sąd całkowicie pominął fakt, że postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o treść przepisu art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego jest jednym postępowaniem, które składa się z kilku czynności i rozstrzygnięć procesowych. Z całą stanowczością stwierdzić należy, że organ administracji publicznej dysponując środkami przekazu elektronicznego, takimi jak fax, czy też poczta e-mail, mógł bez uszczerbku dla prowadzonego postępowania oraz działając w interesie strony przekazać organowi podrzędnemu informację o udzieleniu pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi. Odmienne od prezentowanego stanowiska, działanie stanowi naruszenie powołanej zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i stanowi dowolne działanie organu, stojące w sprzeczności z zasadami określonymi w treści przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 kpa.
Jak zauważył w skarżonym orzeczeniu Sąd I instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym reprezentacji strony przez pełnomocnika ugruntowany jest pogląd, iż pełnomocnictwo powinno być złożone przez pełnomocnika do akt danej sprawy. Tak zostało uczynione w niniejszej sprawie, bowiem do postępowania w sprawie legalizacji prowadzonego w oparciu o treść przepisu art. 48 Prawa budowlanego zostało złożone opłacone i prawidłowo udzielone pełnomocnictwo. Sąd w ocenie skarżącego mylnie przyjął, że pełnomocnictwo zostało złożone do innej sprawy niż ta, którą oświadczenie woli strony obejmowała. Podkreślenia wymaga fakt, że pełnomocnictwo to zostało złożone do postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji, nie zaś do innego odrębnego postępowania np. egzekucyjnego.
W ocenie skarżącego, działanie tak organów jak również Sądu I instancji w sposób oczywisty narusza postanowienia przepisu art. 32 kpa, art. 33 § 2 i 3 Kpa i konsekwencji przepisu art. 6 Konwencji.
Ponadto organ administracji publicznej - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uzyskał wiedzę o udzieleniu pełnomocnictwa do sprawy legalizacji prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego w dniu 14 lutego 2011 r., natomiast decyzję o nakazie rozbiórki doręczono skarżącemu (nie zaś jej pełnomocnikowi) w dniu 22 lutego 2011 r. Z faktu tego wynika, że przy minimum staranności w wykonywaniu władzy publicznej, organ mógł bez negatywnych dla strony skutków, poinformować organ niższego szczebla o zaistniałym fakcie tym bardziej, że dysponuje on środkami komunikacji elektronicznej jakimi są fax i mail.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., iż w niniejszej sprawie art. 6 Konwencji nie ma zastosowania, w niniejszej sprawie, a nawet gdyby miał zastosowanie, to w żaden sposób nie doszło do jego naruszenia. Wynik niniejszej sprawy nie rozstrzyga o prawach cywilnych A. A. Jak słusznie zauważa zaskarżony wyrok w przedmiotowej sprawie, żądane przez skarżącego zachowanie organu nie polegało na wydaniu decyzji, postanowienia lub pisemnej interpretacji, lecz miało na celu podjęcie czynności polegających na doręczeniu decyzji pełnomocnikowi strony. Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) tak naprawdę nie został w żaden sposób uzasadniony. Podnosząc przedmiotowy zarzut kasator odwołuje się do zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 7, art. 8 , art. 9, art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zarzuca organowi administracji zaniechanie w doręczeniu decyzji pełnomocnikowi strony i w tym kontekście skarga kasacyjna nie wykazuje w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia zasad procesu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.
Badając, stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa, zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, dlatego postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w postaci niedoręczenia pełnomocnikowi A. A. radcy prawnemu J. L. decyzji wydanej w sprawie [...], w której nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości W., dlatego niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit a i c Ppsa poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji mimo naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego (art. 6 Konwencji) oraz procesowego (art. 6, art. 7. art. 8. art. 9. art. 10 § 1 kpa - poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły określonych tam zasad postępowania; art. 32, art. 33 § 2 i 3 Kpa - poprzez przyjęcie, iż w sprawie administracyjnej nie doszło do skutecznego złożenia pełnomocnictwa, a co za tym idzie, że skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło do rąk skarżącego).
Podkreślić bowiem należy, że przepis art. 145 § 1 lit a i c Ppsa kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 pkt 1 Ppsa) oraz postanowień (art. 3 § 1 pkt 2 i 3 Ppsa). Natomiast zakres orzekania sądu w odniesieniu do skarg na bezczynność określa art. 149 § 1 Ppsa, który stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazać także należy, że zgodnie z treścią art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 Kpa). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu ( art.33 § 2 kpa). Jednakże aby pełnomocnictwo wywarło określone skutki w postępowaniu przed organem administracji musi dotrzeć do organu prowadzącego daną sprawę. Musi więc, zgodnie z art. 33 § 3 Kpa, zostać załączone do akt. Przy czym należy zauważyć, że przepis art. 33 § 3 Kpa wyraźnie stanowi, że chodzi o akta konkretnej sprawy, nie zaś o akta dowolnej sprawy prowadzonej przez organ.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie należy za prawidłowe i odpowiadające prawu uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdujące także poparcie w orzecznictwie sądowym, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy ( wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. , sygn. akt II SA 332/01, wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r. , sygn. akt II FSK 990/06, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I GSK 700/06, wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. , sygn. akt II GSK 599/08, wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt I FSK 1843/07 oraz wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06, opubl. CBOSA).
Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2007 r. ( sygn. akt I FSK 1217/06), o ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw , które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań, to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw.
Dlatego niezasadny jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że organ administracji publicznej drugiej instancji dysponując środkami przekazu elektronicznego, takimi jak fax, czy też poczta e-mail powinien, działając w interesie strony, przekazać organowi podrzędnemu prowadzącemu inne sprawy, w oparciu o treść przepisu art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, informację o udzieleniu pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi.
Zauważyć także należy, że pełnomocnictwo A. A. dla radcy prawnego J. L. nie zostało dołączone na etapie postępowania administracyjnego w sprawie [...], w której wydano decyzję nakazującą A. A. rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości W., lecz zostało dołączone do skargi na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, a więc zostało złożone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.
W tym miejscu wskazać bowiem należy, że datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi, którego działalność, bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania są przedmiotem skargi. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. dr hab. Roman Hauser, red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C.H.Beck Wydanie: 1, patrz również postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2010 r. I OSK 1981/10, LEX nr 844697). Ponadto postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest kontynuacją postępowania przed organami administracji. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 26 lipca 2011 r. (sygn. akt II FSK 1339/11, LEX nr 852892 ) nie ma wątpliwości, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej według kryterium legalności, dokonywana w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stanowi kolejnego etapu postępowania administracyjnego, lecz jej celem jest zweryfikowanie ewentualnych nieprawidłowości w działaniach organów władzy w ramach całkowicie odrębnej procedury, przy czym ma to miejsce wyłącznie z inicjatywy strony wnoszącej skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2010 r. , sygn. akt I GSK 1085/08, powołany również przez Sąd I instancji, że wniesienie skargi w trybie przewidzianym w art. 54 § 1 Ppsa należy traktować jak wniesienie jej do sądu, przy czym czynność ta jako inicjująca postępowanie sądowadministracyjne nie może być traktowana inaczej, niż jako czynność podjęta w postępowaniu sądowym (patrz również: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1352/07, LEX nr 574446, Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2336/10, LEX nr 783782 ).
Reasumując uznać należy, że złożone w trakcie postępowania sądowo administracyjnego pełnomocnictwo jest nieskuteczne na etapie postępowania administracyjnego. Stąd też zasadnie Sąd I instancji uznał, że A. A. nie miał ustanowionego pełnomocnika w sprawie [...], w której wydano w dniu [...] lutego 2011 r. decyzję o rozbiórce i dlatego organ prawidłowo doręczył powyższą decyzję stronie, nie zaś radcy prawnemu J. L.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania, szczegółowo wskazanych w skardze kasacyjnej tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 32 i art. 33 § 2 i 3 Kpa, jak też art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.