II OSK 1609/06

II OSK 1609/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Stahl
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 873/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-07-20
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 55 ust. 1, art. 56
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
art. 76 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Stahl Zygmunt Zgierski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 873/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 873/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. – uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Starosta Powiatu T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. [...] pozwolenia na hermetyzację i modernizację nalewaków autocysternowych i kolejowego frontu spustowo - nalewczego w Bazie Paliw Nr [...] w W. R. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Starosta Powiatu T. uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2001 r., zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. [...] pozwolenia na budowę hermetyzacji i modernizacji nalewaków autocysternowych i kolejowego frontu spustowo -nalewczego w Bazie Paliw Nr [...] w W. R., obejmujące obiekty inżynierskie i kubaturowe, instalacje technologiczne i instalacje sanitarne, instalacje elektromagnetyczne oraz instalacje odzysku benzyn z hermetyzacji.
Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania inwestycji hermetyzacji i modernizacji nalewaków autocysternowych i kolejowego frontu spustowo - nalewczego w Bazie Paliw Nr [...] w W. R. Organ podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2005 r. kontroli ustalono, iż zaprojektowane zostały określone obiekty, a wykonano inne obiekty.
W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. podała, iż zrealizowane obiekty budowlane są obiektami mogącymi funkcjonować samodzielnie, w całości wypełniają zalecenia określone decyzją Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia [...] lipca 2003 r. oraz decyzją Wojewody M. w K. z dnia [...] lutego 2003 r. i są zgodne z treścią rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063). Zdaniem Spółki decyzja jest niezgodna z § 3 ust. 1 i § 39 ust. 8 powołanego rozporządzenia, a przez to nie pozwala zabezpieczyć wymaganych warunków technicznych dla prawidłowej eksploatacji Bazy Paliw nr [...] w W. R. oraz uniemożliwia uzyskanie przez "[...]" SA od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. decyzji zezwalającej na użytkowanie zrealizowanych obiektów. Decyzja uniemożliwia Spółce spełnienie obowiązków przedsiębiorcy określonych w art. 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Decyzja ta nie jest także zajęciem stanowiska w sprawie zgodności wykonania obiektów budowlanych z projektem budowy w rozumieniu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Podniesiono, iż prowadzący postępowanie inspektorzy naruszyli art. 28, art. 29, art. 78 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. nie uwzględniając wyjaśnień Kierownictwa Bazy Paliw nr [...] w W. R. oraz odmawiając stronie prawa wniesienia stosownych dowodów i wyjaśnień mających znaczenie dla sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor nie zrealizował całej inwestycji objętej projektem budowlanym, a jedynie jej część pomijając m.in. hermetyzację zbiorników magazynowych i hermetyzację nalewaka kolejowego, których realizacja wynikała z wymagań ochrony środowiska. Podano, iż w załączniku do zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania z dnia [...] grudnia 2005 r. inwestor zawarł informację o częściowym zakończeniu robót budowlanych, zaś w odwołaniu zawarta została informacja o odstąpieniu inwestora od projektu budowlanego. Fakty te świadczą o braku zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i stanowią podstawę do zgłoszenia sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania. Zdaniem organu twierdzenie, iż zrealizowane na terenie bazy obiekty budowlane mogą samodzielnie funkcjonować nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wniosek inwestora obejmował całe zamierzenie budowlane i obowiązkiem organu I instancji było sprawdzenie zgodności wykonania obiektów z zatwierdzonym decyzjami Starosty T., projektem budowlanym obejmującym całą inwestycję. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. i rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. są bezzasadne, gdyż nie dotyczą prowadzonego postępowania. Także przyczyny odstąpienia od realizacji projektu budowlanego nie mają znaczenia w postępowaniu dotyczącym zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Istotne odstąpienie od projektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Bezzasadny jest również zarzut uniemożliwienia stronie uzyskania pozwolenia na użytkowanie, gdyż prawo zgłoszenia sprzeciwu należy do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ podniósł, iż z uwagi na krótki czas trwania postępowania (14 dni) nie ma możliwości uwzględnienia wszystkich wniosków, gdyż spowodowałoby to przekroczenie terminu i nieskuteczność sprzeciwu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 56 ust. 1, art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; 10 § 1, art. 28, art. 29, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 §1 k.p.a., przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych "rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063), przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2003 roku Nr 121, poz. 1138), art. 6 ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807).
Skarżąca Spółka wskazała, iż odstąpiła od wykonania w 2006 r. budowy hermetycznego nalewaka kolejowego dla paliw pierwszej klasy niebezpieczeństwa pożarowego, gdyż od kilku lat nie prowadzi nalewu w/w paliw do cystern kolejowych. Odstąpiła też od modernizacji osprzętu oraz hermetyzacji zbiorników magazynowych nr [...], nr [...] i nr [...], ponieważ zbiorniki te będą nadal eksploatowane dla potrzeb składowania paliw III klasy niebezpieczeństwa pożarowego. Zbiorniki te zostały zaprojektowane, wykonane i oddane do eksploatacji w 1993 r. zgodnie z wymaganiami obowiązującego wówczas prawa dla potrzeb magazynowania i obrotu paliw III klasy niebezpieczeństwa pożarowego (olej opałowy) i aktualnie zbiorniki są eksploatowane do tych celów. W związku z tym - zgodnie z obecnie obowiązującymi wymogami warunków technicznych bezpieczeństwa eksploatacji baz paliw (Dz. U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063 ) - nie jest wymagana konieczność ich hermetyzacji. Pozostałe obiekty budowlane objęte dokumentacją projektową Spółka zamierza wykonać do końca 2007 r.
Podniesiono, iż po wykonaniu nalewaków autocysternowych wraz z budową instalacji odzysku par, budową rurociągów międzyobiektowych DN 300 wraz z hermetyzacją i modernizacją osprzętu, instalacji przeciwpożarowej zbiornika nr [...], podwyższeniu obwałowań wraz z uszczelnieniem obwałowań i tac ziemnych zbiorników magazynowych naziemnych nr [...] – [...], modernizacją instalacji kanalizacji deszczowej odwadniającej pola zbiornikowe, Spółka zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zawiadomiła Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. – Delegatura w T. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektów, wskazanych w załączniku do zawiadomienia. Niewykonanie wszystkich obiektów, o których mowa w pozwoleniu na budowę nie świadczy o odstąpieniu od projektu a jedynie wskazuje, że część prac zostanie wykonana w późniejszym terminie. Wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu tylko z tego powodu narusza dyspozycję art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego i świadczy o przekroczeniu kompetencji przez organ. Skarżąca Spółka uzyskała pozytywne opinie Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w T., Państwowej Inspekcji Sanitarnej Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w T., Okręgowego Inspektora Pracy w T. Obiekty budowlane zrealizowane w 2005 r. są obiektami mogącymi samodzielnie funkcjonować i w całości wypełniają zalecenia określone w decyzjach poprzedzających ich wykonanie. Możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, dopuszcza art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie ma więc podstaw prawnych do twierdzenia, że do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych można przystąpić wyłącznie w odniesieniu do inwestycji, dla której pozwolenie na budowę nie nakładało obligatoryjnego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd pierwszej instancji podał, iż zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane inwestor w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest zobowiązany zawiadomić organy administracji wymienione w tym przepisie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. W wyniku dokonania zgłoszenia organy te zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, przy czym podstawę materialnoprawną do działania organu stanowi art. 56 tej ustawy a podstawę procesową art. 106 k.p.a. Zgodnie z art.106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Sąd wskazał, iż zajęcie stanowiska przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. nastąpiło w formie decyzji, co stanowi naruszenie art. 106 § 5 k.p.a., jednak uchybienie to - nie dostrzeżone przez organ II instancji, który również wydał rozstrzygnięcie w formie decyzji - samo w sobie nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie, przesądza jego treść, a nie nazwa (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r., sygn. akt III SAB 34/01 – LEX 79247). Zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia było naruszenie art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor winien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Sąd podkreślił, iż inwestor ma prawo ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie części inwestycji. Skarżąca Spółka, wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wystąpiła o pozwolenie na użytkowanie części inwestycji, co wynika z treści jej wniosku i dołączonego do niego załącznika. Nie może więc być podstawą zgłoszenia sprzeciwu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska okoliczność, iż inwestycja nie została zrealizowana w całości. Zdaniem Sądu, jeśli zrealizowane obiekty mogą samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować to nie ma przeszkód, aby inwestor uzyskał pozwolenie na ich użytkowanie. Dokonanie ustaleń w tym zakresie możliwe jest w postępowaniu odwoławczym, a w razie potrzeby przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych organ odwoławczy może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art.136 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał organowi II instancji uwzględnienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy treści wniosku inwestora i powyższego stanowiska Sądu.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż organy obu instancji nie stosowały tych przepisów. W ocenie Sądu bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisów k.p.a. Inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie winien dołączyć dokumenty wymienione w art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i to właśnie te dokumentny są podstawą do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, w tym również podstawą do zajęcia stanowiska przez organy wymienione w art. 56 ust. 1 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego A. S. G..
Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 55 i 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a w szczególności art. 55 i 56 tej ustawy przez przyjęcie, że w przypadku przedmiotowego obiektu budowlanego inwestor miał prawo ubiegać się o wydanie pozwolenia na użytkowanie części obiektu oraz przyjęcie, że sprzeciw organów Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie art. 56 wydawany jest w formie postanowienia zgodnie z art. 106 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska; ewentualnie o przekazanie sprawy wojewódzkiemu sądowi administracyjnego do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie wziął pod uwagę, że przedmiotowa inwestycja nie może bezpiecznie funkcjonować bez wykonania całości oraz, że prawo przewidywało dla tej inwestycji obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Hermetyzacja zbiorników magazynowych i nalewaka kolejowego jest urządzeniem służącym ochronie środowiska. Bez tych elementów inwestycja oddana do użytkowania stanowiłaby zagrożenie dla środowiska. Sąd błędnie przyjął, że warunek określony w art. 55 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy każdego obiektu, w tym także obiektów, dla których prawo przewiduje, że przed przystąpieniem do użytkowania całości obiektu niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Z wykładni Sądu wynika, że art. 55 pkt 3 miałby zastosowanie również w odniesieniu do obiektów wymienionych w pkt 1 i 2 art. 55. Taka wykładnia - zdaniem organu - doprowadziłaby do absurdalnych sytuacji i mogłaby spowodować duże straty i zagrożenie m.in. w sferze ochrony środowiska. Skoro bowiem przepisy prawa wymagają od inwestora, w stosunku do określonych inwestycji, uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to nielogiczne byłoby, gdyby te same przepisy w stosunku do takiej inwestycji zezwalały na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego w części. Regulacja zawarta w pkt 3 art. 55 dotyczy zatem tylko takich inwestycji, dla których prawo nie przewiduje po ich zakończeniu, a przed przystąpieniem do użytkowania, uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przedmiotowy obiekt budowlany nie zalicza się do tych, o których mowa w art. 55 ust. 3. Nadto twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu wyroku, że "...inwestor winien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót.", przeczy przepis art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego, którego Sąd nie wziął pod uwagę. Z przepisu tego wynika, że nie można określić terminu wykonania robót budowlanych dotyczących instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, a właśnie takie urządzenia były zaprojektowane i zatwierdzone do realizacji. Mogąca wystąpić szkodliwość tego obiektu, przy nie zrealizowaniu wszystkich instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, stanowiła przesłankę do wpisania w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd dokonał błędnej wykładni art. 56 Prawa budowlanego przyjmując, że podstawę procesową jego stosowania stanowi art. 106 k.p.a., gdyż - stosownie do art. 56 Prawa budowlanego - to nie organ, a inwestor zwraca się do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zajęcie stanowiska. Zastosowanie art. 106 k.p.a. nie miałoby podstaw prawnych ani w art. 56 ani w innych przepisach Prawa budowlanego. Według utrwalonego w orzecznictwie poglądu do zajęcia stanowiska przez organ na podstawie art. 56 Prawa budowlanego nie stosuje się przepisów art. 106 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Podzielić należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez przyjęcie, że sprzeciw, o jakim mowa w tym przepisie, wydawany jest w trybie art. 106 k.p.a.
Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego zagadnienie współdziałania organów administracji przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych uregulowane jest przepisami art. 106 k.p.a. Stosownie do art. 106 §1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, co – jak stanowi § 5 - następuje w drodze postanowienia.
W tym miejscu przypomnieć należy niekwestionowany i wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, iż obowiązek i zakres współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnej określają przepisy prawa materialnego. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. obejmuje swą treścią tylko sytuacje, w których przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne tego współdziałania. Postanowienie wydawane w trybie art. 106 k.p.a. jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego NSA z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95, ONSA 1995/4/152; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 roku, OPS 8/98, ONSA 1999/1/7; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 roku, III ARN 33/95, OSNP 1996/3/41; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 466-467, s. 471).
Organ decydujący, po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, występuje do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w sprawie. Wystąpienie to inicjuje wszczęcie innego, wpadkowego postępowania przed organem współdziałającym. Nie jest więc możliwe wydawanie postanowień przez "organ współdziałający" na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jeżeli nie toczy się postępowanie administracyjne lub organ prowadzący postępowanie nie zwrócił się o zajęcie takiego stanowiska.
Jak stanowił art. 56 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 sierpnia 2007 r.- inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy: Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy te zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, przy czym niezajęcie stanowiska, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. A zatem ustawodawca w art. 56 ust. 2 ustawy dopuścił "milczącą zgodę" organów - brak stanowiska w przepisanym terminie.
Zajęcie stanowiska, o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nie stanowi zajęcia stanowiska poprzedzającego wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Zarówno bowiem art. 56 jak i żaden inny przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie upoważnił organów inspekcji ochrony środowiska do wydawania na wniosek inwestora postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a., odnoszącego się do tzw. współdziałania organów przy wydawaniu orzeczeń. Obowiązek współdziałania organów administracji publicznej musi mieć swe źródło w przepisach prawa materialnego. Organ współdziałający nie jest uprawniony do wydawania postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. z własnej inicjatywy lub na wniosek strony. Brak jest przepisów prawa materialnego, które w niniejszej sprawie nakładałyby na organy w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego obowiązek "uzgodnienia" decyzji z organami inspekcji ochrony środowiska.
O tym, w jakiej formie wypowiada się organ przesądzają przepisy prawa materialnego, oraz przepisy dotyczące ich funkcjonowania – o ustroju i zakresie działania organu.
Powołana wyżej ustawa nie określa formy prawnej działania organów zajmujących stanowisko na podstawie art. 56 ustawy – Prawo budowlane. Formę decyzji, ustawodawca przewidział w przypadku zgłoszenia sprzeciwu przez organ na podstawie art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Natomiast w przypadku organów wymienionych w art. 56 ustawy przyjmuje się, iż organy te mogą zgłosić uwagi w piśmie skierowanym do inwestora i ten fakt będzie jednym z dowodów podlegających ocenie organu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 559 – 560 ).
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż przepisy prawa materialnego w niektórych sytuacjach tworzą bezpośrednią podstawę prawną dla niedopuszczenia do użytkowania obiektu budowlanego. I tak, w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm.) - zawartym w Dziale VII "Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji" - wprowadzono zakaz oddania do użytkowania obiektów niespełniających wymagań ochrony środowiska. Realizacja tego celu może mieć miejsce np. w prowadzonym na podstawie art. 59 Prawa budowlanego postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2007). Ustęp 4 pkt 1 artykułu 76 tej ustawy nakłada na inwestora obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o planowanym terminie oddania do użytkowania nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji realizowanych jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przepis zaś art. 365 ust. 2 Prawa ochrony środowiska przewiduje instytucję wstrzymania, w drodze decyzji, przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oddania do użytkowania wskazanych wyżej inwestycji, jeżeli nie spełniają one wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76. Wymogiem ochrony środowiska jest m. in. wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko (art. 76 ust. 2).
W niniejszej sprawie organy inspekcji ochrony środowiska jako podstawę prawną wydanych decyzji powołały art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego, a jak już wyżej wskazano przepis ten nie przewiduje wydawania decyzji.
Uznanie za zasadny powyższego zarzutu nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a to z poniższych względów.
Po pierwsze, przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowisko odnośnie stosowania art. 106 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji zarzucił organom obu instancji naruszenie tego przepisu, lecz jednocześnie zaznaczył, że nie stanowiło podstawy uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Po drugie, nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Zgodnie z art. 55 ust. 1 powołanej wyżej ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:
1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;
2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;
3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
W przepisie tym przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przypadki te określono poprzez wyliczenie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia (pkt 1), odesłanie do przepisów ustawy, przewidujących powstanie takiego obowiązku (pkt 2) i wskazanie możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem uzyskania takiej decyzji (pkt 3).
A zatem, ustawodawca przewidział sytuacje, gdy możliwe jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, mimo iż pozostały do wykonania jeszcze pewne roboty budowlane. Właściwy organ może udzielając takiego pozwolenia określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2). W takiej sytuacji część obiektu (zamierzenia budowlanego) przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie. Uzyskanie takiego "częściowego" pozwolenia na użytkowanie nie eliminuje obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie na resztę obiektu (zamierzenia budowlanego). Jednocześnie okoliczność, iż zamierzenie inwestycyjne objęte jest obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie oznacza automatycznie, iż w przypadku takich inwestycji nie może zostać wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) tj. pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Inną kwestią – jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji – jest dokonanie ustaleń i ocena, czy zrealizowane obiekty tj. część inwestycji objęta wnioskiem, może samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.