II OSK 1608/22

II OSK 1608/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2326/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 i 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2326/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2021 r. znak: DON.7100.173.2021.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., nr 315/2021 w zakresie obowiązku określonego w punkcie 4, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2326/21, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 września 2021 r., nr DON.7100.173.2021.WEJ, w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z 7 lipca 2021 r., nr 315/2021, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał P. S.A. z siedzibą w W. usunięcie do 31 stycznia 2022 r. nieprawidłowości stanu technicznego budynku strażnicy mieszkalnej zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], wskazując, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w opracowaniu "Ekspertyza techniczna aktualizacja ekspertyzy z roku 2014 dotycząca stanu technicznego budynku [...] w miejscowości [...]" z lutego 2021 r. autorstwa mgr inż. M.K. i inż. A.K. należy: 1. wykonać hydroizolację budynku pionową (np. według systemu szlamów mineralnych) i poziomą (iniekcja krystaliczna dwurzędowa), 2. zdemontować obudowę studni, ponownie osadzić ostatni krąg betonowy (pierwszy od góry) i odtworzyć zabudowę studni, 3. uzupełnić ubytki wyprawy tynkarskiej na elewacjach, w szczególności na elewacji południowej, 4. usunąć gruz zalegający w piwnicy i wykonać ocieplenie stropu w piwnicy przy konsultacji z ekspertem.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin wykonania obowiązków (do 31 stycznia 2022 r.) i określił nowy termin do 30 lipca 2022 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że budynek [...] usytuowany jest na obszarze kolejowym, a kwestia jego stanu technicznego była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 28 listopada 2014 r., nr 903/2014, którą Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wykonanie w przedmiotowym budynku określonych robót oraz zakazał użytkowania obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązek wynikający z decyzji nr 903/2014 został wykonany, ale aktualny stan budynku spowoduje jego szybką degradację (zawilgocenia, zagrzybienia), a w konsekwencji, naruszenie przepisów dotyczących użytkowania budynków mieszkalnych (przede wszystkim co do zapewnienia właściwej temperatury i wilgotności w pomieszczeniach). Dodatkowo, pozostawienie budynku bez wykonania nakazanych robót spowoduje degradację już wykonanych robót remontowych dachu.
Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego uzasadnione jest wykonanie nakazanych robót budowlanych, celem zatrzymania degradacji budynku i podniesienia komfortu jego zamieszkania. Sam zakres prac określonych w decyzji został uznany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za prawidłowy.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę P. S.A. z siedzibą w W. uznał wydane decyzje za uzasadnione i konieczne. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, niewłaściwy stan techniczny obiektu, który już w świetle analizy materiału zdjęciowego nie budzi zastrzeżeń, kwalifikuje się do niezwłocznej interwencji.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, iż nałożone obowiązki są zbyt rozległe i nie było wymagane tak szerokie ich konstruowanie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązki wskazane w pkt 1-3 decyzji wynikają wprost z przygotowanej opinii technicznej budynku, która wyraźnie wskazuje zarówno sposób, jak i zakres wykonania robót, nie różnicując, względnie ograniczając ich zakresu do bliżej niesprecyzowanej części budynku. Niezasadne jest zdaniem Sądu Wojewódzkiego twierdzenie Spółki, że organy powinny były ten obowiązek ograniczyć (prawdopodobnie co do bliżej nieokreślonej części budynku). Co jednak ważne, nie da się bez przewidywalnych, negatywnych konsekwencji w przyszłości zawęzić obowiązku np. hydroizolacji ścian fundamentowych, bowiem takie działanie będzie powodowało w dalszym ciągu kapilarne podciąganie wilgoci i przenoszenie jej w inne partie budynku, zagrzybienie ścian i odspajanie się tynku, nawet powtórnie wykonanego. Inaczej mówiąc, hydroizolacja ścian fundamentowych budynku nie odniesie pożądanego efektu, jeżeli wykona się ją jedynie w jakimś wąskim zakresie, na który wskazuje strona. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że kwestia hydroizolacji znana już była skarżącej od co najmniej kilku lat i do dnia dzisiejszego nie spotkała się z właściwą reakcją.
Sąd Wojewódzki wskazał także, że w pełni uzasadniony jest obowiązek odtworzenia uszkodzonej wyprawy tynkarskiej na ścianach zewnętrznych budynku, ponieważ obecny stan tynków, które nie tylko odpowiadają za walory estetyczne budynku, ale również stanowią zewnętrzną powłokę zabezpieczającą ściany przed działaniem czynników atmosferycznych, jest zły. W ocenie Sądu pierwszej instancji, słusznie nakazano również "przywrócenie" do użytku studni.
W odniesieniu do zarzutu skarżącej, że organy wykroczyły poza sporządzoną w sprawie opinię techniczną, nakazując usunięcie gruzu i docieplenie stropu piwnicy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno ekspertyza, jak i jej aktualizacja z lutego 2021 r. wskazują na kwestie gruzu w piwnicy utrudniającego prawidłową ocenę stanu ścian fundamentowych od wewnątrz. Opinia zaleca zatem wprost jego usunięcie. Dlatego też całkowicie niezrozumiałe są twierdzenia skarżącej, że prac takich specjalista w ogóle nie zaleca. Z kolei docieplenia stropu piwnicy opinia nie wyklucza, ani tym bardziej nie zakazuje. Wyraźnie natomiast podkreśla, że główną przyczyną niskiej temperatury w budynku jest jego niewłaściwe ogrzewanie. Jednocześnie z materiału dowodowego wynika, że strop piwniczny, stanowiący jednocześnie podłogę w pomieszczeniach mieszkalnych, nie jest w ogóle docieplony. Z tej przyczyny nakazanie przez organy docieplenia stropu piwnicy przy jednoczesnym zachowaniu daleko idącej swobody decyzyjnej właściciela nieruchomości co do techniki wykonania tych prac, nie stanowi naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wykonanie docieplenia wyeliminuje miejsce, przez które następuje utrata ciepła z budynku. W takiej sytuacji podnoszenie w przyszłości przez lokatora jakichkolwiek zastrzeżeń co do stanu budynku i jego wpływu na temperaturę wewnątrz będzie wyłączone, zaś kwestia ta będzie powiązana z nienależytym ogrzewaniem budynku, za które odpowiada ów lokator.
Sąd Wojewódzki podkreślił także, że wszystkie obowiązki nałożone na skarżącą dotyczą robót jakie należy wykonać na zewnątrz budynku a nie w jego wnętrzu mieszkalnym. Argument o tym, że lokatora należy bezwzględnie przenieść w inne miejsce w związku z tymi pracami jest więc niezasadny. Ponadto czynienie trudności przez lokatora w wykonaniu obowiązków nałożonych decyzją administracyjną może być również kwalifikowane jako naruszenie prawa, uzasadniające interwencję czy to sądu powszechnego, czy Policji. Lokator nie ma bowiem uprawnień by ograniczać właściciela, zwłaszcza jeżeli ten podejmuje działania konieczne dla zachowania własności.
W skardze kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciły naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, ponieważ nakazane prace (ocieplenie, hydroizolacja) stanowią modernizację budynku lub nie są robotami budowlanymi (usunięcie gruzu), a brak mających powstać w wyniku prac elementów nie mieści się w pojęciu nieodpowiedniego stanu technicznego, ani nie spowoduje zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie o uchylenie w całości wydanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzenie rozprawy.
Postanowieniem z 6 września 2022 r., II OSK 1608/22, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie w całokształcie zarzutów.
Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, podważając legalność nałożonych na nią obowiązków usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Zdaniem Spółki, część prac, tj. wykonanie hydroizolacji budynku (pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji) oraz usunięcie gruzu zalegającego w piwnicy budynku, a także wykonanie ocieplenia stropu w piwnicy budynku (pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji), swoim zakresem wykracza poza roboty budowlane, do których odnosi się art. 66 Prawa budowlanego.
Zarzut skarżącej kasacyjnie sformułowany na podstawie naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegający na nietrafnym zaakceptowaniu przez Sąd Wojewódzki nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązków określonych w pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji okazał się uzasadniony, bowiem w istocie Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przywołany przepis.
Stosownie do przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, będącego podstawą wydania decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy to stan, który jest wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, powstały wskutek zużycia pewnych jego elementów, pogorszenia substancji, braku remontów, właściwej dbałości o stan techniczny. Podstawę prawną nałożonego obowiązku przywracającego odpowiedni stan techniczny muszą stanowić - co do zasady - obowiązujące przepisy techniczno-budowlane.
Uwzględniając powyższe należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, że potrzeby wykonania ocieplenia stropu w piwnicy budynku oraz usunięcia gruzu zalegającego w piwnicy nie uzasadnia przedstawiona przez organy nadzorcze, a następnie zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, argumentacja, sformułowana w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności o sporządzone w toku postępowania analizy techniczne.
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, usunięcie gruzu zalegającego w piwnicy jako jeden z czynników koniecznych dla doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego, nie wynika z ekspertyzy stanu technicznego budynku sporządzonej w marcu 2014 r. oraz jej aktualizacji z lutego 2021 r. Niewątpliwie w obu tych dokumentach pojawiają się stwierdzenia dotyczące usunięcia gruzu, jednak autorzy opinii nie wskazali, w jaki sposób rezultat tych prac przyczyni się do przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego budynku. Powiązanie rezultatu prac z przywróceniem odpowiedniego stanu nie zostało również samodzielnie wyjaśnione przez organy orzekające i Sąd Wojewódzki, a kwestia ta jest kluczowa z punktu widzenia możliwości nałożenia obowiązku w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Skarżąca kasacyjnie trafnie zaś zauważyła, że wskazane w ekspertyzach zalecenie dotyczące usunięcia gruzu podyktowane było trudnościami związanymi z oceną stanu technicznego ścian fundamentowych od wewnątrz, a nie stanem technicznym obiektu. Na podstawie całokształtu okoliczności sprawy należy przyjąć, że zaleganie gruzu w piwnicy budynku, jakkolwiek niepożądane, nie świadczy per se o nieodpowiednim stanie technicznym budynku, a tym samym nie uzasadnia nałożenia obowiązku jego usunięcia w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Podobnie za nieznajdujące wystarczającego uzasadnienia należy uznać nałożenie obowiązku wykonania ocieplenia stropu w piwnicy budynku. Przede wszystkim należy zauważyć, że wykonanie tego rodzaju prac nie było rekomendowane przez autorów sporządzonych w toku postępowania ekspertyz. W ekspertyzie z 2021 r. wskazano bowiem wprost, że: "(...) problemy związane z temperaturą panującą wewnątrz budynku wynikają z jego niewłaściwego użytkowania i braku jego ogrzewania w okresie zimowym. Samo docieplenie np. stropu nad piwnicą nie spowoduje komfortu użytkowania, gdy najemca nadal nie będzie ogrzewał budynku" (s. 24 aktualizacji ekspertyzy). W konsekwencji, za całkowicie arbitralne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że "wykonanie docieplenia wyeliminuje miejsce, przez które następuje utrata ciepła z budynku". Podniesiona przez Sąd Wojewódzki kwestia, iż ekspertyza nie wyklucza docieplenia stropu piwnicy, a tym bardziej go nie zakazuje, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia nałożenia wskazanego obowiązku.
Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że usunięcie gruzu zalegającego w piwnicy oraz wykonanie ocieplenia stropu w piwnicy budynku byłoby korzystne. Korzyści te nie wystarczą jednak, w świetle ustalonego stanu faktycznego, aby prace te mogły być przedmiotem administracyjnego obowiązku nakładanego w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.
Sama korzyść użytkowa czy estetyczna czy też względy oparte na regułach dobrego gospodarowania własnym majątkiem w sposób umożliwiający dalszą wieloletnią eksploatację obiektu, nie może być przesłanką nakładania obowiązku w ramach przywołanego przepisu. Szeroki zakres prac pożytecznych czy użytecznych dotyczących obiektu budowlanego nie pokrywa się z tym, co służy zapewnieniu odpowiedniego stanu technicznego. W tym drugim przypadku zakres działań będzie bowiem zawsze węższy, ograniczony koniecznością odtworzenia stanu pierwotnego, zapewniania minimalnego standardu pozwalającego uznać budynek za utrzymany w "należytym" stanie technicznym. Stan techniczny ma być "należyty", a więc uwzględniający m.in. charakterystykę i cechy obiektu z chwili jego wykonania oraz związane z tym standardy.
Nietrafny jest jednocześnie zarzut oparty na podstawie z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji nałożenia przez organy pozostałych obowiązków, do których należą: wykonanie hydroizolacji budynku pionowej i poziomej (pkt 1 decyzji organu pierwszej decyzji), prace w obrębie studni (pkt 2 decyzji organu pierwszej decyzji) oraz uzupełnienie ubytków wyprawy tynkarskiej na elewacjach (pkt 3 decyzji organu pierwszej decyzji).
Na konieczność wykonania wszystkich wyżej wymienionych robót wskazano w aktualizacji ekspertyzy z 2021 r., a ich zakres został ustalony przy uwzględnieniu konkretnych potrzeb związanych z doprowadzeniem użytkowanego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie obowiązek wykonania hydroizolacji wynika z potrzeby zabezpieczenia murów przed kapilarnym podciągnięciem wody oraz powstawaniem pęknięć w ścianach w wyniku osiadania budynku. Wbrew stanowisku Spółki, roboty te nie służą nieuzasadnionemu ulepszeniu właściwości budynku, lecz mają na celu przeciwdziałanie postępującej degradacji budynku spowodowanej absorbowaniem wody przez fundamenty i ściany (z uwagi na bliskie usytuowanie względem odnogi Wisły).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1) i rozpoznał skargę w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 7 lipca 2021 r., nr 315/2021 w zakresie obowiązku określonego w punkcie 4 (pkt 2), a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Na podstawie art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości mając na uwadze, że skarga kasacyjna doprowadziła jedynie do uchylenia rozstrzygnięć organów w stosunkowo niewielkim zakresie.