II OSK 1606/23

II OSK 1606/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1563/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-02-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 88 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1563/22 w sprawie ze skargi P.S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie grzywny za bezzasadną odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin w sprawie legalności obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1563/22, oddalił skargę P.S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], nakładające na skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a., grzywnę w wysokości 200 zł za ponowne, bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin w sprawie legalności budowy budynku garażowego, zlokalizowanego w miejscowości Ł. przy ul. [...], na działce nr [...].
P.S. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji:
a. art. 88 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez:
- przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny i sprzeczny z zasadą praworządności, albowiem organ I instancji nie powinien ukarać skarżącego karą grzywny w wysokości 200 zł za nieudostępnienie przedmiotu oględzin, tj. budynku garażowego, albowiem uprzednio w dniu 11 czerwca 2021 r. organ I instancji powinien przeprowadzić oględziny, na które był wzywany i stawił się skarżący udostępniając całą nieruchomość nr [...] a czego organ I instancji nie dokonał, a zmieniając przedmiot oględzin z dwóch budynków gospodarczych na jeden budynek garażowy (bez dokonania oględzin) organ I instancji nie powinien wyznaczać następnego terminu oględzin całkowicie innego przedmiotu, tj. budynku garażowego, który uprzednio opisany był jako budynek gospodarczy w tej samej sprawie i pod tym samym numerem sprawy ([...]), albowiem w takim przypadku, kiedy nie zostały przeprowadzone oględziny, a przedmiot oględzin zmienił funkcje z budynku gospodarczego na budynek garażowy, organ I instancji powinien wszcząć nowe postępowanie, a Sąd I instancji nietrafnie zinterpretował ww. zarzut, że przedmiotem oględzin jest inny, odrębny budynek niż dwa budynki gospodarcze, podczas gdy jest to ten sam budynek, który wcześniej był określany przez organ I instancji jako budynek gospodarczy (inny pod względem funkcji), a oczywiste jest, że budynek gospodarczy nie jest tożsamy z budynkiem garażowym chociażby pod względem funkcji (w rozumieniu prawa budowlanego);
- pominięcie przez Sąd I instancji, iż przedmiotowe postępowanie toczy się od 2017 r., a nie od 8 lipca 2021 r., co wynika z pisma z dnia 1 lipca 2021 r., albowiem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. w dniu 8 lipca 2021 r. po wezwaniu przez organ II instancji pismem z dnia 1 lipca 2021 r. wskazała, co jest przedmiotem oględzin w sprawie nr [...];
- pominięcie, iż [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. prawie po 4 latach wskazała, co jest przedmiotem oględzin (na żądanie organu II instancji - pismo z dnia 1 lipca 2022 r.), a mianowicie budynek garażowy, a skarżący nie może domyślać się, w jakim przedmiocie prowadzone jest postępowanie przez organ I instancji;
b. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu jako stronie prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, albowiem organ I instancji nie dysponował przed oględzinami, w dniu oględzin, tj. w dniu 23 maja 2022 r. oraz w dniu wydawania postanowienia, tj. w dniu 22 czerwca 2022 r., aktami sprawy, które zostały wysłane w dniu 4 kwietnia 2022 r., a zatem nie zapewniono skarżącemu jako stronie możliwości brania czynnego udziału w każdym stadium niniejszego postępowania oraz umożliwienia skarżącemu przed oględzinami lub przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji zapoznania z aktami sprawy celem przygotowania do oględzin, jak również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
c. art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez:
- usiłowanie przeprowadzenia oględzin oraz wydanie postanowienia przez organ I instancji pomimo braku akt sprawy, co uniemożliwiało właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy tym bardziej, że organ II instancji nie był w stanie wydać zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnąć niniejszej sprawy bez akt sprawy, a organ I instancji dokonał oględzin w dniu 23 maja 2022 r. oraz wydał postanowienie w dniu 22 czerwca 2022 r., bez akt sprawy tym bardziej, że przedmiotowe postępowanie pod numerem [...] toczy się od 2017 r. (wbrew twierdzeniom Sądu I instancji oraz organom administracyjnym nie toczy się od 2021 r.), a organ I instancji jedynie zmienił przedmiot oględzin;
- utrzymanie w mocy przez organ II instancji w dniu 24 sierpnia 2022 r. postanowienia organu I instancji z dnia 22 czerwca 2022 r. o nałożeniu kary grzywny w wysokości 200 zł za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin w sprawie legalności budowy budynku garażowego w dniu 23 maja 2022 r., podczas gdy w dniu 22 czerwca 2022 r. nie było jeszcze prawomocne i ostateczne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. wydane w sprawie o nr [...] o wymierzeniu kary grzywny za nieudostępnienie tego samego przedmiotu oględzin w dniu 11 kwietnia 2022 r.;
- wymierzenie w dniu 22 czerwca 2022 r. kary grzywny w wysokości 200 zł za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin w sprawie legalności budowy budynku garażowego zlokalizowanego w miejscowości Ł. przy ulicy [...] na działce nr [...] w dniu 23 maja 2022 r., podczas gdy wówczas, tj. w dniu 22 czerwca 2022 r. nie było jeszcze prawomocne i ostateczne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. wydane w sprawie o nr [...] o wymierzeniu kary grzywny za nieudostępnienie tego samego przedmiotu oględzin w dniu 11 kwietnia 2022 r.;
- próbę dokonania oględzin w dniu 23 maja 2022 r., podczas gdy wówczas, tj. w dniu 23 maja 2022 r., nie było prawomocne i ostateczne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. wydane w sprawie o nr [...], o wymierzeniu kary grzywny za nieudostępnienie tego samego przedmiotu oględzin w dniu 11 kwietnia 2022 r., które uprawomocniło się dopiero w dniu 24 sierpnia 2022 r., tj. w dniu wydania zaskarżonego postanowienia;
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze na decyzję organu II instancji, tj. zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia przez organ I instancji pomimo braku akt sprawy, co uniemożliwiało właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także wydanie postanowienia organu II instancji pomimo braku prawomocności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. w sprawie o nr [...], podczas gdy rozpoznanie ww. zarzutu winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w skardze na decyzję organu II instancji, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia postanowienia organu II instancji, a także wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący kasacyjnie wniósł również o przeprowadzenie dowodu z:
- wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 3403/18 oraz z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2018 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 269/18, na okoliczność wykazania, że pod numerem sprawy [...] toczy się postępowanie w sprawie dwóch budynków gospodarczych,
- pisma z dnia 1 lipca 2021 r., na okoliczność zmiany przedmiotu oględzin oraz wezwania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. do wskazania co jest przedmiotem oględzin w sprawie nr [...],
- znajdujących się w aktach sprawy pism z dnia 4 kwietnia 2022 r. oraz z dnia 6 lipca 2022 r., na okoliczność wykazania, iż przed oględzinami, a także w dniu oględzin, tj. w dniu 23 maja 2022 r. oraz na dzień wydania postanowienia, tj. na dzień 22 czerwca 2022 r. organ I instancji nie dysponował aktami sprawy.
Nadto, skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i sformułowaną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Rozpoznawana sprawa dotyczy nałożenia na skarżącego kasacyjnie grzywny w wysokości 200 zł za ponowne, bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin wyznaczonych na 23 maja 2022 r. w sprawie legalności budowy budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę od postanowienia wymierzającego skarżącemu grzywnę stwierdził, że ziściły się wszystkie przesłanki jej wymierzenia określone w art. 88 § 1 k.p.a., a Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela.
Podstawę prawną wymierzenia grzywny stanowił przepis art. 88 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Przepis ten daje możliwość sankcjonowania w toku postępowania administracyjnego działań lub zaniechań podmiotów, które dezorganizują prawidłowy przebieg czynności dowodowych i uniemożliwiają koncentrację materiału dowodowego, a w konsekwencji załatwienie sprawy.
Z treści art. 88 § 1 k.p.a. wynika, że orzeczenie grzywny z tytułu bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków: po pierwsze, podmiot zobowiązany do okazania przedmiotu oględzin jest w jego posiadaniu, po drugie, został on prawidłowo wezwany do okazania przedmiotu, z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 79 § 1 k.p.a., oraz pouczono go o skutkach braku zadośćuczynienia temu obowiązkowi, po trzecie, bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin. Wymierzenie grzywny, jako procesowej kary porządkowej, nie jest obwarowane żadnymi innymi warunkami.
Jak wynika z art. 88 § 1 k.p.a. adresatem kary grzywny może być każdy "kto będąc obowiązany (...) mimo prawidłowego wezwania bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin (...)". Grzywnę można zatem wymierzyć podmiotowi zobowiązanemu do okazania przedmiotu oględzin. Granice prawnego obowiązku okazania przedmiotu oględzin wyznacza wyraźnie art. 85 § 2 k.p.a. stanowiąc, że jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. Obciążenie tym obowiązkiem stron postępowania znajduje natomiast uzasadnienie w art. 50 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu. Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest wobec tego obowiązkiem, który ciąży zarówno na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot. Zwolnienie z tego obowiązku może nastąpić wyjątkowo w sytuacji usprawiedliwionego braku możliwości okazania przedmiotu oględzin z powodu choroby lub innej niedającej się pokonać przeszkody bądź gdyby wiązało się to z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi lub groziło niepowetowaną szkodą. Okoliczności te winny zostać w toku postępowania administracyjnego ujawnione i potwierdzone stosownym materiałem dowodowym (tak NSA w wyroku z 22 kwietnia 2020 r., II OSK 1359/19).
Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że po bezskutecznych próbach przeprowadzenia oględzin garażu w dniach 11 października 2021 r. i 11 kwietnia 2022 r., skarżący kasacyjnie został ponownie prawidłowo zawiadomiony o oględzinach zaplanowanych na dzień 23 maja 2022 r. W dniu 6 maja 2022 r. doręczono skarżącemu zawiadomienie, w którym poinformowano o wyznaczeniu na dzień 23 maja 2022 r. oględzin budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł. a także wezwano do przygotowania i przedstawienia podczas dokonywania czynności dokumentacji potwierdzającej legalność budynku garażowego (tj. pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia budowy, projektu budowlanego, dziennika budowy). W zawiadomieniu pouczono stronę o treści art. 79 § 2 k.p.a. oraz art. 88 § 1 k.p.a., w tym również o możliwości nałożenia grzywny w wysokości 200 zł w przypadku ponownego nieudostępnienia przedmiotu oględzin.
Jak wynika z protokołu z dnia 23 maja 2022 r., w wyznaczonym terminie oględzin przedstawiciele organu nadzoru budowlanego I instancji stwierdzili, że pomimo prawidłowego zawiadomienia skarżący kasacyjnie nie stawił się w wyznaczonym miejscu i czasie. Z powodu braku dostępu do posesji (zamknięta brama i furtka), nie przeprowadzono oględzin, wykonano dokumentację zdjęciową.
Skarżący kasacyjnie zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, nie kwestionował samego faktu udaremnienia przeprowadzenia oględzin zaplanowanych na dzień 23 maja 2022 r., ale jednocześnie nie wskazał żadnych okoliczności usprawiedliwiających nieokazanie przedmiotu oględzin.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę organów nadzoru budowlanego, jak i Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie ziściły się wszystkie niezbędne przesłanki uprawniające do wymierzenia skarżącemu grzywny za ponowne nieokazanie przedmiotu oględzin w wysokości 200 zł.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia legalności wymierzonej grzywny okazały się nieskuteczne. Grzywna była bowiem prawidłową reakcją organów na ponowne niewykonanie przez skarżącego kasacyjnie obowiązków procesowych ciążących na nim w postępowaniu nadzorczym w sprawie legalności zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...] w Ł. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdza, że w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 11 czerwca 2021 r. organ stwierdził, że zamiast dwóch budynków gospodarczych na działce znajduje się budynek mieszkalny, garaż oraz kojec dla psa. Skarżący kasacyjnie tych ustaleń w toku postępowania nie podważył, a został o nich poinformowany pismem z dnia 1 lipca 2021 r., do którego dołączono kserokopię protokołu oględzin.
W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego stwierdził potrzebę przeprowadzenia oględzin garażu, i zgodnie z wymogami k.p.a., zawiadomił skarżącego kasacyjnie o oględzinach wskazując ich przedmiot (garaż) oraz termin (11 październik 2021 r., a następnie 11 kwietnia 2022 r.). Wobec nieprzeprowadzenia oględzin w dwóch kolejnych terminach organ ponownie wezwał skarżącego kasacyjnie do okazania garażu w trakcie oględzin wyznaczonych na 23 maja 2022 r. W tych okolicznościach rolą skarżącego kasacyjnie było umożliwienie organowi przeprowadzenia tego rodzaju dowodu, którego nie można uznać za dowód zbyt uciążliwy, czy sprzeczny z prawem.
Wyznaczenie jako przedmiotu oględzin garażu, po ustaleniu w toku czynności procesowej, że w istocie na nieruchomości nie istnieją budynki gospodarcze, nie stanowi w okolicznościach sprawy zmiany przedmiotu postępowania głównego, a jest jedynie odzwierciedleniem zmiany w sferze faktów znanych organowi. W postępowaniu administracyjnym organ zobowiązany jest do uwzględnienia wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym, jakie wystąpiły między wszczęciem postępowania a wydaniem rozstrzygnięcia. Granice sprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie są bowiem ustalane w momencie jego wszczęcia, ale kształtują się podczas trwania czynności jurysdykcyjnych, gdy nowo odkrywane fakty powodują ujawnienie, czy powstanie nowych stron postępowania, konieczność sięgnięcia do innej grupy przepisów prawa, rozszerzenia badanego przedmiotu itp. (tak J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 128). Postępowanie, w którym organ wezwał skarżącego kasacyjnie do okazania garażu jest tym samym postępowaniem, w którym wcześniej skarżący był wzywany do okazania dwóch budynków gospodarczych. Z tego powodu dowody z dokumentów zawnioskowane przez skarżącego kasacyjnie należało uznać za nieprzydatne dla kontroli orzeczenia o grzywnie.
Postępowanie zmierzające do wymierzenia grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. ma wyłącznie charakter postępowania incydentalnego, wpadkowego względem postępowania głównego, albowiem grzywna jako środek przymusu jest tylko instrumentem służącym koncentracji materiału dowodowego i szybkości postępowania. Zatem grzywnę można stosować zawsze wtedy, gdy wystąpi bezzasadna odmowa udostępnia przedmiotu oględzin. Ilość wezwań do okazania przedmiotu oględzin wyznacza jedynie dopuszczalną wysokość grzywny, której w niniejszym postępowaniu organy nie przekroczyły prawidłowo uznając, że z tytułu ponownego niezastosowania się do wezwania o okazanie przedmiotu oględzin należy wymierzyć grzywnę w wysokości 200 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zatem zarzut bezpodstawnego wezwania skarżącego kasacyjnie do okazania garażu, a w konsekwencji obciążenia go grzywną za niewykonanie tego obowiązku, czyli błędnego zastosowania art. 88 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. Działania organu nadzoru budowlanego nie były dowolne, gdyż miały podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Organy dopełniły względem skarżącego kasacyjnie wszystkich obowiązków informacyjnych, umożliwiających zastosowanie sankcji z art. 88 § 1 k.p.a.
Z tego względu, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na podstawie wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, okazały się nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny, przychylając się do stanowiska Sądu I instancji, nie podzielił również całej grupy zarzutów procesowych kwestionujących prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego w sprawie wymierzenia grzywny z tego powodu, że zarówno w dacie wyznaczenia terminu oględzin, jak i w dacie ich przeprowadzenia oraz w dacie wydawania postanowienia wymierzającego grzywnę w trybie art. 88 § 1 k.p.a. organ I instancji nie dysponował aktami sprawy, które przekazano wraz z zażaleniem skarżącego kasacyjnie na postanowienie z dnia 9 listopada 2021 r. w przedmiocie grzywny do organu wyższej instancji, a potem sądu administracyjnego, a tym samym pozbawiono skarżącego kasacyjnie możliwości zapoznania się z aktami przed oględzinami.
Sąd I instancji w powyższym zakresie w wystarczający sposób uargumentował, że możliwość obciążenia posiadacza przedmiotu oględzin grzywną za jego bezzasadne nieokazanie nie jest uzależniona od możliwości zapoznania się przez niego z aktami sprawy. Zgodnie bowiem z art. 85 § 2 k.p.a. obowiązek okazania przedmiotu oględzin nie spoczywa tylko na stronach, ale na każdej osobie, w której posiadaniu jest ten przedmiot, a która nie mając statusu strony, nie ma również prawnie gwarantowanego dostępu do akt. Oznacza to, że uprawnienia organu do dyscyplinowania każdego posiadacza przedmiotu oględzin w trybie i na zasadach art. 88 § 1 k.p.a. nie są uzależnione od realizacji obowiązków informacyjnych określonych w art. 10 § 1 k.p.a. Stanowisko to potwierdził już Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tożsamej sprawie dotyczącej działki skarżącego kasacyjnie nr [...] w sprawie o sygn. akt II OSK 3403/18, gdzie stwierdził, że "z perspektywy samej dopuszczalności ukarania skarżącego kasacyjnie grzywną nie miało decydującego znaczenia, czy wcześniej został on zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Ustawodawca w art. 88 § 1 k.p.a. nie ustanowił takiego warunku przesądzając, że ukaranym grzywną za nieokazanie przedmiotu oględzin może być każdy podmiot, w którego posiadaniu się on znajduje, gdy bezzasadnie odmawia on przeprowadzenia tego dowodu. Legitymowanie się statusem strony postępowania nie ma w tej materii decydującego znaczenia".
Materiał aktowy potwierdza, że wyznaczenie terminu trzecich oględzin garażu na 23 maja 2023 r. miało miejsce 19 kwietnia 2022 r., czyli w dniu wydania postanowienia wymierzającego skarżącemu kasacyjnie grzywnę za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin wyznaczonych na 11 kwietnia 2022 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności te potwierdzają, że wydając postanowienie z 22 czerwca 2022 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego posiadał z urzędu taki zakres informacji o sprawie (o dwóch bezskutecznych próbach przeprowadzenia oględzin garażu) oraz dysponował takim zakresem dokumentów (zawiadomienie o terminie trzecich oględzin, protokół oględzin), które stwarzały wystarczającą podstawę do obciążenia skarżącego kasacyjnie grzywną za ponowne nieokazania przedmiotu oględzin. Z kolei zaskarżone postanowienie organu wyższego stopnia wydane zostało w oparciu o kompletne akta sprawy, wypożyczone na czas orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przeszkodą do obciążenia skarżącego kasacyjnie grzywną za nieokazanie przedmiotu oględzin w dniu 23 maja 2022 r. nie był brak ostateczności i prawomocności postanowienia z dnia 19 kwietnia 2022 r. wymierzającego skarżącemu kasacyjnie grzywnę za bezzasadne nieokazanie przedmiotu oględzin zaplanowanych na dzień 11 kwietnia 2022 r. Sąd I instancji prawidłowo w tym zakresie podkreślił odrębność każdego z postępowań wpadkowych dotyczących nałożenia grzywny za ściśle skonkretyzowane, jednostkowe naruszenie obowiązków procesowych, powiązane wzajemnie tylko w takim znaczeniu, że każde kolejne niezastosowanie się do wezwania do okazania przedmiotu oględzin może być sankcjonowane grzywną w wyższej wysokości niż pierwsze, tj. 200 zł.
W tych okolicznościach orzekającym o grzywnie organom nie można było przypisać naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 73, k.p.a., a w konsekwencji Sądowi I instancji nieprawidłowego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast jej uwzględnienia z zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a.
O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, a zarzuty skargi rozpoznał w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli legalności wymierzonej grzywny.
Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny.
Treść uzasadnienia kontrolowanego wyroku umożliwia natomiast prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i poznanie motywów, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Uzasadnienie to zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz wywody, z których w sposób wystarczający wynika, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa zarzucanego w skardze. Wskazać przy tym należy, że sąd I instancji nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze. Ważne żeby ocenił je całościowo, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Z tego powodu kontrolowane rozstrzygniecie poddaje się kontroli instancyjnej nie naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się wyłącznie na relewantne dla sprawy okoliczności faktyczne związane z przesłankami wymierzenia grzywny, wobec tego brak przedstawienia całego przebiegu postępowania w sprawie kontroli legalności zabudowy na działce skarżącego kasacyjnie nie miał znaczenia dla niniejszej sprawy. Sąd odniósł się do tych okoliczności, które były istotne z punktu widzenia kontroli legalności zastosowania przepisu art. 88 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.