II OSK 1604/24

II OSK 1604/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 1033/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-03-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 1033/23 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 października 2023 r. nr SKO.4150.403.2023 w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 1033/23, po rozpoznaniu skargi M.M. (dalej skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 3 października 2023 r. nr SKO.4150.403.2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z 4 września 2023 r. nr 46/2023 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu letniskowego o powierzchni zabudowy do 35 m² na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...].
Sąd I instancji uwzględniając skargę uznał, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji. Organy błędnie uznały bowiem, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp). Sąd podkreślił, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej, a wystarczające jest wykazanie dostępu faktycznego. Skoro działka nr [...], stanowiąca rów z mostkiem, jest od lat wykorzystywana jako ogólnodostępny przejazd, to warunek dostępu do drogi publicznej należy uznać za spełniony.
2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm., dalej Pusa) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu dowolnej oceny, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 i w zw. z art. 63 ust. 2 upzp;
b) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 w zw. z art. 63 ust. 2 upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestor na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie musi legitymować się tytułem prawnym lub zgodą właściciela do korzystania z działki o numerze ewidencyjnym [...], przez które zapewniona ma być obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej,
c) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż inwestor spełnił warunek dostępu do drogi publicznej, pomimo że działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny, a inwestor nie przedstawił tytułu prawnego umożliwiającego przejazd przez tę działkę;
d) art. 2 pkt 14 upzp w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej udp) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż działka nr 92 stanowi drogę wewnętrzną, co doprowadziło do wadliwego uznania, iż nie jest wymagane ustanowienie służebności przejazdu lub pozyskanie przez inwestora zgody właściciela tejże działki na korzystanie z niej w sytuacji, gdy działka ta nie stanowi drogi wewnętrznej.
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej Kpa) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego,
b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a ponadto brak wskazania, że doszło do naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik postępowania.
W oparciu o wskazane podstawy w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko argumentując, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
4.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a skarżąca po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
4.4. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, sprowadzających się w istocie do jednej zasadniczej kwestii – wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że dostęp ten musi być dostępem prawnie zagwarantowanym już na etapie ustalania warunków zabudowy. Sąd I instancji przyjął natomiast pogląd odmienny, dopuszczając na tym etapie badanie wyłącznie dostępu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest prawidłowe i znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie.
4.5. Należy podkreślić, że dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej" trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Na tym etapie nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 899/22; 14 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1220/21, 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2294/19). Kwestia ta podlega ocenie i szczegółowemu badaniu dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 63 ust. 2 upzp decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skoro zatem adresat decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu samej inwestycji, to tym bardziej nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości zapewniających dojazd do tej inwestycji.
4.6. Kluczowe znaczenie dla zdefiniowania relacji między stanem faktycznym a prawnym w kontekście dostępu do drogi publicznej ma jego funkcjonalne rozumienie. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 1698/21). W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że taka faktyczna możliwość istnieje. Jak wynika z akt sprawy, a co potwierdziła w swojej skardze sama skarżąca, działka nr [...], stanowiąca rów, jest od lat wykorzystywana jako szlak komunikacyjny za pomocą istniejącego na niej mostku, a przejazd ten ma charakter powszechnie dostępny dla właścicieli okolicznych nieruchomości. Organy administracji nie kwestionowały tego faktu, a jedynie jego znaczenie prawne, błędnie utożsamiając brak uregulowanego stanu prawnego działki nr [...] z brakiem dostępu do drogi publicznej. Tymczasem w świetle przywołanych zasad, taki faktyczny nieskrępowany dostęp jest wystarczający do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Istnienie od lat wykorzystywanego przejazdu przez mostek stanowi okoliczność faktyczną, której organ nie może ignorować, zasłaniając się formalnoprawnymi brakami w ewidencji gruntów. Dlatego też wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w pkt 1 lit. a-d należało uznać za niezasadne.
4.7. Chybione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, bowiem prawidłowo uznał, że organy administracji odmawiając ustalenia warunków zabudowy z powodu braku prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, naruszyły prawo materialne i procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie narusza również art. 141 § 4 Ppsa. Sąd w sposób wyczerpujący i logiczny przedstawił stan sprawy, przytoczył argumentację stron, dokonał własnej oceny prawnej i wskazał motywy, jakimi się kierował. Uzasadnienie to w pełni poddaje się kontroli instancyjnej.
4.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
4.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.