II OSK 1604/22

II OSK 1604/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Ol 785/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-03-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 785/21 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej X, I. W., U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 16 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 785/21, oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...], I. W. oraz U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 16 lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy we wznowionym postępowaniu.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 21 listopada 2018 r. Prezydenta Olsztyna ustalono - na wniosek J. C. (działającego w imieniu firmy Y) - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze budynku, przy ul. [...] w Olsztynie, na działkach nr [...] obręb geodezyjny [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 11 grudnia 2018 r.
Następnie z żądaniami wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem tej decyzji wstąpili: I. W. (współwłaścicielka działki nr [...]), J. P. (współwłaściciel działki [...]), U. K. (współwłaścicielka działek nr [...]) oraz Wspólnota Mieszkaniowa X w [...]. Jako podstawę żądań wskazali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Organ I instancji orzekł o wznowieniu ww. postępowania (odrębnie z wniosku każdej ze stron) i prowadził odrębne postępowania w sprawie. Następnie decyzjami o nr [...] odmawiał uchylenia ww. decyzji nr [...].
Na skutek rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie decyzje te zostały uchylone, a sprawę przekazano organowi do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ jeszcze dwukrotnie wydawał odrębne decyzje odmawiające uchylenia decyzji z dnia 21 listopada 2018 r., które w toku postępowań odwoławczych były uchylane i Kolegium wskazywało m.in. na konieczność rozpoznania tych żądań w jednym postępowaniu.
Ostatecznie w wyniku wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, co do konieczności prowadzenia jednego wznowieniowego postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji, zamiast kilku wznowieniowych postępowań w odniesieniu do tej samej decyzji, organ połączył prowadzone dotychczas oddzielnie postępowania i wydał w dniu 2 lipca 2020 r. jedną decyzję nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 21 listopada 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a.
Decyzją z dnia 15 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Olsztyna z dnia 2 lipca 2020 r. w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji, że po stronie wnioskodawców brak jest przymiotu strony w postępowaniu i przesądziło, iż zainteresowani są stronami w postępowaniu oraz przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zaistniała w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, powołując się na art. 138 § 2a K.p.a. wskazało, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy z udziałem wszystkich stron postępowania.
Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/O1 843/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] od tej decyzji.
Następnie decyzją z dnia 23 lutego 2021 r. organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z dnia 21 listopada 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu.
Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 16 lipca 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że stwierdziło wydanie decyzji z dnia 21 listopada 2018 r. z naruszeniem prawa, jednocześnie wskazując, że okolicznością uniemożliwiającą jej uchylenie jest - zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a. - stwierdzenie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Odrębne skargi na powyższą decyzję złożyli: Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości X, I. W. oraz U. K.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skarg.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione skargi za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie kluczowe jest, w ocenie Sądu meriti, zweryfikowanie prawidłowości zastosowania art. 146 K.p.a., a więc tego, czy decyzja wydana w wyniku wznowienia odpowiadałaby treści decyzji dotychczasowej, a więc decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 21 listopada 2018 r.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, że planowane przez inwestora zamierzenie spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Organ odwoławczy po przeprowadzeniu analizy, prawidłowo przyjął, że treść decyzji wydanej w wyniku wznowienia odpowiadałaby treści decyzji dotychczasowej. Niewątpliwie w ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie daje takie same rezultaty w zakresie sposobu określenia wymagań dla planowanej zabudowy jak we wcześniej przeprowadzonym postępowaniu i wydanej uprzednio decyzji ostatecznej. Prawidłowe jest zatem stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a., a zatem nie można uchylić decyzji stosownie do brzmienia art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Wspólnoty dotyczący naruszenia 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że mimo wydania decyzji z naruszeniem prawa, w niniejszej sprawie mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie tej kwestionowanej mimo tego, że faktycznie w rozpatrywanym wypadku brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy.
Sąd Wojewódzki uznał, że skarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w zaskarżonej decyzji wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące i wskazuje motywy podjętego rozstrzygnięcia. Nie może być więc mowy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. – co podniosła skarżąca Wspólnota - poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pogwałceniem wymienionej normy, z uwagi na to, że organ nie odniósł się do istotnych zarzutów stron poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że organ w całości popiera poczynione uprzednio ustalenia organu I instancji.
Trudno oczekiwać od organu żeby przeprowadził postępowanie w szerszym zakresie, ponieważ poczynione ustalenia są wystarczające dla oceny spornej inwestycji w kontekście spełnienia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a biorąc pod uwagę wyniki postępowania przeprowadzonego w toku wznowionego postępowania oraz ustalenia zawarte w decyzji nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. należy dojść do przekonania, że treść decyzji wydanej w wyniku wznowienia odpowiadałaby treści decyzji dotychczasowej.
W związku z powyższym, skargi jako niezasadne, Sąd Wojewódzki oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 329, z późń. zm.) - dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa X w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:
a) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego z załączonych do skargi zdjęcie z ogólnodostępnego portalu na fakt zrealizowania budynku na sąsiedniej nieruchomości, z naruszeniem elementów elewacji granic pasa drogowego;
b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienie wydanego orzeczenia z naruszeniem wymienionej normy i tym samym nie zupełne nie odniesienie się do zarzutów związanych z wadliwym przyjęciem w kwestionowanej decyzji ilości miejsc postojowych niezbędnych do obsługi planowanej inwestycji,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że mimo wydania decyzji z naruszeniem prawa w niniejszej sprawie mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie tej kwestionowanej mimo tego, że faktycznie w rozpatrywanym wypadku brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem wymienionych przepisów i tym samym uznanie, że budynek znajdujący się na nieruchomości sąsiadującej nie posiada elementów elewacji nadwieszonych nad pas drogowy, a nadto możliwe jest wprowadzenie zabudowy pierzejowej, kiedy to faktycznie z ogólnie dostępnych materiałów (portal GoogleMaps) wynikają odmienne od ustalonych fakty,
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że na mapie ewidencyjnej ujawnia się elementy elewacji nadwieszone nad pasem drogowym, kiedy to na mapie tej ujawniona jest powierzchnia zabudowy bez elementów nadwieszonych;
f) art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie
g) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) - dalej: "rozporządzenie" poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie parametry planowanej inwestycji mogły być ustalone w odmienny sposób niż średnie parametry wynikające ze sporządzonej na potrzeby tej sprawy analizy,
2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
a) § 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie było dopuszczalne wyznaczenie linii zabudowy w sposób jak uczynił to organ pierwszej instancji,
b) § 5 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że uzasadnione w tym wypadku było ustalenie wskaźnika zabudowy w innej wartości niż średnia wartość dla obszaru analizowanego mimo tego, że powody takiego działania nie zostały szczegółowo wyjaśnione,
c) § 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie możliwe było ustalenie szerokości elewacji frontowej w wartości wnioskowanej przez Inwestora mimo tego, że w istocie taka szerokość narusza lokalny ład przestrzenny,
d) § 7 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mogła być ustalona w wartości wnioskowanej przez Inwestora, kiedy to bezpośrednio sąsiadujące budynki posiadają inną wysokość krawędzi elewacji, a organ w szczegółowy sposób nie wyjaśnił powodów odstępstw,
e) § 8 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że możliwe było w tym wypadku dopuszczenie wykonania dachu płaskiego,
f) art. 64 w zw. z 54 pkt 2 lit c) u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że możliwe było ustalenie dla planowanej inwestycji mniejszej ilości miejsc postojowych niż 1 miejsce na jedno mieszkanie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W piśmie z dnia 16 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. P. poparł skargę kasacyjną oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. W sprawie tej Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. gdyż decyzje podjęte w ramach tego postępowania nadzwyczajnego nie naruszały prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia 16 lipca 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że stwierdziło wydanie decyzji Nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. z naruszeniem prawa, jednocześnie wskazując, że okolicznością uniemożliwiającą jej uchylenie jest - zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a. - stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. może nastąpić w razie, gdyby nowa decyzja odpowiadała w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Analizując prawidłowość zastosowania w sprawie art. 146 § 2 K.p.a. należy mieć na względzie okoliczność, że wskazany przepis stanowi podwójny wyjątek od przepisów ogólnych K.p.a. Po pierwsze bowiem, przepis ten przewiduje określony sposób zakończenia wznowionego postępowania. Odnosi się zatem do jednego z kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową, gdyż dopuszcza wyjątki od art. 16 K.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz określa przesłanki zastosowania normy wyjątku. Po drugie art. 146 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy, gdyż przewiduje utrzymanie w mocy decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu, które zostało później wznowione, chociaż przy wydaniu tej decyzji niewątpliwie doszło jednak do kwalifikowanego naruszenia prawa procesowego uznawanego przez art. 145 § 1 K.p.a. za choćby jedną z przesłanek wznowienia postępowania. Przepis art. 146 § 2 K.p.a. wyraża bowiem regułę, że w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania miałaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas oryginalnej decyzji ostatecznej nie uchyla się, a jedynie stwierdza się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W wyjątkowych okolicznościach należy orzec w wyjątkowy sposób.
Przedstawiona wykładnia systemowa przepisów K.p.a. prowadzi do wniosku, że zadaniem organu administracji, który wznowił postępowanie administracyjne jest dokładne zbadanie kwestii materialnoprawnych, ponieważ niezbędne jest rozstrzygnięcie, jaka decyzja mogłaby zapaść w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania.
Ujawnione zasady orzekania we wznowionym postępowaniu mają oczywiście zastosowanie do tych spraw, w których przesłanka wznowienia jest określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tzn. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak bardzo wyraźnie, że samo uczestnictwo strony we wznowionym postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej (odmiennej) decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie. Podkreśla się przy tym, że organ administracji w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Stosując art. 146 § 2 K.p.a. organ ma obowiązek wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 1123/17, LEX nr 2646212). Tak właśnie prawidłowo postąpiono w tej sprawie wykazując, że ujawniona wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to stanowisko prawidłowe.
Mając na uwadze podstawę wznowieniową w okolicznościach tej sprawy - w jej stanie faktycznym - prawidłowo uznano, że przeprowadzone postępowanie nadzwyczajne w trybie wznowienia postępowania wobec decyzji Prezydenta Olsztyna z dnia 21 listopada 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze budynku, przy ul. [...] w Olsztynie, na działkach nr [...] obręb geodezyjny [...], zostało przeprowadzone zgodnie z regułami procedury administracyjnej a w konsekwencji prawidłowo zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.
Decyzja z dnia 21 listopada 2018 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na jej wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd Wojewódzki, na gruncie reguł i norm procesowych i materialnoprawnych, wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Decyzja została wszechstronnie uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną. Zdaniem NSA nie są zatem usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt l lit c) P.p.s.a. w zw. z 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. O nieskuteczności tego zarzutu przesądza jego konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1701/14, LEX nr 1994917).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji sporządzenie uzasadnienia wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika bowiem z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Sąd wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia. To, że skarżąca Wspólnota nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. I GSK 1329/15, ONSAiWSA 2019 r., nr 1, poz. 9).
Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego z załączonych do skargi zdjęcie z ogólnodostępnego portalu na fakt zrealizowania budynku na sąsiedniej nieruchomości z naruszeniem elementów elewacji granic pasa drogowego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", podkreślenia wymaga, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. II OSK 840/11, LEX nr 1252207). Podkreślenia przy tym wymaga, w związku z treścią omawianego zarzutu, że przepis artykułu 106 § 3 P.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II FSK 1306/08, LEX nr 558886).
Przechodząc do kwestii naruszenia prawa materialnego ponownie wskazać należy, że stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto’ pod hipotezę określonej normy prawnej.
Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie parametry planowanej inwestycji mogły być ustalone w odmienny sposób niż średnie parametry wynikające ze sporządzonej na potrzeby tej sprawy analizy.
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 68).
Tymczasem, próżno doszukiwać się w uzasadnieniu skargi wykazania na czym miałaby polegać wadliwość rozumienia przez Sąd Wojewódzki znaczenia przepisów, których naruszenie zarzucono w petitum skargi kasacyjnej. Nie przedstawiono też własnego sposobu rozumienia tych przepisów. Nie wskazano też na czym miałaby polegać niewłaściwa subsumpcja tych unormowań. Zamiast tego po raz kolejny, w ramach skargi kasacyjnej, podjęto polemikę związaną ze sposobem oceny stanu faktycznego sprawy i to pomimo pełnego ustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki do identycznie formułowanych zarzutów w skardze zwykłej, którego poglądy w omawianych kwestiach należało podzielić.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.