II OSK 1600/25

II OSK 1600/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Anna Żak /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Sz 685/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2025-03-06
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K., D. B., R. L. oraz A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 685/24 w sprawie ze skargi G. K., D. B., R. L., A. C., S. R., E. B. oraz H. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 28 grudnia 1996 r. nr XLIII/182/96 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 685/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA, WSA w Szczecinie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi G. K., D. B., R. Ł., A. C., S. R., E. B. oraz H. B. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z 28 grudnia 1996 r. nr XLIII/182/96 (dalej: plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: umorzył postępowanie w zakresie, w jakim dotyczy ono działki nr [...], w obrębie [...] (pkt I.) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miejska w Sianowie (dalej: Rada) uchwaliła 28 grudnia 1996 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów.
W skardze do WSA w Szczecinie na powyższą uchwałę skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89 poz. 415; dalej: u.z.p.) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na: a) wadliwym (niepełnym) zakresie ustaleń planu miejscowego, w szczególności braku prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze; b) sprzeczności pomiędzy przyjęciem, iż plan miejscowy obejmuje cały obszar w granicach administracyjnych gminy (§ 1 planu) i jednoczesnym pominięciu ustaleń dla terenów upraw rolnych (§ 3 ust. 1 planu), poza dopuszczalnością lokalizacji na obszarach rolnych wyłącznie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych (§ 3 ust. 4 planu); c) sprzeczności części tekstowej i graficznej planu miejscowego, polegającej na oznaczeniu na planie terenu upraw rolnych, pomimo iż tereny te nie są przedmiotem ustaleń planu miejscowego, zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały; 2) art. 18 ust. 2 u.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezachowaniu procedury podjęcia uchwały przewidzianej w tym przepisie; 3) art. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasad prawidłowej legislacji przy podjęciu uchwały; 4) art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) nieuzasadnionym ograniczeniu właścicieli nieruchomości, oznaczonych w planie jako tereny upraw rolnych, w wykonywaniu prawa własności, przez wyłączenie możliwości ich zabudowy; b) nieuzasadnionym ograniczeniu właścicieli nieruchomości z zabudową istniejącą w dacie podjęcia uchwały, w wykonywaniu prawa własności, przez wyłączenie możliwości ich zabudowy nowym (dodatkowym) budynkiem; c) nieuzasadnione ograniczenie właścicieli nieruchomości z zabudową istniejącą w dacie podjęcia uchwały, w wykonywaniu prawa własności, przez wyłączenie możliwości zabudowy tych nieruchomości nowym (dodatkowym) budynkiem, jak i wyłączenie możliwości rozbudowy, przebudowy lub wymiany istniejącej zabudowy, z tego powodu, iż wbrew stanowi faktycznemu, teren obejmujący te nieruchomości, został oznaczony jako teren upraw rolnych. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części w zakresie, w jakim dotyczy ona ich nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej uwzględnienie w całości. Zdaniem organu zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa (trybu i zasad), co potwierdza przeprowadzona analiza urbanistyczno-prawna. Podkreślono, że naruszony został tryb sporządzania planu, co już w dacie podjęcia uchwały uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości.
WSA w Szczecinie we wskazanym na wstępie wyroku, w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżący swój interes prawny wywodzą z prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, a jego naruszenia upatrują w tym, że w miejscowym planie ograniczono możliwość zabudowy ich nieruchomości o dodatkowe nowe budynki. Podano, że w szczególności dotyczy to oznaczonych na załączniku graficznym kolorem żółtym terenów upraw rolnych, co do których plan miejscowy, w ich ocenie, nie zawiera żadnych ustaleń, co z kolei, zdaniem skarżących, oznacza, że zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu i załącznikiem graficznym. Wyjaśniono, że w ocenie skarżących sytuacja ta oznacza, że tereny upraw rolnych nie zostały objęte planem miejscowym. Nie jest w związku z tym jasne czy na terenie upraw rolnych dopuszczono realizację zabudowy zagrodowej, co narusza interes prawny skarżących, bowiem nie mogą oni korzystać z przysługującego im prawa własności.
Wskazano, że w odniesieniu do nieruchomości należącej do A. C. – działka nr [...] - w § 20 uchwały zawarto ustalenia dotyczące w/w jednostki osadniczej, z których wynika, że istniejąca zabudowa mieszkaniowo-rolnicza, i usługowa oraz związana z prowadzeniem działalności nieuciążliwej może podlegać wymianie, rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków. Dopuszcza się zabudowę uzupełniającą jednorodzinną w strefie bezpośrednio przyległej do dróg publicznych. Dopuszcza się indywidualne sposoby odprowadzania ścieków z zapewnieniem usuwania i oczyszczania ścieków stosownie do odrębnych przepisów. Zaopatrzenie w wodę z wodociągu komunalnego. Powyższe zasady dotyczą zabudowy rozproszonej z dopuszczeniem indywidualnego sposobu zaopatrzenia w wodę (ust. 1). Nadto, z ustaleń planu wynika, że dla elementów zagospodarowania, oznaczonych symbolem 1-60 MR oraz UL obowiązują ustalenia jak w ust. 1. Pozostała działka należąca do w/w skarżącego o nr [...] oraz działka nr [...] należąca do S. R. zostały oznaczone w planie jako tereny upraw rolniczych. Podkreślono, że przed uchwaleniem planu oraz po jego uchwaleniu nie zmienił się sposób użytkowania w/w nieruchomości gruntowych, jedynie w ustaleniach planu przewidziano możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych (§ 3 ust. 4).
W odniesieniu do nieruchomości należących do G. K. – działki nr [...] i nr [...], oznaczone w planie jako łąki, pastwiska i sady - plan przewidział w § 3 ust. 4 jedynie możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Zatem stwierdzono, że działki należące do skarżącej przed uchwaleniem planu użytkowane były jako rolne, tym samym plan nie naruszył interesu prawnego skarżącej, bowiem mogą być nadal użytkowane zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem.
Dalej podano, że tożsame ustalenia, jak w § 20, zawarte zostały w § 12 uchwały w odniesieniu do nieruchomości należących do E. i H. B. – działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz D. B. – działka nr [...]. Działka nr [...] oznaczona została jako mieszkaniowo-rolna, a pozostałe działki jako rolne, przy czym uchwałodawca dopuścił możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Zdaniem sądu wojewódzkiego wbrew twierdzeniom skarżących przed uchwaleniem planu tereny te były wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. jako tereny upraw rolnych i tym samym plan nie naruszył interesu prawnego skarżących, bowiem pierwotnie działka nr [...] użytkowana była jako tereny rolne, zaś posadowiony budynek na tej działce należy interpretować jako część wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego.
Następnie wskazano, że § 22 zaskarżonej uchwały dotyczy ustaleń dla obszaru jednostki osadniczej w miejscowości Iwięcino. Z w/w ustaleń wynika, że na obszarze obejmującym zwarty układ osadniczy istniejąca zabudowa mieszkaniowa, mieszkaniowo-rolnicza, usługowa oraz związana z prowadzeniem działalności gospodarczej nieuciążliwej może podlegać wymianie, rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków pod warunkiem utrzymania cech stylowych istniejącego budownictwa. Dopuszcza się indywidualne sposoby odprowadzenia ścieków z zapewnieniem usuwania i oczyszczania ścieków stosownie do odrębnych przepisów. Zaopatrzenie w wodę z wodociągu wiejskiego za wyjątkiem zabudów pozostającej poza zwartym układem, gdzie dopuszcza się indywidualne rozwiązania. Wyjaśniono, że powyższe ustalenia dotyczą istniejącej zabudowy produkcyjnej, rolniczej, mieszkaniowo-rolniczej i mieszkaniowej (ust. 2 pkt 1). W odniesieniu do działki nr [...], której właścicielem jest skarżący R. Ł., oznaczonej w planie jako teren pastwisk i łąk, dopuszcza się jedynie możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych – zgodnie z § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Powyższa działka przed uchwaleniem planu użytkowana była jako tereny łąk i pastwisk, a po uchwaleniu planu nie zmieniono dotychczasowego sposobu jej użytkowania.
Wskazano, że plan miejscowy zawiera – wbrew wywodom skarżących, ustalenia w przedmiocie terenów upraw rolniczych. Na załączniku graficznym zostały one oznaczone kolorem żółtym. W części tekstowej, w § 3 ust. 4 planu zawarto ustalenia dla obszarów rolnych i dopuszczalnych na tych terenach ingerencji o nierolniczym charakterze. Zatem nie można powiedzieć, że ustalenia terenów rolniczych nie obejmują.
Podano, że analiza planu wskazuje, że w odniesieniu do nieruchomości skarżących zachowano dotychczasowy sposób zagospodarowania, co potwierdził na rozprawie pełnomocnik skarżących. Zatem nie można, w realiach badanej sprawy, powiedzieć, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, skoro plan miejscowy nie nakłada na nich żadnych nowych obowiązków, ani ograniczeń w sposobie korzystania z w/w nieruchomości, sankcjonując jedynie stan istniejący w dacie podjęcia uchwały.
Na zakończenie wskazano, że nie badano merytorycznych zarzutów odnoszących się do przekroczenia władztwa planistycznego, czy naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego i innych naruszeń wskazywanych również przez organ w odpowiedzi na skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. K., D. B., R. Ł. oraz A. C., zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), tj.:
1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 27 ust. 1 u.z.p., przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo, iż istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności, albowiem doszło do naruszenia prawa polegającego na: a) wadliwym (niepełnym) zakresie ustaleń planu, w szczególności braku prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze; b) sprzeczności pomiędzy przyjęciem, iż plan obejmuje cały obszar w granicach administracyjnych gminy (§ 1 planu), i jednoczesnym pominięciu ustaleń dla terenów upraw rolnych (§ 3 ust. 1 planu), poza dopuszczalnością lokalizacji na obszarach rolnych wyłącznie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych (§ 3 ust. 4 planu); c) sprzeczności części tekstowej i graficznej planu, polegającej na oznaczeniu na planie terenu upraw rolnych, pomimo iż tereny te nie są przedmiotem ustaleń planu, zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały; d) naruszeniu procedury uchwalania planu;
2) art. 106 § 3 w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a., przez poczynienie przez WSA w Szczecinie ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a związanych z wykorzystaniem nieruchomości skarżących (przeznaczeniem tych nieruchomości) w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, bez przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, przez co sąd ten doszedł do błędnego wniosku, iż skarżący nie mają legitymacji do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie, albowiem nie doszło do zmian w tym zakresie;
3) art. 133 § 1 p.p.s.a., przez uznanie, iż miejsce usytuowania zabudowy w planie, odnośnie nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] obręb [...] (a będącej przedmiotem własności A. C.) odpowiada dotychczasowemu miejscu i przez to interesu prawnego tego skarżącego, nie narusza, podczas gdy wniosku tego nie można wyprowadzić z akt sprawy, albowiem z części graficznej planu dla tej działki gruntu wynika, iż miejsce lokalizacji istniejącej zabudowy zostało w nim oznaczone jako teren upraw rolnych;
4) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie merytoryczne wszystkich zarzutów zawartych w skardze, tj. zarzutów odnoszących się do przekroczenia władztwa planistycznego, naruszenia procedury uchwalenia planu oraz innych naruszeń wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę, z uwagi na błędne uznanie, iż skarżący nie mają legitymacji do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie;
- naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
1) art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.) – Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, dalej: u.s.g. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 ze zm.; dalej: k.c.), przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący, będący właścicielami nieruchomości, objętych planem, nie mają legitymacji do zaskarżenia uchwały, albowiem plan nie narusza ich interesu prawnego, podczas gdy skarżący przedmiotową legitymację posiadają, albowiem ustalenia planu, poczynione z naruszeniem władztwa planistycznego, naruszają przysługujące im prawa własności przez: a) nieuzasadnione ograniczenie skarżących kasacyjnie jako właścicieli nieruchomości oznaczonych w planie jako tereny upraw rolnych w wykonywaniu prawa własności, przez wyłączenie możliwości ich zabudowy i dopuszczenie budowy na nich jedynie niektórych sieci i urządzeń; b) nieuzasadnione ograniczenie właściciela nieruchomości z zabudową istniejącą w dacie podjęcia uchwały (działki gruntu nr [...] obręb [...]), w wykonywaniu prawa własności, przez wyłączenie możliwości jej zabudowy nowym (dodatkowym) budynkiem; c) nieuzasadnione ograniczenie właściciela nieruchomości z zabudową istniejącą w dacie podjęcia uchwały (działki gruntu nr [...] obręb [...]), w wykonywaniu prawa własności, przez wyłączenie możliwości zabudowy tych nieruchomości nowym (dodatkowym) budynkiem, jak i wyłączenie możliwości rozbudowy, przebudowy lub wymiany istniejącej zabudowy, z tego powodu, iż wbrew stanowi faktycznemu, teren obejmujący przedmiotową nieruchomość, został oznaczony w planie jako teren upraw rolnych;
2) naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędne zastosowanie w sprawie, pomimo iż wskazany przepis nie ma zastosowania do planu, albowiem nie obowiązywał on w dacie przyjęcia uchwały;
3) naruszenie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 u.z.p., przez ich niezastosowanie, pomimo, iż te przepisy obowiązywały w dacie przyjęcia uchwały, a przy uchwaleniu planu doszło do naruszenia procedury.
Na podstawie przywołanych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części w stosunku do skarżących kasacyjnie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna G. K., D. B., R. Ł. i A. C. okazała się usprawiedliwiona.
Jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez niewłaściwą wykładnię i skutkiem tego niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu z daty uchwalenia planu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący występując ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, tj. że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07; postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21 i 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18). Uchwała rady gminy, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. "Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz", Wydanie III, (red.) Bogdan Dolnicki, publ. WKP 2021, LEX, uwagi do art. 101).
Posiadanie interesu prawnego przez skarżących kasacyjnie słusznie zostało przyznane w zaskarżonym wyroku, natomiast błędnie odmówiono skarżącym spełnienia drugiego elementu tej normy, tj. naruszenia tego interesu. Sąd wojewódzki zdiagnozował bowiem, że interes prawny skarżących nie został naruszony, bowiem plan nie zmienił dotychczasowego przeznaczenia ich działek. Tereny te przed uchwaleniem planu były użytkowane w taki sam sposób, w jaki mogą być wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem w planie. Ustalenia powyższe sąd wojewódzki poczynił na podstawie oświadczenia pełnomocnika skarżących, który na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. stwierdził, że nie ma wiedzy, czy obowiązywał poprzednio plan miejscowy, natomiast prawdopodobnie nieruchomości te były wykorzystywane na cele rolnicze, a w przypadku istnienia zabudowy – na cele mieszkalno-rolnicze. W oparciu o powyższe przyjęto, że stan prawny według planu powiela rzeczywisty stan zagospodarowania tych działek sprzed uchwalenia planu. Tym samym stan faktyczny, który zdeterminował wynik sprawy został ustalony na podstawie oświadczenia pełnomocnika strony. Nadano temu oświadczeniu cechy dowodu uzupełniającego, co pozostaje w sprzeczności z art. 106 § 3 p.p.s.a. Niemniej nawet przy przyjęciu, że plan jedynie sankcjonuje rzeczywisty stan zagospodarowaniu działek, wadliwa okazała się ocena, że nie naruszył on interesu prawnego skarżących kasacyjnie.
Rozważania należy poprzedzić informacją, że plan w § 3 ust. 1 pkt 1 przewiduje jako przedmiot ustaleń: tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-rolniczej, rolniczej, pensjonatowej oznaczone odpowiednio symbolami: MW, MN, MNR, MR, MP. Działki skarżącej G. K. znajdują się w obrębie [...] i według ustaleń sądu wojewódzkiego stanowią łąki, pastwiska oraz sady. Nie ustalono konkretnej jednostki planistycznej. Zgodnie z § 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 planu istniejąca zabudowa może podlegać wymianie, rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania. Jednocześnie w jednostce tej nie występuje symbol odpowiadający terenom zabudowy rolniczej – MR (§ 3 ust. 1 pkt 1 planu). Działka D. B. znajduje się w obrębie [...] i stanowi uprawy rolnicze, przy czym także nie wiadomo jaki dokładnie symbol obejmuje, przy czym jak wynika z § 12 ust. 1 i 2 plan przewiduje jedynie symbol MNR, czyli zabudowę mieszkaniowo-rolniczą (MNR), a brak symbolu MR. Niemniej w tej jednostce terytorialnej obowiązuje również wymiana istniejącej zabudowy, rozbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania. Z kolei działka R. Ł. stanowi teren pastwisk i łąk (nie ustalono symbolu jednostki planistycznej), obręb Iwięcino. W obrębie tym przewidziano tereny rolne (MR), przy czym zawarto dokładnie takie same ustalenia jak w przypadku [...] i [...] odnośnie zawężenia działań inwestycyjnych (brak możliwości nowej zabuodwy). Działki zaś A. C. znajdują się w obrębie [...], przewidującym zarówno jednostki MR, jak i MNR. W jakich dokładnie jednostkach znajdują się te działki, nie ustalono. Niemniej zgodnie z § 20 ust. 1 planu istniejąca zabudowa może podlegać jedynie wymianie, rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania (§ 20 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 planu).
Analiza regulacji planu jw. prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że plan w zakresie działek skarżących kasacyjnie nie dopuszcza co do zasady jakiejkolwiek nowej zabudowy, zarówno rolniczej (do prowadzenia gospodarstwa rolnego), jak i mieszkalno-rolniczej (jako miejsca zamieszkania rolnika). Dopuszcza jedynie rozbudowę, przebudowę czy zmianę sposobu użytkowania istniejącej zabudowy, co niewątpliwie tamuje rozwój działalności produkcyjnej w rolnictwie, uniemożliwiając stawianie nowych obiektów budowlanych, służących choćby nowoczesnemu rolnictwu. Trzeba natomiast dodać, że nastąpił istotny progres w rozwoju metod i narzędzi prowadzenia gospodarstw rolnych w porównaniu do uwarunkowań z uchwalenia planu. Kluczową jest tutaj bowiem data uchwalenia planu i zablokowania przez prawie 30 lat rozwoju gospodarstw rolnych. Owa właśnie kwestia jako naruszająca uprawnienia stron tj. wykluczenie nowej zabudowy na działkach skarżących kasacyjnie, została postawiona w skardze do WSA w celu wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących postanowieniami planu.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. w planowaniu uwzględnia się prawo własności. Treść tego prawa oraz granice wykonywania określa art. 140 k.c. bowiem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Dopełnieniem powyższych przepisów jest art. 3 pkt 1 u.z.p., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Prawo własności znajduje się pod szczególną ochroną Konstytucji RP, a plan miejscowy stanowi niewątpliwą ingerencję w to prawo.
Co prawda plan nie zakazuje nowej zabudowy wprost, ale poprzez treść przepisów dozwalających konkretne działania inwestorskie, pozbawia właściciela możliwości korzystania z prawa własności zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Nie jest natomiast zasadne wykluczenie legitymacji skargowej ze względu na to, że regulacje planu sankcjonują dotychczasowy stan zagospodarowania i nie wprowadzają tym samym jakichkolwiek zmian w zakresie uprawnień i obowiązków właściciela w stosunku do tego zagospodarowania. Taki tok rozumowania wyłączałby każdorazowo uprawnienie właściciela do zmiany zakresu korzystania z tego prawa. Tymczasem normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, już samo uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1940/10, z 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2479/12). Właściciel ma prawo oczekiwać, że dotychczasowy stan prawny, ograniczający proces inwestycyjny, ulegnie zmianie. Właściwym zaś narzędziem dla tych zmian jest plan miejscowy (art. 2 ust. 1 u.z.p.). Skarżący dokładnie wskazali na czym owo naruszenie interesu prawnego miałoby polegać, a analiza regulacji planu (§-§ 12, 21, 22 i 23 planu) potwierdza powyższe.
Jako natomiast przedwczesne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 u.z.p. poprzez ich zastosowanie lub niezastosowanie. Obydwa te przepisy, znajdujące się w kolejno obowiązujących ustawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, wyznaczają kryteria stwierdzenia nieważności planu. Procesową natomiast normą w toku sądowej kontroli jest przypisany kompetencji sądu administracyjnego art. 147 § 1 p.p.s.a. Niemniej jednak obydwa te przepisy z zakresu planowania mogą być stosowane jedynie wówczas, gdy nastąpi merytoryczna kontrola uchwały. Badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia, czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego) – tak postanowienie NSA z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 2302/21. Tymczasem WSA nie badał naruszenia tego porządku prawnego. Kryterium, jakie należy stosować w toku tej kontroli to określone w przepisach o planowaniu zasady, tryb oraz właściwość organów. Na tym etapie tj. w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przytoczone przepisy znajdują zastosowanie. Okoliczność, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. został przytoczony i omówiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zmienia tej oceny. Bezspornie rozstrzygnięcie sądu wojewódzkiego ograniczyło się do pierwszej fazy rozpatrzenia skargi, tj. zbadania legitymacji skargowej skarżących, a adekwatnym przepisem tej wstępnej oceny jest jedynie art. 101 ust. 1 u.s.g.
W konsekwencji również jako przedwczesny okazał się zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 27 ust. 1 u.z.p. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wymienione jw. przepisy u.z.p. nie mogły zostać zastosowane w toku kontroli sądowej, gdyż sąd wojewódzki nie oceniał zgodności z porządkiem prawnym zaskarżonej uchwały, ustalając na wstępie, że nie naruszyła ona interesu skarżących.
Bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie merytoryczne wszystkich zarzutów zawartych w skardze, tj. zarzutów odnoszących się do przekroczenia władztwa planistycznego, naruszenia procedury uchwalenia planu oraz innych naruszeń wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę. Powodem oddalenia skargi był bowiem brak legitymacji do zaskarżenia planu, czyli etap wstępny kontroli uchwały. Oznacza to, że sąd wojewódzki nie był uprawniony do zbadania zarówno zasad, jak i trybu uchwalenia planu, bo takowa kompetencja otwiera się dopiero po zmaterializowaniu się legitymacji skargowej, której błędnie sąd wojewódzki nie przypisał skarżącym.
Wobec powyższego wadliwa była ocena sądu wojewódzkiego co do braku legitymacji skarżących kasacyjnie G. K., D. B., R. Ł. i A. C., a w konsekwencji wadliwe okazało się oddalenie skargi tych podmiotów. NSA uchylając zatem zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, uchylił ten wyrok w odniesieniu do skarżących kasacyjnie: G. K., D. B., R. Ł. i A. C. Skarżący ci wykazali, że plan naruszył ich interes prawny. Natomiast skarżący S. R. oraz H. B. i E. B. nie wnieśli skargi kasacyjnej, stąd wyrok WSA w Szczecinie oddalający ich skargę uprawomocnił się wskutek niezaskarżenia przez uprawnione podmioty. W tym zakresie powołując się na normę art. 158 p.p.s.a. NSA wyjaśnia wątpliwości co do treści zaskarżonego wyroku. Sentencja wyroku ponadto jest nieprecyzyjna, gdyż pkt I. nie został zaskarżony i tym samym mając na uwadze art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a. nie było możliwości uchylenia tego punktu. Ponownie rozpoznając skargę na plan sąd wojewódzki uwzględni powyższe wyjaśnienia.
Jednocześnie działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.