II OSK 1600/23

II OSK 1600/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 622/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 622/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 12 września 2022 r., nr SKO.PZ-71/3818/205/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 622/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA w Kielcach", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi A. W. (dalej: "inwestor", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "Kolegium", "SKO") z 12 września 2022 r., nr SKO.PZ-71/3818/205/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 5 października 2020 r. (uzupełnianym i zmienianym) inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze szczególnym sposobem zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEF-A przy ul. [...], w K.
Prezydent Miasta Kielce (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") decyzją (Wz) z 6 maja 2022 r., nr 127/2022 – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Jednak, z uwagi na niespełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: "u.p.z.p." nie jest celowe ustalenie tych wymagań w odniesieniu do planowanej inwestycji. Kolegium podkreśliło, że teren planowanego przedsięwzięcia znajduje się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon ustanowionej rozporządzeniem Wojewody Świętokrzyskiego z 19 grudnia 2019 r., nr 4/2019 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2019 r., poz. 5314), dalej: "Rozporządzenie nr 4/2019". Wyjaśniono, że inwestor zadeklarował odbiór ścieków przy użyciu nowoczesnych, pro-ekologicznych mini bloków oczyszczalni ścieków, który zostanie zintegrowany z tunelem rozsączającym, z którego przesączać się ma do gruntu wtórnie oczyszczona woda, która została pierwotnie oczyszczona do poziomu 98% czystości w mini bloku. Zdaniem Kolegium oczyszczone ścieki będą odprowadzane do ziemi, podczas gdy na wskazanym obszarze został ustanowiony zakaz wprowadzania ścieków do gruntu (§ 4 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia nr 4/2019). Organ dodał, że w rozporządzeniu nie ma rozdziału na ścieki oczyszczone i nieoczyszczone, więc zakaz dotyczy wszystkich ścieków. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja narusza także zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, bowiem § 4 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia nr 4/2019 nie pozostawia wątpliwości co do braku możliwości lokalizowania na terenie ochrony pośredniej budynków mieszkalnych. Dalej Kolegium zauważyło, że została wydana decyzja odmawiająca zmiany klasyfikacji gruntów i obecnie trwa postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu m.in. dowodem, na podstawie którego można stwierdzić, czy mamy do czynienia z lasem, jest przeznaczenie leśne gruntu, co może odzwierciedlać wpis do rejestru gruntów.
WSA w Kielcach wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 lutego 2023 r. stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Z uzasadnienia wynika, że organy słusznie przyjęły, że inwestycja planowana na działkach znajdujących się na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon, jest niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), tj. § 4 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia nr 4/2019. Zasadnie również przyjęto, że przedsięwzięcie jest planowane na obszarze, które zgodnie z zapisami aktualnej mapy ewidencyjnej oznaczony jest symbolem LsV i tym samym teren ten nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Odnosząc się do warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), dalej: "p.w.", strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego. Tym samym organy prawidłowo uznały przepis Rozporządzenia nr 4/2019 za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Następnie podniesiono, że zakres zakazów, nakazów i ograniczeń możliwych do wprowadzenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wskazuje art. 130 ust. 1 p.w. Wynika z niego, że na takich terenach może być zakazane lub ograniczone wykonywanie robót lub czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Wśród szeregu takich zakazów lub ograniczeń znalazł się zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką (art. 130 ust. 1 pkt 16 p.w.). Zdaniem Sądu wojewódzkiego akt prawa miejscowego dotyczący ustanowienia strefy ochronnej może być samodzielnym źródłem ograniczeń w korzystaniu z terenu, w tym ograniczeń w jego zagospodarowaniu poprzez zabudowę, o czym wprost świadczą wymienione w art. 130 ust. 1 p.w. rodzaje zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu różnych obiektów budowlanych. Świadczy o tym także konieczność uwzględniania tych ograniczeń przy uchwalaniu planu miejscowego i przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Dalej wskazano, że jednostkowa, każdorazowo indywidualnie dokonywana ocena wpływu planowanej inwestycji na przydatność ujmowanej wody i wydajność ujęcia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy niweczyłaby cel regulacji, jakim jest ochrona ujęcia wody. Sumowanie się bowiem oddziaływania poszczególnych inwestycji mogłoby prowadzić do bezskuteczności wprowadzonej strefy ochronnej. Zatem nie jest zasadne dokonywanie ewaluacji wpływu poszczególnych inwestycji na chroniony obszar ujęcia wody podziemnej. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że postulowane przez skarżącego badanie celowości i adekwatności zakazów wprowadzonych w Rozporządzeniu nr 4/2019 przez pryzmat zagrożeń dla przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, o których mowa w art. 130 ust. 1 p.w. może mieć miejsce w sprawach skarg na takie akty prawa miejscowego. Wskazano, że w sprawie taka sądowoadministracyjna kontrola mogłaby mieć miejsce tylko wtedy, gdyby na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Białogon, wprowadzone Rozporządzeniem nr 4/2019 zakazy lub ograniczenia wykonywania robót lub czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, wykraczały w sposób oczywisty poza przedmiot regulacji określony w art. 130 ust. 1 p.w.
Zdaniem Sądu wojewódzkiego, zasadnie również organy przyjęły, że planowana inwestycja narusza zakaz wprowadzony w § 4 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia nr 4/2019, bowiem ostatecznie oczyszczone ścieki będą odprowadzane do ziemi. Natomiast ww. rozporządzeniu wprowadzony zakaz dotyczy wszystkich rodzajów ścieków. Dodano, że omawianą regulację należy traktować jako racjonalne i wyważone unormowanie mające za zadanie minimalizowanie ryzyka zanieczyszczenia szczególnie cennych zasobów wód podziemnych wykorzystywanych jako rezerwuar czystej wody pitnej dla mieszkańców Kielc. Zatem, zasadne jest takie interpretowanie przepisów tego rozporządzenia, które jest zgodne z wyrażoną w art. 9 ust. 4 p.w. zasadą gospodarowania wodami w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód.
W kwestii warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. podniesiono, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wskazano, że w aktualnych wypisach z ewidencji gruntów obszar, na którym planowana jest inwestycja, oznaczony jest symbolem LsV, czyli lasy klasy V pochodzenia mineralnego. Inwestor nie doprowadził do zmiany przeznaczenia tych gruntów mimo przeprowadzenia w tym zakresie z jego wniosku postępowania administracyjnego mającego doprowadzić do zmiany klasyfikacji gruntów na obszarze objętym wnioskiem (wyrok WSA w Kielcach z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 968/21, od którego wniesiono skargę kasacyjną). Sąd wojewódzki wyjaśnił, że skoro nie doszło do wydania rozstrzygnięcia zmieniającego status działek objętych wnioskiem, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależało od wyniku toczącego się jeszcze przed NSA postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem, nie było podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zauważył, że organy prowadzące postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie mają uprawnień do samodzielnej oceny rodzaju użytków gruntowych, na których inwestor planuje realizację swojego zamierzenia. Ocena taka należy bowiem do kompetencji organów uprawnionych do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, tj. starosty (art. 7d pkt 1 lit. a tiret 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej: "p.g.i.k.".
Wobec ustalenia, że zaplanowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., zbędne było badanie, czy inwestycja ta spełnia pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a." zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że przesłanki z ww. artykułu nie zostały łącznie spełnione;
2) § 4 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia nr 4/2019 w zw. z art. 130 ust. 1 p.w. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że do przedsięwzięcia niestanowiącego zagrożenia dla ujęcia wód w sposób opisany w art. 130 ust. 1 p.w. mimo to stosować należy zakazy określone w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie tej ustawy;
3) art. 94 w zw. z art. 87 Konstytucji RP i z art. 135 ust. 1 pkt 2 p.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że akt prawa miejscowego może być samodzielnym źródłem ograniczeń w korzystaniu z terenu, którego związek z upoważnieniem zawartym w ustawie jest luźniejszy, co jest sprzeczne z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa oraz z obowiązkiem ustanawiania aktów prawa miejscowego w granicach upoważnień zawartych w ustawie;
4) art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego w sposób sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego w sytuacji, w której nie jest sporne, że przedsięwzięcie planowane przez skarżącego nie zagraża żadnym dobrom prawnie chronionym (wodzie, lasom, glebie itd.), a jedynie nie spełnia - nadmiernie restrykcyjnie interpretowanych, w oderwaniu od celu, jakiemu miały służyć - norm ustawowych;
5) art. 8 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i z art. 94 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na niezastosowaniu bezpośrednio Konstytucji RP, w szczególności w zakresie ochrony prawa własności i dopuszczalnego zakresu aktów prawa miejscowego, a zamiast tego niesłusznym przyjęciu, że dopiero "wykroczenie w sposób oczywisty poza zakres regulacji ustawowej" przez akt prawa miejscowego uzasadnia jego kontrolę sądowoadministracyjną;
6) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672 ze zm.) dalej; "u.o.l." przez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy za grunt leśny może być uznany grunt niespełniający definicji gruntu leśnego z u.o.l., a jedynie oznaczony jako leśny w ewidencji gruntów;
7) art. 9 ust. 1 i 4 oraz art. 10 p.w. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że ograniczenia wprowadzone w Rozporządzeniu nr 4/2019 są zgodne z zasadą gospodarowania wodami w interesie publicznym, konieczne w celu niedopuszczenia do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód, a pominięcie zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód oraz tego, że zarządzanie zasobami wodnymi winno służyć zaspokajaniu potrzeb ludności i gospodarki.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nie zawieszenie postępowania, choć jego wynik zależy od wyroku w sprawie I OSK 959/22 przed NSA (sygn. akt przed WSA: II SA/Ke 968/21), co wynika z uzasadnienia wyroku;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na skutek nieuchylenia decyzji w całości w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść skarżącego oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów poprzez przyjęcie, że nieruchomości objęte wnioskiem stanowią grunty leśne.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z 27 kwietnia 2023 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Kluczowe dla niniejszego rozstrzygnięcia jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego, które trafnie doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Decyzja Wz ma bowiem charakter decyzji związanej, o ile zostaną spełnione łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Warunki te nie zostały spełnione, co zasadnie skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy.
Skarżący kasacyjnie kwestionuje zasadność tezy, że wystarczające do odmowy warunków zabudowy jest stwierdzenie, że decyzja narusza przepisy Rozporządzenia nr 4/2019 i nie ma konieczności przeprowadzenia analizy, na ile planowana inwestycja będzie zagrażać dobrom chronionym przez ten akt.
Zgodnie z art. 120 pkt 1 p.w. zapewnieniu odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, służy ustanawianie stref ochronnych ujęć wody. Strefa taka obejmuje teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej. Strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego (art. 135 ust. 1 pkt 2 p.w.) i wskazuje jednocześnie w tym akcie odpowiednie zakazy, nakazy i ograniczenia spośród tych, które wymienia art. 130 p.w., które mają na celu ochronę wód.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.) określając ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód. Przepis art. 130 ust. 1 p.w. przewiduje, że akt prawa miejscowego odnoszący się do ustanowienia strefy ochronnej, zawiera zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują. Zakres rzeczowy tego rodzaju aktu jest zatem stosunkowo szeroki, a jego mocą możliwe jest ingerowanie w sposób korzystania z terenu. Wskazane enumeratywnie zakresy ingerencji świadczą, że na podstawie rozporządzenia o ustanowieniu strefy ochronnej możliwa jest ingerencja w zakresach podlegających regulacji w różnych aktach prawnych, związanych np. z utrzymaniem czystości i porządku w gminach gospodarką ściekową, czy lokalizowaniem rozmaitych inwestycji. Należy zatem uznać, że akt prawa miejscowego dotyczący ustanowienia strefy ochronnej może być samodzielnym źródłem ograniczeń w korzystaniu z terenu, w tym ograniczeń w jego zagospodarowaniu poprzez zabudowę (vide wyrok NSA z 3 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1666/14).
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego może być wydany jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Takim przepisem jest art. 135 ust. 1 pkt 2 p.w. Akt prawa miejscowego, jako akt rangi podustawowej, powinien być zgodny z przepisami ustawy. W przypadku wystąpienia sprzeczności aktu podustawowego z Konstytucją lub ustawą, sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania tego aktu (vide wyrok NSA z 27 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2924/20). Innymi słowy, jak słusznie stwierdził WSA w Kielcach, dopiero "wykroczenie w sposób oczywisty poza zakres regulacji ustawowej" przez akt prawa miejscowego uzasadniałoby odmowę jego zastosowania w konkretnej sprawie.
Tymczasem analiza normy ustawowej przewidującej wprowadzenie konkretnie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń (art. 130 ust. 1 p.w.) oraz przepisów zawartych w Rozporządzeniu nr 4/2019 (§ 4 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 3 pkt 1) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zakaz wprowadzania ścieków do wód lub ziemi oraz lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką precyzyjnie, wręcz literalnie, realizuje upoważnienie wynikające z p.w. Powyższy akt prawa miejscowego może być zatem samodzielnym źródłem ograniczeń w korzystaniu z terenu. Jednocześnie akt taki stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (tak samo wyroki NSA: z 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 943/06, z 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1443/11, z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1165/22).
Jednocześnie nie ma racji skarżący, że zastosowanie przepisu prawa miejscowego daje organowi stosującemu to prawo jakiekolwiek kompetencje do badania adekwatności wprowadzonych zakazów do danej sytuacji faktycznej. Oznaczałoby to względność tych przepisów i uzależnienie od konkretnej sytuacji faktycznej, co nie jest dopuszczalne. Jeżeli prawodawca uznał w procedurze ustanowienia danej strefy ochronnej ujęcia wody za zasadne i konieczne wprowadzenie postulowanych w ustawie zakazów, stają się te normy prawem na obszarze działania właściwego wojewody i obowiązują jako przepisy odrębne. Należy bowiem podkreślić, że istotną rolę w postępowaniu dotyczącym ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody odgrywa dokumentacja hydrogeologiczna (art. 124 ust. 2 p.w.). Stanowi ona konkretny, sformalizowany rodzaj dokumentacji, określony w przepisach ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 z późn. zm., dalej jako p.g.g.). Zgodnie z art. 88 p.g.g. wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem, przedstawia się w dokumentacji geologicznej (ust. 1). Dokumentację geologiczną stanowi m.in. dokumentacja hydrogeologiczna (ust. 2 pkt 2). Przepis art. 90 w ust. 1 przewiduje, że dokumentację hydrogeologiczną sporządza się m.in. w celu ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziemnych (pkt 1); określenia warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym: a) wykonywaniem odwodnień w celu wydobywania kopalin, d) wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, g) ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Zakres dokumentacji hydrogeologicznej (w tym dotyczący ochrony ujęcia wód podziemnych) określa art. 90 ust. 2 ww. ustawy. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 2 p.g.g. dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, zatwierdza w drodze decyzji, właściwy organ administracji geologicznej. Natomiast zmiany dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, dokonuje się przez sporządzenie dodatku. Z kolei w art. 97 ust. 1 pkt 3 p.g.g. została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, szczególnych wymagań dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej. Tak bardzo sformalizowany proces tworzenia takiej dokumentacji oznacza, że przyjęcie strefy ochronnej i wyznaczenie zakazów mających na celu przedmiot jej ochrony opiera się na rzetelnej, spełniającej wszystkie warunki merytoryczne, wiedzy. Jakiekolwiek natomiast zarzuty merytoryczne odnoszące się do tego aktu miejscowego, mogą być podnoszone w ramach skargi na taki akt (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a), o czym brak informacji w aktach.
Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 9 ust. 1 i 4 oraz art. 10 p.w. są argumentami w istocie przemawiającymi za ustanowieniem takich rozwiązań, które zostały wprowadzone w Rozporządzeniu nr 4/19. Jedną z zasad gospodarowania wodami jest zachowanie racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich jakości. Zarządzanie zasobami wodnymi służy m.in. zapewnieniu odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności (art. 10 pkt 1 p.w.). Właśnie w celu zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustanawia się strefy ochronne ujęć wody i taka sytuacja ma miejsce tutaj. Mianowicie w celu ochrony ujęcia wody podziemnej służącej do spożycia przez mieszkańców Kielc ustanowiono strefę Kielce - Białogon.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu poprzez uniemożliwienie mu zagospodarowania przedmiotu własności wedle własnej koncepcji. Ochrona nie wyklucza, że w pewnych sytuacjach prawo własności ulegnie ograniczeniu. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych (wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 773/12).
Niezasadny jest także zarzut dotyczący art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 u.o.l. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że działka inwestycyjna nie jest lasem w rozumieniu ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) dalej: "u.o.g.r.l.", gdyż nie spełnia kryteriów definicji lasu sformułowanej w art. 3 u.o.l.
W tym miejscu należy stwierdzić, że wedle definicji u.o.g.r.l. o ile gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, o tyle przepisy w zakresie pojęcia gruntu leśnego odsyłają do ustawy o lasach, nie zaś do zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Gruntami leśnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. są bowiem grunty określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1), zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2), pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Odesłanie do u.o.l., a także opisanie poprzez pewien stan faktyczny (rekultywacja mimo braku drzew, czy służące jako drogi dojazdowe do gruntów leśnych) odrywa to pojęcie od formalnego zakwalifikowania w ewidencji, lecz nakazuje przedmiotowe badanie danego terenu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.l. lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego lub wpisany do rejestru zabytków.
Niemniej nie można wyprowadzić z powyższego wniosku, że treść wpisu do ewidencji gruntów i budynków pozostaje irrelewantna z powodu odesłania przez u.o.g.r.l. do rzeczywistego stanu na gruncie, a nie do wpisu w ewidencji. Zgodnie z art. 21 ust. 1 p.g.i.k. podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że przy planowaniu przestrzennym wykorzystywane są przede wszystkim zawarte w ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące terenów i przebiegu linii granicznych. Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem zbiorem informacji o charakterze przedmiotowym (grunty, budynki, lokale), jak i podmiotowym (właściciele i inne podmioty zarządzające i gospodarujące nieruchomością). Jest to zatem rejestr publiczny, zawierający dane o charakterze techniczno-deklaratoryjnym. Ewidencja zatem pomimo, że u.o.g.r.l. nie odsyła do niej przy definiowaniu gruntu leśnego - jest kluczowym, ale podlegającym ewentualnemu podważeniu dowodem potwierdzającym, że dany grunt stanowi las. Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.i.k. przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja stanowi zatem źródło informacji o gruntach i stan z niej wynikający musi zostać uwzględniony w planowaniu. Odesłanie bowiem u.o.g.r.l. do rozumienia gruntów leśnych wedle u.o.l. nie oznacza wyłączenia stosowania art. 21 ust. 1 p.g.i.k. Przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. (gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach) ma jedynie zagwarantować ochronę istniejącego w terenie lasu, gdyby okazało się, że wpis w ewidencji gruntów i budynków nie uwzględnia z różnych powodów faktu występowania lasu na danej działce ewidencyjnej.
Przepis art. 21 ust. 1 p.g.i.k. ustala regułę, że wpis do ewidencji stanowi dowód jaki charakter ma dany grunt, dane z ewidencji stanowią podstawę planowania, ale nie przesądzają te dane, że na potrzeby ochrony gruntów leśnych jest to jedyny dowód. Temu właśnie służy definicja zawarta w u.o.g.r.l. odsyłająca do materialnego rozumienia gruntu leśnego jako lasu w rozumieniu u.o.l. Na rolę zapisów w ewidencji gruntów i budynków przy kwalifikacji lasu zwrócił uwagę NSA w wyroku z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2563/19.
Oznacza to, że wystąpiła także przeszkoda do ustalenia warunków zabudowy sformułowana w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Brak było także podstaw do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowego ze względu na toczące się postępowanie w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów na obszarze objętym wnioskiem. Nie występuje związek między niniejszym postępowaniem, a postępowaniem dotyczącym zmiany w ewidencji gruntów i budynków.
Należy podzielić pogląd WSA w Kielcach, że organy obu instancji szczegółowo uzasadniły decyzje oraz wszechstronnie ustaliły stan faktyczny w zakresie kwalifikacji gruntu jako leśnego, przez co spełniły wymagania z art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W dacie orzekania bowiem zarówno przez organy, jak i Sąd wojewódzki w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowe działki stanowiły użytek leśny.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.