II OSK 160/23

II OSK 160/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Wr 575/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-06-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.G., P.G. i K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 575/21 w sprawie ze skargi L.G., P.G. i K.G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2021 r. nr 1017/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki (demontażu) stalowych zbiorników na substancje płynne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 7 czerwca 2022 r., II SA/Wr 575/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę L.G., K.G., P.G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) z 20 września 2021 r., nr 1017/2021, w przedmiocie nakazu rozbiórki (demontażu) stalowych zbiorników na substancje płynne. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, 25 kwietnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubaniu (PINB) wszczął postępowanie w sprawie posadowienia czterech stalowych zbiorników na substancje płynne bez wymaganego pozwolenia na budowę. W protokole z przeprowadzonych oględzin potwierdzono usytuowanie na działce nr [...] w [...], wzdłuż granicy z działką nr [...], czterech zbiorników stalowych. Trzy z nich o jednakowej pojemności 50 m³ (opisane RSM Puławy), posadowione zostały na płytach betonowych tzw. drogowych, bez zamocowania w gruncie, a czwarty na podkładach betonowych (kolejowych). Na podstawie pomiarów ustalono, że odległość ww. zbiorników od granicy działki sąsiedniej nr [...] (liczona od ogrodzenia) wynosi około 5 m, a od obiektu magazynowego (znajdującego się na przedmiotowej działce) 24 m. L.G. (inwestor) nie był w stanie określić daty posadowienia ww. zbiorników. Do protokołu załączono zdjęcia, oraz szkic mapy sytuacyjnej obrazujący posadowienie ww. zbiorników.
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Wr 575/21 kolejno wskazano, że PINB przesłuchał świadka C.K., która pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczyła, że od 1945 r. mieszka w domu jednorodzinnym bezpośrednio sąsiadującym z działką, na której zlokalizowano przedmiotowe zbiorniki. Dwa zbiorniki usytuowane przy granicy z działką nr [...] zostały posadowione w 2016 r., dwa pozostałe posadowiono w krótkim czasie i był to przełom 2016/2017 r.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 22 października 2018 r. PINB nakazał L.G. i L.G., współwłaścicielom działki nr [...] w [...], rozbiórkę czterech zbiorników, jako zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania stron DWINB uchylił w/w decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja nr 248/2019 z 22 lutego 2019 r.) wskazując na konieczność ustalenia daty budowy i zakresu robót budowlanych związanych z posadowieniem zbiorników oraz wyjaśnienie, czy obiekty te były lub są, zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
2.4. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB przesłuchał w charakterze stron L.G. oraz L.G. L.G. oświadczyła, że nie ma wiedzy co jest przechowywane w przedmiotowych zbiornikach, w momencie wykupu działki od Skarbu Państwa zbiorniki już tam istniały, ale nie wie, czy dokładnie w tym samym miejscu, w którym aktualnie się znajdują, ponadto nie zajmuje się produkcją rolną i jej wiedza w tym zakresie jest ograniczona (protokół z przesłuchania z 4 czerwca 2019 r.). L.G. oświadczył, że możliwe, iż podczas remontu placu zbiorniki uległy przemieszczeniu; zbiorniki znajdują się na działce od momentu wydzierżawienia gruntu, służą do gromadzenia wody, mieszania wody z nawozem, gromadzenia nawozów, nie pamięta jednak jakie wcześniej było przeznaczenie tych zbiorników (protokół z 29 października 2019 r.). Organ uzyskał także wyjaśnienie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o/t we Wrocławiu (pismo z 20 grudnia 2019 r.), że zbiorniki objęte przedmiotowym postępowaniem, tj. wolnostojące zbiorniki o pojemności 50 tys. litrów, nie znajdowały się na działce nr [...] zgodnie ze stanem wydzierżawianych środków trwałych. W umowie dzierżawy opisane zostały natomiast, znajdujące się wówczas na działce nr [...]: zbiornik paliwa – nr [...] oraz nr [...] i magazyn paliw nr [...].
2.5. Jak dalej w wyroku ujawniono, decyzją z 20 stycznia 2020 r., nr 10/2020, PINB działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb), nakazał L.G. i L.G., rozbiórkę (demontaż) zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę czterech stalowych zbiorników na substancje płynne, zlokalizowanych w miejscowości P., gmina L., na działce nr [...] AM 2, obręb [...]. Decyzją nr 409/2020 z 25 maja 2020 r. DWINB, po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanych stron, utrzymał w mocy w/w decyzję nakazową organu I instancji. Na skutek skargi wniesionej przez L.G., WSA we Wrocławiu wyrokiem z 10 listopada 2020 r., II SA/Wr 380/20, uchylił w/w decyzję DWINB. Sąd wojewódzki stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie był niewystarczający, by jednoznacznie wykluczyć możliwość legalizacji samowolnie wykonanych obiektów. Sąd ten zalecił jednocześnie, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu DWINB uzupełnił materiał o powołane w decyzji odwoławczej zdjęcia satelitarne (dostępne na portalu geoportal.gov.pl czy w programie Google Earth Pro) mające potwierdzać, że inwestycję zrealizowano dopiero po 2013 r. oraz, aby rozpatrzył wniosek dowodowy skarżącego o przesłuchanie wskazanego przez niego świadka. Sąd wojewódzki zaznaczył, że wskazania niniejsze nie wykluczają możliwości przeprowadzenia przez DWINB innych dowodów, o ile stwierdzi on taką konieczność, a nie będą one wykraczać poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego.
2.6. Dalej w wyroku II SA/Wr 575/21 przywołano, że prowadząc ponowne postępowanie DWINB w ramach dodatkowego postępowania dowodowego wystąpił do organu I instancji o przesłuchanie w charakterze świadka E.K. na okoliczność daty wykonania przedmiotowych zbiorników, a czynność ta wykonana została 14 kwietnia 2021 r. Organ II instancji włączył do akt sprawy wydruki zdjęć satelitarnych obrazujące w różnych latach stan nieruchomości w [...] na dz. nr [...]. Następnie w związku ze śmiercią współwłaściciela nieruchomości – L.G. – DWINB po ustaleniu spadkobierców po zmarłym oraz ich adresów zamieszkania zawiadomił o zmianie kręgu stron postępowania, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o zamiarze podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
2.7. Uzasadniając zaskarżoną następnie decyzję z 20 września 2021 r., którą – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 753 ze zm., K.p.a.) – uchylono decyzję I instancji w części dotyczącej osób zobowiązanych do wykonania nakazu usunięcia zbiorników i w tym zakresie ustalił jako osoby zobowiązane: L.G., K.G. i P.G., w pozostałym zakresie utrzymał decyzje organu powiatowego w mocy, DWINB wyjaśnił, że nie jest możliwe wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego bez wydania wcześniej postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych w momencie, gdy obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy oraz dodatkowo zebranego materiału dowodowego DWINB wywiódł, że cztery zbiorniki przy południowej części działki nr [...] wykonano po 16 lipca 2005 r. (czyli po dniu wejścia w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego - uchwała Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., MPZP). Pierwszy zbiornik istniał przynajmniej od 2017 r., co wynika ze zdjęć satelitarnych z programu Google Earth Pro, opatrzonych datą 19 maja 2017 r., a nadto jest to zbieżne z zeznaniami C.K., która wskazała orientacyjną datę ich realizacji na 2016 r. Pozostałe trzy zbiorniki w południowej granicy działki usytuowano ok. 2018 r., co wynika ze zdjęcia satelitarnego opatrzonego datą 15 lutego 2018 r. oraz zeznania strony, według którego usytuowano je w tym miejscu na przełomie 2016/2017 r. Organ wojewódzki ustalił także, że w południowej części działki przed rokiem 2015 nie istniał żaden zbiornik, co uwidacznia zdjęcie satelitarne z 8 sierpnia 2015 r. Organ dostrzegł, że już przynajmniej od września 2014 r. na nieruchomości usytuowane były zbiorniki, jednakże znajdowały się one w innym miejscu. Co istotne, nie były to cztery zbiorniki, a tylko dwa. Natomiast zdjęcia satelitarne z kwietnia 2012 r. nie wskazują, żeby na działce istniał jakikolwiek zbiornik. Jak podkreślił DWINB posadowienie zbiorników przy hali nastąpiło po jej odbudowie i rozbudowie, czyli po 2012 r., co wynika ze zdjęć satelitarnych. Data wykonania hali magazynowej ustalona zaś została podczas innego postępowania zakończonego decyzją nr 1396/2017 z 30 sierpnia 2017 r., która również była poddana kontroli sądowej. W związku z powyższym organ ten przyjął, że cztery zbiorniki w południowej części działki wykonano po 8 sierpnia 2015 r. Odnosząc się do wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącego, DWINB stwierdził, że wskazany przez niego świadek nie posiada żadnej wiedzy pomocnej w rozpatrzeniu niniejszej sprawy, co potwierdził w oświadczeniu z 24 marca 2021 r.
2.8. W podsumowaniu powyższych rozważań DWINB podał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem czterech obiektów budowlanych, z których każdy tworzy pewną całość techniczno-użytkową, dla przechowywania różnych substancji (woda, nawozy) lub ich mieszanka. Kwalifikując ww. obiekty organ wywiódł, że są to budowle, które przy uwzględnieniu ich sposobu wykorzystywania należy uznać za zbiorniki, tj. urządzenia do zbierania i przechowywania różnych materiałów. Skoro sam ustawodawca wymienił takie obiekty w pojęciu budowli, to nie można ich uznać za coś innego. Nie ma przy tym znaczenia, że wcześniej były to wagony kolejowe, gdyż obecnie nie pełnią one już takiej roli. DWINB ustalił również, że MPZP nie dopuszcza sytuowania obiektów magazynowych na terenie 29 MN, RM (gdzie symbol MN oznacza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a RM tereny zainwestowania wiejskiego), na którym znajduje się przedmiotowa działka, gdyż zgodnie z § 145 uchwały, który odsyła do jej § 7 ust. 1 pkt 1 określającego szczegółowe ustalenia dla funkcji podstawowych tych terenów, wyklucza się dla ww. terenów możliwość sytuowania ferm hodowlanych, obiektów produkcyjnych i magazynowych, obiektów eksploatacji powierzchniowej i przerobu surowców. Wskazując na powyższe ustalenia MPZP organ wojewódzki stwierdził, że nie dopuszcza się sytuowania na tym terenie obiektów magazynowych. Skoro przedmiotowe zbiorniki są obiektami budowlanymi, których podstawowa funkcja to przechowywanie wody i nawozów, innymi słowy ich magazynowanie, to ich budowa była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, obiekty te wykonano po uchwaleniu MPZP.
2.9. W wyroku wskazano dalej, że DWINB uznał, że nie można było zastosować art. 48 ust. 2 uPb umożliwiającego zalegalizowanie wykonanej samowoli budowlanej, gdyż dzieje się to tylko w wypadku, gdy budowa byłaby zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ten wyjaśnił także, że w związku ze śmiercią L.G. zobowiązanymi do dokonania ww. obowiązku zostali aktualni współwłaściciele nieruchomości, tj. L.G., K.G. i P.G. Nawet bowiem w przypadku uznania za inwestora L.G., to obowiązek wykonania rozbiórki winien być nałożony na osoby mogące wykonać należycie zobowiązanie, a organ uznał za takie aktualnych współwłaścicieli nieruchomości. W związku z powyższym zaistniała konieczność zmiany decyzji PINB w zakresie osób zobowiązanych do wykonania obowiązku. W pozostałym zakresie decyzja I instancji została zaś utrzymana w mocy.
3.1. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę na w/w decyzję DWINB wywiodły L.G., K.G. oraz P.G. zarzucając naruszenie: 1/ art. 15 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ II instancji w sytuacji, gdy sprawa powinna być rozpoznana przez organ I instancji urzeczywistniając tym samym zasadę dwuinstancyjności, a postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone jedynie w celu uzupełnienia materiałów dowodowych; 2/ art. 28 ust. 1 uPb poprzez błędne uznanie, że zbiorniki z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie są budowlą w rozumieniu ustawy, dlatego ich wykonanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy zbiorniki te nie kwalifikują się pod ten przepis, gdyż nie można ich uznać za budowlę.
3.2. Zarzucając powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
3.3. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu skargę oddalił.
4.2. W motywach w/w wyroku wywiedziono, że organ odwoławczy zastosował się do wskazań wcześniejszego wyroku sądu wojewódzkiego, a dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego. Poczynione na tej podstawie ustalenia co do stanu faktycznego sprawy wykazały, że do posadowienia przedmiotowych zbiorników w miejscu stwierdzonym przez PINB w protokole z oględzin z 2018 r. (czyli wzdłuż południowej granicy działki), doszło już po uchwaleniu MPZP z 29 kwietnia 2005 r. Okoliczność ta ma przesądzające znaczenie dla orzeczenia nakazu rozbiórki. W wyroku z 10 listopada 2020 r., po przeprowadzeniu wiążącej wykładni postanowień tego planu, WSA we Wrocławiu stwierdził bowiem, że jeśli usytuowanie przedmiotowych zbiorników nastąpiło w okresie obowiązywania aktualnego MPZP, tj. po 16 sierpnia 2005 r., to możliwość legalizacji przedsięwzięcia jest wykluczona, co determinuje dla organu obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 uPb.
4.3. Zdaniem sądu pierwszej instancji, będąc związanym oceną prawną postanowień ww. planu miejscowego wyrażoną w prawomocnym wyroku z 10 listopada 2020 r., organ zobowiązany był orzec nakaz rozbiórki zbiorników stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. W ocenie tegoż sądu nakaz ten prawidłowo skierowany został do aktualnych współwłaścicieli nieruchomości (w tym następców prawnych po zmarłej stronie postępowania). W zaistniałym stanie faktycznym – w związku ze śmiercią L.G. – organ trafnie uznał, że wykonanie nakazu rozbiórki obciążać powinno współwłaścicielki obiektów, nawet jeżeli nie były one inwestorami i sprawcami zaistniałej samowoli.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – L.G., P.G. i K.G. – zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329, Ppsa) w zw. z art. 15 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy, przeprowadzenie w znacznej mierze postępowania dowodowego i wydanie decyzji przez organ II instancji w sytuacji, gdy sprawa powinna zostać rozpoznana przez organ I instancji, urzeczywistniając tym samym zasadę dwuinstancyjności, a postępowanie wyjaśniające dodatkowe powinno być przeprowadzone jedynie w celu uzupełnienia materiałów dowodowych.
5.3. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie wydał DWINB, będący organem II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżących możliwości odwołania się od wydanej decyzji. Z racji tego, iż wstąpiły one do przedmiotowego postępowania w charakterze stron i jest to pierwsze dotyczące ich rozstrzygnięcie, uzasadnienie znajdować ma to, iż sprawą powinien był zająć się organ I instancji, co pozwoliłoby zapewnić rzetelność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów, rozpoznając ją na posiedzeniu niejawnym, w następstwie skutecznego zrzeczenia się rozprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
6.3. Jedyny podniesiony w tym środku zaskarżenia zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 15 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. i nie jest on zasadny. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl zaś art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Naruszenia obu tych przepisów skarżące kasacyjnie upatrują w przyjęciu, po pierwsze, że po ustaleniu przez DWINB nowego kręgu stron postępowania na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na śmierć inwestora (L.G.), organ ten winien był przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po drugie, że działania DWINB nie zmierzały jedynie do uzupełnienia materiału dowodowego, lecz ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy.
6.4. Kluczowe jest to, że kontrolowany wyrok jest kolejnym rozstrzygnięciem, które zapadło w tej sprawie. WSA we Wrocławiu wyrokiem z 10 listopada 2020 r., II SA/Wr 380/20, uchylając decyzję WINB z 25 maja 2020 r. z uwagi na naruszenie przezeń art. 77 § 1 i art. 80 Kpa zalecił, aby organ ten uzupełnił materiał dowodowy o powołane w decyzji odwoławczej zdjęcia satelitarne mające potwierdzać, że inwestycję zrealizowano dopiero po 2013 r. W wyroku tym wskazano ponadto, aby organ odwoławczy rozpatrzył również wniosek dowodowy skarżącego z 17 stycznia 2020 r., biorąc pod uwagę art. 78 Kpa. Zastrzegł zarazem, że wskazania te nie wykluczają możliwości przeprowadzenia przez ten organ innych dowodów, o ile stwierdzi on taką konieczność, a nie będą one wykraczać poza wyznaczony w art. 136 K.p.a. zakres uzupełniającego postępowania dowodowego.
6.5. Nie ulega wątpliwości, że DWINB wykonał owe zalecenia i uzupełnił materiał dowodowy o wymaganą dokumentację. Do akt sprawy załączono zdjęcia z Google Earth Pro wskazujące na zmiany w zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości w latach 2012 - 2020 opatrzone datami ich wykonania, jak również oświadczenie świadka E.K. z 24 marca 2021 r., z którego wynika, że nie posiada on żadnej wiedzy, która byłaby pomocna w rozpatrzeniu sprawy. Wspomniana dokumentacja fotograficzna wespół z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności protokołami przesłuchań stron i protokołami przeprowadzonych oględzin, pozwoliły na ustalenie, że sporne obiekty budowlane - 4 stalowe zbiorniki na substancje płynne w południowej części działki wykonano po 8 sierpnia 2015 r., zatem już po wejściu w życie MPZP, który nie dopuszcza sytuowania obiektów magazynowych na terenie, którym objęta jest działka skarżących. To z kolei uzasadniało konstatację, że w sprawie nie można zastosować art. 48 ust. 2 uPb, umożliwiającego zalegalizowanie wykonanej samowoli budowlanej.
6.6. Brak jest podstaw do przyjęcia, na co wskazują skarżący kasacyjnie, że DWINB naruszył art. 136 § 1 K.p.a. wobec przeprowadzenia postępowania w zakresie przekraczającym ramy wyznaczone treścią tego przepisu i ostatecznie art. 15 K.p.a. z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności. Przede wszystkim uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone było w granicach określonych przez WSA we Wrocławiu w wyroku II SA/Wr 380/20, a organ odwoławczy nie wykroczył poza te zalecenia sądu wojewódzkiego. Wyjaśnić trzeba, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Powyższa norma uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., I OSK 194/21, LEX nr 3179246). W skardze kasacyjnej nie przytoczono zaś rzeczowej argumentacji, która mogłaby świadczyć, że przesłuchanie na skutek zlecenia DWINB świadka E.K. przez PINB, jak i dołączenie do akt sprawy zdjęć opatrzonych tym razem datą ich wykonania w celu ustalenia, kiedy w istocie zrealizowano sporną inwestycję, przekroczyło dyspozycję art. 136 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy jest wszak organem merytorycznym, na skutek wniesionego odwołania obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Do kompetencji tego organu należy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i przeprowadzenia postępowania, na żądanie strony lub z urzędu, w celu uzupełnienia materiału dowodowego, na zasadach określonych w art. 136 § 1 i 2 K.p.a. Postępowanie w takim zakresie przed organem odwoławczym, w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, nie tylko nie łamie zasady dwuinstancyjności, ale wychodzi naprzeciw postulatowi sprawnego załatwiania sprawy administracyjnej przez właściwe organy w rozsądnym terminie.
6.7. Rację ma sąd pierwszej instancji, że fakt wstąpienia przez następców prawnych skarżącego do postępowania na etapie odwoławczym, nie stanowi o naruszeniu art. 15 K.p.a. Zawarta w tym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Uwzględnienie na etapie postępowania odwoławczego zmiany elementu stanu faktycznego, jaką była śmierć strony postępowania i ustalenie jej następców prawnych (spadkobierców skarżącego) nie powoduje naruszenia omawianej zasady. Jak już zaznaczono, sprawa administracyjna rozpoznawana przez organ odwoławczy była tożsama ze sprawą rozpatrywaną przez organ pierwszej instancji. Należy zauważyć, że P.G. i K.G. po powiadomieniu ich o toczącym się postępowaniu mogły brać w nim aktywny udział, w tym wypowiadać się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie można podzielić poglądu, że każda zmiana stanu faktycznego sprawy po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji powoduje konieczność wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić raz jeszcze należy, że istotą zasady wyrażonej w art. 15 Kpa nie jest uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, kiedy nie ma potrzeby ponownego wyjaśnienia zakresu sprawy w stopniu mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezależnie od tego, co słusznie zostało zaakcentowane przez sąd wojewódzki, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 uPb nowy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawego. Przy tym z żadnego przepisu prawa nie wynika, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony należy powtórzyć z udziałem nowego właściciela nieruchomości. Art. 30 § 4 K.p.a. pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego.
7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.