II OSK 160/20

II OSK 160/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 402/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-06-13
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. , art. 2, art. 3, art.4, art. 6, art, 15, art. 20
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
§ 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 72, art. 73, art. 96
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31, art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 6
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 402/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]" oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 13 czerwca 2019 r., II SA/Kr 402/19, oddalił skargę X sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] maja 2018 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., poz. [...].
Skargą X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności; art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust, 1 oraz art, 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej Spółki związanych z prawem własności i prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem; art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami [...] i [...] w sposób niespójny z przebiegiem linii rozgraniczającej wyznaczonej na sąsiadujących z nimi terenach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]"; art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami [...] oraz [...] w sposób niespójny z przebiegiem linii zabudowy na sąsiadujących z nimi terenach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] – [...]"; art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r,, Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.). poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącej Spółki w możliwości korzystania z należących do niej nieruchomości; art. 31 ust. 3 w zw. z art, 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjne prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego gruntu; art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącej Spółki są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta; art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez wprowadzenie na terenie objętym planem zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe.
Mając powyższe na względzie wniesiono o stwierdzenie w całości całej uchwały w zakresie planu miejscowego, ewentualnie w części dotyczącej działek należących do skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając stanowisko na poparcie tego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, a w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Z tych też przyczyn brak zdaniem Sądu podstaw do rozpoznawania zarzutów skargi zarówno co do całości planu, jak i jego § 12 ust. 5 pkt 4. W tym zakresie strona skarżąca nie wykazała bowiem, że postanowienia te bezpośrednio i realnie naruszają jej interes prawny.
Przechodząc do oceny zarzutu niezgodności postanowień planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (dalej: Studium), Sąd wskazał, że zgodnie z jego ustaleniami (TOM III - wytyczne do planów miejscowych, pkt [...]), funkcja podstawowa terenów oznaczonych symbolem [...] tj. terenów usług w tym handlu wielkopowierzchniowego, to zabudowa usługowa w tym budynki dla celów handlu wielkopowierzchniowego wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m. in. parkingi) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (realizowaną jako zieleń urządzona). Funkcja dopuszczalna przeznaczenia dla tych terenów, to zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. W tym stanie rzeczy przeznaczenie części terenu oznaczonego w studium symbolem [...] pod zieleń urządzoną w postaci parku, oznaczony symbolem [...] jest w ocenie Sądu jak najbardziej ze studium zgodne. Studium dopuszcza bowiem aby tereny oznaczone symbolem [...], w planie miejscowym zostały przeznaczone nie tylko pod zieleń towarzyszącą zabudowie jako trawniki przy budynkach ale jako zieleń m.in. w postaci parków, czy nawet lasów, która to zieleń ma inny charakter, niż zieleń towarzysząca zabudowie. Brak też podstaw do aprobowania stanowiska strony skarżącej, że skoro określony teren oznaczony jest w studium symbolem [...], to plan miejscowy dla całego tego terenu powinien dopuszczać zabudowę budynkami dla celów handlu wielkopowierzchniowego. Taka wykładnia związania postanowieniami studium prowadziłaby w ocenie Sądu do wniosku, że uchwalanie planów miejscowych byłoby zbędne, skoro mają one kopiować postanowienia studium. Stanowisko takie jest także sprzeczne z samym Studium, które zarówno dopuszcza w planie miejscowym inne przeznaczenie terenu niż podstawowe przewidziane w Studium, jak i określa zasady tego odmiennego przeznaczenia. W przedmiotowym wypadku przeznaczenie w planie całego terenu oznaczonego w studium symbolem [...] (także oznaczonego w planie symbolami [...] i [...]) zostało dokonane zgodnie ze Studium zarówno co do powierzchni (TOM III - wytyczne do planów miejscowych, pkt [...]), jak i jego granic (TOM III - wytyczne do planów miejscowych, pkt [...]), co szczegółowo opisano w odpowiedzi na skargę i co obszernie przytoczone zostało w części historycznej uzasadnienia. Jeśli chodzi o przeznaczenie części terenów pod infrastrukturę drogową, czy w szczególności kolejową, to zdaniem Sądu również to przeznaczenie jest zgodne ze studium, które w wytycznych do planów miejscowych (TOM III -pkt [...]oraz [...]), jednoznacznie określa, że dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym oraz że ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych.
Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące nadużycia władztwa planistycznego przez organ. Sąd wskazał, że wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie, a naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Funkcja planowania przestrzennego polega m.in. właśnie na wyważaniu wszystkich wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Dokonując na tej płaszczyźnie oceny postanowień planu, nie można zdaniem Sądu zaaprobować stanowiska strony skarżącej, że w przedmiotowym wypadku organ nadużył władztwa planistycznego.
Sąd podkreślił, że poszczególne kryteria wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. należy oceniać całościowo oraz zgodnie z zasadą proporcjonalności, mając za cel realizację zasady kształtowania polityki przestrzennej, ocenianej przez pryzmat ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, jako podstawę tych działań. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 9-10 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. potrzeby interesu publicznego, a w myśl art. 7 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują sprawy m.in.: gminnych dróg oraz organizacji ruchu drogowego. Zatem posiadane przez Gminę władztwo planistyczne, w treści zaskarżonej uchwały zostało odzwierciedlone m. in. poprzez realizację zadań publicznych z dążeniem do uwzględnienia przy wykonywaniu tych zadań publicznych opartego na racjonalnym wyważeniu prawa ogółu mieszkańców oraz prawa interesu jednostki. Planowanie i realizacja dróg publicznych, w tym również wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie, stanowi zadanie własne gminy, jest to zarazem realizacja celu publicznego, o jakim jest mowa w ustawie o gospodarce nieruchomości. W przedmiotowej sprawie na nieruchomości strony skarżącej, rada gminy zaplanowała m.in. publiczny układ komunikacyjny w zakresie drogowym i kolejowym. Uwzględniając powyższe Sąd wskazał, że rozwiązanie to jest jak najbardziej pożądane i uzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego.
Dalej Sąd zaznaczył, że przyjęte rozwiązania w istotnym stopniu uwzględniają także słuszny interes strony skarżącej, wynikający z jej praw do nieruchomości objętych planem. Na tej płaszczyźnie należy zdaniem Sądu wziąć pod uwagę, że skarżącej Spółce przysługuje prawo własności bądź użytkowania wieczystego do znacznej powierzchni terenów objętych planem. Tereny zaplanowane pod ogólnie ujmując cele związane z interesem publicznym, nie stanowią dominującej części z całej ich powierzchni. Strona skarżąca może na znacznej części swoich terenów realizować cele związane z zabudową budynkami handlu wielkopowierzchniowego, nie wspominając o pozostałej zabudowie, a przyjęte rozwiązania są dla niej w wielu przypadkach korzystniejsze niż przewidziane w poprzednim planie, co organ bardzo obszernie i szczegółowo przedstawił w odpowiedzi na skargę. Stanowisko strony skarżącej co do zbędności infrastruktury kolejowej w związku z dobrym skomunikowaniem [...] z [...] jest jedynie subiektywną oceną Spółki. Zaznaczono, że [...] jest jednym z najbardziej zakorkowanych miast w Europie, cały czas trwa urbanizacja miasta, w tym także terenów [...], a obszar którego dotyczy zaskarżony plan miejscowy jest obszarem stosunkowo nieznacznie zabudowanym, którego urbanizacja dopiero się rozpoczęła. Biorąc pod uwagę, że plany miejscowe określają przeznaczenie terenów w znacznym stopniu niejako na przyszłość, zaplanowanie jako alternatywnego dla istniejącego, systemu komunikacji w postaci kolei aglomeracyjnej, zaplanowanego na terenach niezabudowanych, a wręcz takich na których istnieje jeszcze nieużytkowana już infrastruktura kolejowa, uznać należy, za jak najbardziej pożądane i prawidłowe. Sąd dodał przy tym, że zarzut, iż w terenie tym nigdy kolej aglomeracyjna nie powstanie, nie jest poparty żadnymi miarodajnymi argumentami albowiem [...] jak na razie nie posiada żadnych wiążących planów, co do budowy, czy to metra, czy kolei aglomeracyjnej. Podnoszona natomiast przez stronę skarżącą kwestia, że zaskarżony plan miejscowy w pierwotnej wersji nie przewidywał na jej działkach przeznaczenia pod tereny kolejowe a zmiana projektu nastąpiła w końcowej części procedury jego uchwalania, nie ma znaczenia na płaszczyźnie oceny jego zgodności z prawem.
W zakresie infrastruktury drogowej, Sąd podzielił stanowisko organu, że tereny zabudowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, w tym obiektami handlowymi wielkopowierzchniowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oznaczone na rysunku zaskarżonej uchwały symbolami [...] - [...], obejmują powierzchnię ok. 21 ha, zatem niezbędne dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej tego obszaru jest określenie zasad obsługi komunikacyjnej w oparciu o układ dróg publicznych. Niebudzącym wątpliwości jest konieczność zapewnienia właściwego układu komunikacyjnego, którego przepustowość będzie adekwatna do działalności usługowej określonej w obszarze zaskarżonej uchwały. Dlatego realizując cele publiczne i zadania publiczne związane z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania tego obszaru, organ planistyczny wyznaczył układ komunikacyjny, oparty na drogach publicznych, mających na celu zapewniać obsługę komunikacyjną nieruchomości położonych wzdłuż ich przebiegu, a przyjęte rozwiązania uznać należy jako prawidłowe i nie ograniczające nadmiernie możliwości zabudowy terenów, przez które je poprowadzono.
Odnośnie natomiast zarzutów dotyczących niespójności w definicjach użytych w zaskarżonym planie i sąsiednim planie "[...]" oraz niespójnościach pomiędzy kilkoma liniami rozgraniczającymi tereny dróg i linie zabudowy w tych planach, Sąd podkreślił, że żaden przepis prawa nie uzależnia oceny zgodności z prawem postanowień kontrolowanego planu miejscowego od ustaleń innego, także sąsiadującego, planu miejscowego. Pomijając już, że jak wynika z porównania tych planów oraz argumentów organu, z uwagi na zwężenie terenu dróg publicznych w zaskarżonym planie i wyznaczeniu linii zabudowy w taki sposób aby nieruchomości przyległe do pasa drogowego można było w większym stopniu wykorzystać na cele inwestycyjne, wprowadzone w życie rozwiązania są globalnie korzystniejsze dla strony skarżącej, to przede wszystkim rozwiązania te nie naruszają przepisów odrębnych, w tym w szczególności ustawy o drogach publicznych. Poza tym zaskarżony plan miejscowy jest planem uchwalonym 5 lat później niż plan "[...]", częściowo go zastąpił i nie ma żadnych przeszkód formalnych aby jego postanowienia, w tym w części graficznej, częściowo odbiegały od sąsiadującego planu miejscowego, który został uchwalony kilka lat wcześniej. Z tych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
a) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wyznaczenie przebiegu dróg publicznych oraz terenów kolejowych w sposób powodujący istotną dezintegrację terenów przeznaczonych pod realizację wielkopowierzchniowych obiektów nie narusza wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności,
- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wyznaczenie przebiegu dróg publicznych oraz terenów kolejowych w sposób powodujący istotną dezintegrację terenów przeznaczonych pod realizację wielkopowierzchniowych obiektów nie stanowi przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie stanowi nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej Spółki związanych z prawem własności i prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem,
- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wyznaczenie linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami [...] i [...] w sposób niespójny z przebiegiem linii rozgraniczającej wyznaczonej na sąsiadujących z nimi terenach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie stanowi naruszenia zasad sporządzenie planu miejscowego,
- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wyznaczenie linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami [...] oraz [...] w sposób niespójny z przebiegiem linii zabudowy na sąsiadujących z nimi terenach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie stanowi naruszenia zasad sporządzenie planu miejscowego,
- art. 140 k.c. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do nieuprawnionego ograniczenia skarżącej Spółki w możliwości korzystania z należących do niej nieruchomości,
- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego gruntu,
- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącej Spółki jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...],
- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez uznanie, że wprowadzenie na terenie objętym planem zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe nie narusza interesu prawego skarżącej Spółki,
b) przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W piśmie procesowym z 19 stycznia 2022 r. Prezes zarządu skarżącej X Sp. z o.o. wobec działek objętych planem a to nr [...] i [...] cofnął wniesioną w tym zakresie skargę kasacyjną z uwagi na zbycie ww. nieruchomości na rzecz spółki Y Spółka Akcyjna – aktem notarialnym z 29 grudnia 2021 r.
Również Y Spółka Akcyjna w piśmie procesowym z 3 stycznia 2023 r. poinformował, iż nie podtrzymuje skargi kasacyjnej wobec ww. działek – objętych skarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Pełnomocnik Gminy [...] na rozprawie wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw. Dodał, tylko, że powierzchnia sprzedanych nieruchomości wynosi w odniesieniu do działki nr [...] – [...] ha, zaś do działki nr [...] -[...] ha.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając zaś złożony w tej sprawie środek odwoławczy uznano, iż nie może doprowadzić on do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok oddalający skargę odpowiada prawu.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zaznaczyć na wstępie należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była uchwała Rada Miasta [...] z [...] maja 2018 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi X sp. z o.o. i zastosował konstrukcję prawną jej oddalenia z art. 151 p.p.s.a.
We wniesionym środku odwoławczym kwestionowany wyrok pierwotnie zaskarżony został w całości, natomiast z uwagi na zbycie przez skarżącą Spółkę dwóch nieruchomości objętych przedmiotowym planem, a to działki nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] wielkości [...] ha, aktualny ich właściciel cofnął skargę kasacyjną w zakresie tych dwóch nieruchomości. Wprawdzie w piśmie procesowym z 19 stycznia 2022 r. skarżąca Spółka w zakresie terenu działek objętych planem, a to nr [...] i [...], cofnął wniesioną skargę kasacyjną z uwagi na ich zbycie, niemniej jednak skargi kasacyjnej jako całości nie cofnęła. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało rozpoznać wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy dokonując oceny zaskarżonego wyroku w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji, jednak z pominięciem obszaru planu obu ww. wymienionych działek o łącznej pow. około 6 ha.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia skargi kasacyjnej zauważyć należy, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez Sąd za bezpodstawną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2016 r., I GSK 1797/14, z 26 września 2012 r., II GSK 1050/11, z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11).
Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10).
Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Należy wskazać, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie podnosząc, iż kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącej mającą tytuł prawny do określonej nieruchomości objętej planem, zaś ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącej, zaznaczył, że z tej przyczyny brak podstaw do rozpoznania zarzutów co do całości planu jak i § 12 ust. 5 pkt 4 przedmiotowego planu, skoro strona skarżąca nie wykazała, że postanowienia planu bezpośrednio i realnie naruszają jej interes prawny. Jeżeli w odniesieniu co do całości planu uwaga ta była trafna, to w zakresie zarzutu skargi naruszenia ww. § 12 ust. 5 pkt 4 nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji. Przepis ten znajduje niewątpliwie zastosowanie do całego obszaru planu, zatem odnosił się również i do nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej jak i terenów stanowiących jej własność. Zatem należało również dokonać ceny zasadności zarzutu w tym zakresie. Wadliwie bowiem uznano, iż w tym elemencie planu skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego. Niemniej jednak nie ma to wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Czyniony zatem zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, nie może odnieść zamierzonego skutku.
We wskazywanym przepisie §12 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. wprowadzono na obszarze planu w zakresie zaopatrzenia w ciepło zakaz stosowania paliw stałych w obiektach budowlanych jako podstawowego źródła ciepła.
Taki zakaz stosowania paliw stałych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi przekroczenia ustawowej kompetencji Rady Miasta [...] do stanowienia prawa miejscowego. Jest to obligatoryjny element planu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. dot. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.
W § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W myśl § 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia, w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego projekt ten powinien zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Zgodnie zaś z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.
Powyżej wymienione przepisy wskazują jednoznacznie, że wprowadzenie "zakazu stosowania paliw stałych" jak uczyniono to w kwestionowanym planie mogło być materią unormowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe przepisy w powiązaniu z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju nakładają wręcz na organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb społeczności, obecnych jak i przyszłych pokoleń, do potrzeb takich należy między innymi ochrona powietrza. Warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i związana z tym ochrona powietrza jest jednym z elementów, które muszą znaleźć obligatoryjne odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc postawić organowi planistycznemu zarzutu, że kwestia ta zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów została uwzględniona w planie miejscowym. Podobnie wypowiadał się w tym zakresie NSA w wyroku z 16 grudnia 2020 r. II OSK 3286/19.
Uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony środowiska jest obligatoryjne. Ponadto, co istotne, ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji i reguluje kwestie związane z budową nowych budynków, ich parametrów, a także rodzajów instalacji, jakie mogą być w nich zastosowane. Wyjaśnić należy, iż organ planistyczny nie wkroczył w kompetencje sejmiku województwa, lecz uchwalając treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czynił to w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Natomiast z art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten nadaje sejmikowi województwa kompetencje do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.
Jest faktem notoryjnym, iż uchwałą nr XVIII/243/16 z dnia 15 stycznia 2016 r. Sejmik Województwa Małopolskiego wprowadził na obszarze Gminy Miejskiej [...] ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw - uchwała ta weszła w życie z dniem 1 września 2019 r. Wyjaśnić należy, że ustawodawca upoważnił sejmik województwa do wprowadzania zakazów lub ograniczeń w zakresie użytkowania urządzeń jakimi są instalacje, w których następuje spalanie paliw. Natomiast sejmik województwa nie posiada uprawnień do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie budowy (powstawania) instalacji na paliwa stałe. Rada Miasta [...] w zaskarżonej uchwale nie wkroczyła w materię uregulowaną w tzw. "uchwale antysmogowej" Sejmiku Województwa Małopolskiego, gdyż występują odmienności pomiędzy planem miejscowym, a tzw. "uchwałami antysmogowymi", a także różnice pomiędzy materią regulacji planu miejscowego oraz tzw. "uchwał antysmogowych". Uchwały antysmogowe są aktem prawa miejscowego ustanawianym przez organ samorządu wojewódzkiego. Natomiast plany miejscowe są aktem prawa miejscowego stanowionym przez samorządy na szczeblu gminnym.
Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wobec, wadliwego zdaniem skarżącej, uznania w sprawie, że kwestionowany plan w zakresie zasad zagospodarowana terenów należących do spółki jest zgodny ze Studium, uznać należy iż jest on niezasadny.
Stosownie do treści zdania pierwszego ww. normy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Co do zasady studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego - patrz wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r. II OSK 43/20.
W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, iż zarzut wskazywanej sprzeczności planu ze Studium jawi się w odniesieniu do terenów: [...] oraz [...] – obiekty budowlane infrastruktury kolejowej i urządzenia budowlane infrastruktury kolejowej, [...] oraz [...] – przecięcia dróg szynowych z drogami kołowymi w postaci przejazdów kolejowo drogowych lub wiaduktów jak i terenów ZP- 2- teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park lub skwer. Takie uregulowania zdaniem skarżącej naruszają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta [...] z 16 kwietnia 2003 r.
Jednakże wbrew zarzutom kasacji przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]-rejon ul. [...]" nie narusza ustaleń Studium, co w sposób prawidłowy wyjaśnił Sąd pierwszej instancji w kwestionowanym wyroku. Pomieszczone w tym zakresie rozważania w motywach zaskarżonego wyroku, w tej części, są w pełni akceptowane przez Sąd odwoławczy.
Przeznaczenie terenów oznaczonych w planie symbolami [...] oraz [...], [...] oraz [...] i [...], wynika z wiążących ustaleń Studium uchwalonego uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta [...] z 16 kwietnia 2003 r. Studium dla tych obszarów przewiduje teren usług, w tym handel wielkopowierzchniowy, jako kierunek zagospodarowania. Funkcja podstawowa w tym terenie to zabudowa usługowa w tym budynki dla celów handlu wielkopowierzchniowego wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi) oraz zieleń towarzyszącą zabudowie (realizowana jako zieleń urządzona). Jako funkcję dopuszczoną przewidziano zieleń urządzoną i nieurządzoną m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, zieleni izolacyjnej.
W tym stanie rzeczy przeznaczenie części terenu oznaczonego w planie symbolem [...] pod zieleń urządzoną w postaci parku, jest w ocenie Sądu jak najbardziej ze Studium zgodne, skoro odpowiada jego zapisom oznaczonym symbolem [...]. Studium dopuszcza bowiem aby tereny oznaczone właśnie symbolem [...], w planie miejscowym zostały przeznaczone nie tylko pod zieleń towarzyszącą zabudowie jako trawniki przy budynkach ale jako zieleń m.in. w postaci parków, która to zieleń ma inny charakter, niż zieleń towarzysząca zabudowie.
Również przeznaczenie części terenów pod infrastrukturę drogową, czy w szczególności kolejową, jest zgodne ze Studium, co pomieszczone zostało w Tomie III Studium określającym wytyczne do planów miejscowych (w pkt [...]oraz [...]). Tam właśnie jednoznacznie określono, że dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym oraz że ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych. Tym samym regulacje zamieszczone w kwestionowanym planie a dotyczące obiektów budowlanych infrastruktury kolejowej i urządzeń budowlanych infrastruktury kolejowej, oraz przecięcia dróg szynowych z drogami kołowymi w postaci przejazdów kolejowo drogowych lub wiaduktów, nie naruszają ustaleń Studium w tej sprawie a nadto realizują wymogi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. stanowiącego, iż w planie obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.
Nie ma również sprzeczności wskazywanego Studium w zakresie ustaleń planu dla terenów [...] i [...] - tereny zabudowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, [...] -teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z wbudowanymi usługami w paterze. W planie miejscowym obszaru "[...]" na terenach oznaczonych symbolem [...] i [...] oraz [...], nie dopuszczono zabudowy handlowej wielkopowierzchniowej w rozumieniu nadanym przez Studium. Jak wyżej wskazano, teren usług, w tym handlu wielkopowierzchniowego, w studium oznaczono symbolem [...]. Tereny [...], co także wyżej zauważono, są przede wszystkim przeznaczone pod realizację zabudowy usługowej, przy czym organy planistyczne mogą uwzględnić na obszarze gminy zapotrzebowanie na powstanie nowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, poprzez ustalenie odpowiedniej kategorii przeznaczenia terenu. Z uwagi na istniejące zagospodarowania terenu oraz realizowaną w sąsiedztwie zabudowę w oparciu o ustalenia innego planu (mpzp - [...]), ustalono dla terenu [...] przeznaczenie pod mieszkalnictwo, a co wynikało także z rozpatrzenia złożonego wniosku do planu przez stronę skarżącą. Takie przeznaczenie terenu zgodne jest z dokumentem Studium, gdyż w TOMIE III - wytyczne do planów miejscowych, [...]określono: Granice pomiędzy terenami inwestycyjnymi, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, [...]), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną IT) i cmentarzy (ZC) mogą ulegać wzajemnemu przesunięciu, niemniej w ten sposób wprowadzane, nie mogą powodować przyrostu poszczególnych terenów o więcej niż 20% powierzchni wyznaczonego na rysunku studium terenu o danej funkcji. W niniejszym planie jak wykazano to w realiach niniejszej sprawy takiego przyrostu o więcej niż 20 % nie ma wobec terenów MW.
Poza tym należy wyraźnie podkreślić, iż z treści Studium wynika tylko, że dla jednostki oznaczonej symbolem [...] przeznaczenie to tereny usług, w tym handlu wielkopowierzchniowego, a więc nie tylko takich budynków do celów handlu wielkopowierzchniowego (powyżej 2000 m²) a zabudowy usługowej jako takiej. Zatem nie można w żadnym wypadku podnosić zarzutu, iż na spornym terenie winny znajdować się wyłącznie budynki dla celów handlu wielkopowierzchniowego. Tym samym również i w tym zakresie nie ma jakiejkolwiek sprzeczności uchwalonego planu z uregulowaniami Studium. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie jawią się więc jako całkowicie nieusprawiedliwione.
Nie zasługują na uwzględnienie dwa kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dot. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wyznaczenie linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami [...] i [...] w sposób niespójny z przebiegiem linii rozgraniczającej wyznaczonej na sąsiadujących z nimi terenach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jak i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wyznaczenie linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami [...] oraz [...] w sposób niespójny z przebiegiem linii zabudowy na sąsiadujących z nimi terenach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
Z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6). Będąca przedmiotem skargi zaskarżona uchwała niewątpliwie zawiera obowiązkowe elementy o jakich stanowi art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. i to świadczy o tym, że zarzut skargi kasacyjnej by w powyższym zakresie doszło do naruszenia zasad sporządzania kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieusprawiedliwiony.
Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia ww. przepisów w zakresie niespójnościach pomiędzy kilkoma liniami rozgraniczającymi tereny dróg i liniami zabudowy wyznaczonymi na obszarze innego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z 28 sierpnia 2013 r. nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim mając na uwadze stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, Sąd pierwszej instancji odnosząc się do takiego zarzutu prawidłowo podkreślił, że żaden przepis prawa nie uzależnia oceny zgodności z prawem postanowień kontrolowanego planu miejscowego od ustaleń innego, także sąsiadującego, planu miejscowego. Jest to trafny pogląd albowiem ustalenia innego planu a to "[...]" uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z 28 sierpnia 2013 r. wykraczają poza granice niniejszej sprawy dotyczącej przecież oceny legalności uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".
Nie są także zasadne zarzuty wniesionego środka odwoławczego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. odnoszące się do wyznaczenia przebiegu dróg publicznych oraz terenów kolejowych , co zdaniem skarżącej powoduje istotną dezintegrację terenów przeznaczonych pod realizację wielkopowierzchniowych obiektów, narusza wymagania dot. zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, jak też stanowi przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i stanowi nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej Spółki związanych z prawem własności i prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem.
Niewątpliwie ustaleń planistycznych dla nieruchomości skarżącej Spółki nie można rozpatrywać w oderwaniu od znaczenia ustaleń planistycznych całego planu przyjętego uchwałą z [...] maja 2018 r. Wyznaczony w planie układ komunikacyjny ma na celu zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej całego obszaru planu. Określony w treści zaskarżonej uchwały układ dróg, co potwierdzają akta sprawy, stanowi kontynuację układu drogowego zawartego w poprzednio obowiązującym na tym terenie planie miejscowym obszaru "[...]". Natomiast dodatkowo wyznaczona droga relacji północ-południe oznaczona na rysunku zaskarżonego planu symbolem [...] ma zapewnić bezpośrednie włączenie obszaru planu do układu zewnętrznego.
Tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, w tym obiektami handlowymi wielkopowierzchniowymi, o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, oznaczone na rysunku zaskarżonej uchwały symbolami [...] - [...], obejmują powierzchnię ok. 21 ha, zatem niezbędne dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej tego obszaru było określenie zasad obsługi komunikacyjnej w oparciu o układ dróg publicznych. Niebudzącym wątpliwości jest konieczność zapewnienia właściwego układu komunikacyjnego, którego przepustowość będzie adekwatna do działalności usługowej określonej w obszarze zaskarżonej uchwały. Przebieg drogi, którą uznaje się za niezbędny element zagospodarowania obszaru, ustalony w zaskarżonej uchwale, wyznaczono po analizie szeregu uwarunkowań i okoliczności. Dodatkowo układ komunikacyjny był opiniowany i uzgadniany w ramach szczegółowo przeprowadzonej procedury planistycznej - co potwierdzają akta planistyczne.
Przeznaczenie terenów [...], [...], [...]w zaskarżonej uchwale na potrzeby szybkiej kolei aglomeracyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było działaniem nie naruszającym prawo. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż stanowisko strony skarżącej co do zbędności infrastruktury kolejowej jest jedynie subiektywną oceną spółki. Objęty planem teren jest obszarem stosunkowo nieznacznie zabudowanym, którego urbanizacja dopiero się rozpoczęła, to plany miejscowe określając przeznaczenie terenów czynią to na przyszłość. Tym samym zaplanowanie jako alternatywnego dla istniejącego systemu komunikacji w postaci kolei aglomeracyjnej, zaplanowanego na terenach niezabudowanych, a wręcz takich na których istnieje jeszcze nieużytkowana już infrastruktura kolejowa, uznać należy za jak najbardziej pożądane i prawidłowe. Sąd odwoławczy w pełni zgadza się z powyższym stanowiskiem. Z kolei podnoszona przez stronę skarżącą kwestia, że zaskarżony plan miejscowy w pierwotnej wersji nie przewidywał na jej działkach przeznaczenia pod tereny kolejowe, a zmiana projektu nastąpiła w końcowej części procedury jego uchwalania, nie ma znaczenia na płaszczyźnie oceny jego zgodności z prawem.
Nie jest sporne, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, iż zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 9-10 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. potrzeby interesu publicznego, a w myśl art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują sprawy m.in.: gminnych dróg oraz organizacji ruchu drogowego. Zatem posiadane przez Gminę władztwo planistyczne w treści zaskarżonej uchwały zostało odzwierciedlone m.in. poprzez realizację zadań publicznych z dążeniem do uwzględnienia przy wykonywaniu tych zadań publicznych opartego na racjonalnym wyważeniu prawa ogółu mieszkańców oraz prawa interesu jednostki. Planowanie i realizacja dróg publicznych, w tym również wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie, stanowi zadanie własne gminy, jest to zarazem realizacja celu publicznego, o jakim jest mowa w ustawie o gospodarce nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, na nieruchomości strony skarżącej, rada gminy zaplanowała m.in. publiczny układ komunikacyjny w zakresie drogowym i kolejowym. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że rozwiązanie to jest jak najbardziej pożądane i uzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego. Stanowisko to jest w pełni akceptowane przez Sąd odwoławczy. Przyjęte rozwiązania w planie w tym zakresie, w ocenie NSA, uznać należy jako prawidłowe, gdyż posiadają znamiona realizacji interesu publicznego i wykonywania zadań publicznych przez gminę i zarazem prawnie uzasadnione wymogami kształtowania ładu przestrzennego.
Nie można, w tym zakresie, skutecznie wskazywać na naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, ,6 i 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę normatywną jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16).
Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Natomiast w realiach tej sprawy nie można w sposób uprawniony twierdzić, iż gmina uchwalając zaskarżony plan przekroczyła czy też nadużyła władztwo planistyczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie tej Gmina sprawując władztwo planistyczne miała przede wszystkim na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności były konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, w tym w szczególności potrzeba interesu publicznego. Organ uchwalający przedmiotowy akt planistyczny, zdaniem Sądu odwoławczego, wyważył interes prywatny i interes publiczny. Nadto rozwiązania planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, zostały rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Poza tym należy zaznaczyć, iż korzystne zmiany dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na rzecz skarżącej umożliwiły jej szybkie zbycie dwóch nieruchomości, w zakresie których cofnięto wniesioną skargę kasacyjną.
Wobec powyższych rozważań jako niezasadne należało również uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego jak i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w sposób opisany w petitum wniesionego środka odwoławczego.
Przedstawione wyżej rozważania pozwalają przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie wyżej wskazanym, słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi, gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. To zaś pozwala uznać, iż zarzut kasacji naruszenia prawa procesowego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.
Mając na względzie powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.