II OSK 160/07

II OSK 160/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 667/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2006-09-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 113 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174, art. 183 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
art. 29
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Tomasz Zbrojewski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 667/05 w sprawie ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego rowu odwadniającego teren przebiegającego przez działkę w [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 160/07
U Z A S A D N I E N I E
Wyrokiem z dnia 28 września 2006 roku o sygn. akt II SA/Wr 667/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego rowu odwadniającego teren, przebiegającego przez działkę w U. [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...], Burmistrz Gminy T, działając na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne, nakazał H. F. przywrócenie do stanu pierwotnego rowu przebiegającego przez działkę nr [...] w sposób umożliwiający odpływ wód z rowów przydrożnych.
W uzasadnieniu wskazano, iż w trakcie kontroli funkcjonowania urządzeń melioracyjnych stwierdzono zasypanie rowu, który odprowadzał wody z rowów przydrożnych, a które obecnie stały się zbiornikami bezodpływowymi. Strona oświadczyła, iż rów nie jest wykazany w ewidencji gruntów. Organ powołał szereg dokumentów świadczących o istnieniu rowu i wyjaśnił, że niezgodność zapisów ewidencji ze stanem faktycznym nie uprawniała do zmiany stanu wód w sposób niekorzystny dla gruntów sąsiednich.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła błędne ustalenie, że była sprawcą zasypania rowu. Wskazała, że rów nie istnieje w sensie prawnym, a tym samym nie mógł być i nie został przez nią zasypany. Likwidacja rowu mogła nastąpić samoczynnie wskutek naturalnego oddziaływania środowiska i atmosfery, co powinno być przedmiotem postępowania dowodowego.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy, wyznaczając jedynie nowy termin wykonania obowiązku.
Według uzasadnienia, nakaz dotyczył przywrócenia do stanu poprzedniego rowu odprowadzającego wody opadowe od rowu przydrożnego przy drodze z T. do S. do cieku B.. W oparciu o protokół z dnia [...] z komisyjnych oględzin stanu rowu, w którym opisano zasypanie rowu przez skarżącą, pismo organu z dnia [...] do zarządcy działki, pismo zarządcy działki z dnia [...] zobowiązujące L. F. do naprawy rowu, pismo organu do zarządcy z dnia [...] przypominające o konieczności pilnej odbudowy rowu, podanie L. F. z dnia [...] o wyrażenie zgody na wyprostowanie trasy rowu, podanie skarżącej z dnia [...] w sprawie rowu, który utrudnia jej użytkowanie działki, pismo Starosty Powiatowego z dnia [...] informujące skarżącą w nawiązaniu do podania o braku opracowań geodezyjno-kartograficznych umożliwiających zmiany w operacie ewidencji gruntów, komisyjny protokół z dnia [...] sporządzony w obecności skarżącej z oględzin zasypanego rowu na jej działce, stwierdzającej świadome zasypanie rowu do poziomu przyległego gruntu, wymagające dostarczenia ziemi z zewnątrz ustalono, że fakt zasypania rowu jest bezsporny. Ponadto z uwag do protokołu wynika, że skarżąca odmówiła podpisania protokołu twierdząc, że "na swojej działce może robić co chce i nie będzie niczego podpisywać". Do akt dołączono ponadto pismo właściciela sąsiedniej działki z dnia [...] wnioskujące o odnowienie rowu, zasypanego przez skarżącą. Jak wynika zatem z dokumentów, rów został uprzednio zasypany w [...] roku przez L. i H. F. a następnie odnowiony w [...] roku i zasypany ponownie przez skarżącą. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż brak odpływu wody szkodliwie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią, na drogę z T. do S. i na nieruchomości położone po drugiej stronie drogi, które ten rów odwadnia. Nie miało przy tym znaczenia, iż rów nie figuruje w księdze wieczystej ani w ewidencji gruntów, jak również, że w umowie nabycia własności działki nie wymieniono rowu melioracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu H. F. powtórzyła zarzuty zgłoszone w odwołaniu. W uzupełnieniu skarżąca dołączyła dokumenty dotyczące nabycia własności działki w [...] roku jako nieruchomości wolnej od obciążeń oraz kolejne pismo Starostwa zawierające wyjaśnienie, że rów nie został ujawniony w rejestrze ewidencji gruntów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż przepis art. 29 ustawy - Prawo wodne ustanawia wobec właściciela gruntu zakaz zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich i związany z tym obowiązek usunięcia przeszkód lub zmian w odpływie wody nawet powstałych wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Pojęcie stanu wody na gruncie oznacza pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany w prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód i istniejący niezależnie od jego ujawnienia w urządzeniach rejestrujących określone stany faktyczne lub prawne nieruchomości, jak księgi wieczyste, czy ewidencja gruntów. Dlatego nie był uzasadniony zarzut skarżącej o nieistnieniu rowu przebiegającego przez działkę stanowiącą jej własność, o ile nie istniał on w sensie prawnym, jako nieujawniony w rejestrach urzędowych. Organ trafnie ustalił istnienie rowu w sensie faktycznym, wystarczającym do nadania mu znaczenia prawnego przy stosowaniu art. 29 ustawy Prawo wodne. Wydanie decyzji o przywróceniu stanu poprzedniego uzależnione było od ustalenia, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, która spowodowana została ona przez właściciela gruntu, oraz że zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymagała więc zbadania sposobu stosowania procedury postępowania wyjaśniającego, tj. czy organ zgromadził w aktach materiał umożliwiający poczynienie takich ustaleń, czy też były to ustalenia dowolne lub przedwczesne albo przyjęte z innymi naruszeniami tej procedury. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne przytoczone przez organ nie nasuwały zastrzeżeń z omawianego punktu widzenia. Z powołanych dokumentów wynikało niewątpliwie, że skarżąca była zainteresowana likwidacją rowu przebiegającego przez jej działkę przez jego zasypanie bądź przykrycie, gdyż utrudniał jej korzystanie z nieruchomości. Uprzednio będąc jeszcze dzierżawcą dokonała zasypania rowu i została przymuszona do jego odtworzenia. Likwidacja rowu odnowionego w [...] roku nie mogła następować stopniowo w okresie zaledwie około czterech lat. O ile zaś miała miejsce, to jak wspomniano z naruszeniem obowiązku skarżącej usuwania tych przeszkód lub zmian. O ile skarżąca jedynie przyglądała się biernie zanikaniu rowu z przyczyn naturalnych, to w rzeczywistości spowodowała zmiany stanu wody na gruncie, wprawdzie nie przez działanie, lecz bezprawne zaniechanie. Przerwanie odprowadzania wody z szeregu nieruchomości położonych za drogą oraz z rowu przydrożnego, niewątpliwie wpływało na te grunty. Sąd I instancji zaaprobował ocenę organu administracji na temat szkodliwości tego wpływu, również w nawiązaniu do obowiązków właściciela ustanowionych w art. 26 pkt 1 i 4 powołanej ustawy.
W skardze kasacyjnej, skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:
1) art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez uznanie sprawy za wyjaśnioną w sytuacji, gdy postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie zawiera istotne braki merytoryczne i procesowe w kontekście regulacji prawnej wynikającej z przepisów ustawy Prawo wodne wobec nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentacji regionalnego katastru wodnego celem poprawnego ustalenia, czy sporny rów jest urządzeniem wodnym;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu orzeczenia do powyższej kwestii celem wyjaśnienia rzeczywistej treści stosunków faktycznych i prawnych spornego urządzenia wodnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zasadniczy problem wyłaniający się na tle okoliczności sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy sporny rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym oraz czy jako urządzenie wodne istniał i nadal istnieje w kontekście regulacji prawnej. W opinii autora skargi kasacyjnej jedynym dowodem potwierdzającym istnienie rowu jako urządzenia wodnego jest dokument urzędowy - kataster wodny, jako miarodajne źródło informacji w zakresie kształtowania zasobów wodnych i korzystania z nich. Postępowanie dotknięte jest zatem wadą natury procesowej, gdyż przede wszystkim należało ustalić dane dotyczące spornego urządzenia wodnego. Z tej przyczyny sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a zamknięcie rozprawy nastąpiło z naruszeniem art. 113 § 1 p.p.s.a.
Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Jak wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych sformułowanych w ramach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Analiza ich prowadzi jednak do wniosku, iż nie mogą one spowodować rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim wypada wskazać, iż autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a., co jak się wydaje, sprowadzać się miało do zarzutu wydania orzeczenia mimo niewyjaśnienia, czy sporny rów przebiegający przez teren nieruchomości skarżącej stanowi urządzenie wodne - w rozumieniu ustawy Prawo wodne - ujęte w katastrze wodnym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż kwestia prawnego statusu spornego rowu stanowi zasadniczy problem, który wymagał rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym. Z takim stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zarzuty skargi kasacyjnej, jak również ich uzasadnienie w powyższym zakresie abstrahują zupełnie od materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięć zapadłych w rozpoznawanej sprawie, tj. od treści art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (Dz.U.Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), który stanowić musi jednakże punkt wyjścia dla oceny zasadności zgłoszonych zarzutów.
W świetle przepisów art. 29 ustawy - Prawo wodne właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ma obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie także wskutek przypadku lub działania osób trzecich, a jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Jak wynika z powyższego, ustawodawca nakładając na właściciela nieruchomości obowiązki związane z utrzymaniem określonych stosunków wodnych na posiadanej nieruchomości i zakazem ich zmiany ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich nie odniósł się w żaden sposób do pojęcia urządzenia wodnego, którego definicja zawarta została w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo wodne, a do których zalicza się m. in. również rowy.
Podzielić zatem należy pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż przepisy art. 29 ustawy - Prawo wodne odnoszą się do stanu wody na gruncie rozumianego, jako pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany z prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód i istniejący w oderwaniu od faktu jego ujawnienia w rejestrach urzędowych. Warto bowiem zauważyć, iż normy zawarte w art. 29 ustawy - Prawo wodne adresowane są do właścicieli nieruchomości niezależnie od tego, czy na ich terenach znajdują się w ogóle urządzenia wodne w rozumieniu ustawy, a tym bardziej, czy urządzenia te figurują w rejestrach urzędowych. Celem art. 29 ustawy - Prawo wodne jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów.
Konsekwencją powyższych rozważań musi być stwierdzenie, iż ustalenie, czy rów przebiegający przez nieruchomość H. F., którego istnienie oraz późniejsze zasypanie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ma charakter bezsporny (co potwierdza protokół z dnia [...] z komisyjnych oględzin stanu rowu, pismo organu z dnia [...] do zarządcy działki, pismo zarządcy działki z dnia [...] zobowiązujące L. F. do naprawy rowu, pismo organu do zarządcy z dnia [...] o konieczności pilnej odbudowy rowu, podanie L. F. z dnia [...] o wyrażenie zgody na wyprostowanie trasy rowu, podanie skarżącej z dnia [...] w sprawie rowu, który utrudnia jej użytkowanie działki, pismo Starosty Powiatowego z dnia [...] informujące o braku opracowań geodezyjno-kartograficznych umożliwiających zmiany w operacie ewidencji gruntów czy wreszcie protokół z dnia [...]), stanowi urządzenie wodne ujęte w katastrach wodnych, nie może mieć żadnego wpływu na prawidłowość zastosowania w sprawie art. 29 ustawy - Prawo wodne.
W tym miejscu warto zwrócić uwagę, iż również autor skargi kasacyjnej nie wykazał w jej uzasadnieniu związku pomiędzy koniecznością ustalenia prawnego statusu przedmiotowego rowu, w szczególności ujawnienia w katastrze wodnym a możliwością zastosowania przez właściwy organ administracji publicznej art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Powyższe czyni zatem zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nieusprawiedliwionym.
Przypomnienia nadto wymaga, iż formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący zobowiązany jest zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. do wykazania, że zgłaszane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie brak jest wykazania nie tylko istotnego wpływu naruszenia przepisu postępowania na treść rozstrzygnięcia, ale nawet jakiegokolwiek znaczenia dla jego prawidłowości. Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisu postępowania nie może zatem wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Odnosząc się natomiast do drugiego z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż nie polega on na prawdzie. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji nie ustosunkował się do zasadniczej kwestii charakteru spornego urządzenia wodnego. Zarzutu tego nie sposób jednakże podzielić. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika bowiem wprost, iż Sąd I instancji przyjął, że przepisy art. 29 ustawy - Prawo wodne odnoszą się do stanu wody na gruncie rozumianego, jako stan faktyczny niezależnie od ujawnienia w urządzeniach rejestrujących określone stany faktyczne lub prawne nieruchomości. Argument strony skarżącej mający przemawiać za naruszeniem art. 141 par. 4 p.p.s.a., iż sąd meriti nie zajął stanowiska w przedmiocie "nadania wiodącego waloru dowodowego" zapisom katastru wodnego, w świetle poczynionych wcześniej rozważań dotyczących braku znaczenia ustalenia statusu prawnego rowu na tle legalności rozstrzygnięć również nie zasługuje na uwzględnienie.
Reasumując, należy zatem stwierdzić, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji bez naruszenia przepisów postępowania sądowego prawidłowo przyjął, iż zgromadzony materiał dowodowy w sprawie i jego ocena były wystarczające do podjęcia określonego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny. Zamykając rozprawę miał zatem podstawy do uznania, że sprawa została wyjaśniona w sposób dostateczny, tj. w sposób umożliwiający wydanie orzeczenia.
Oceny tej nie zmienia również treść pisma Zarządu Dróg Powiatowych w T., z dnia [...], Nr [...] załączonego do skargi kasacyjnej, w którym poinformowano skarżącą, że rów przy drodze kończy się na granicy nieruchomości nr [...] i [...] i jest rowem chłonnym, czyli wody spływające z drogi są wchłaniane do gruntu. Fakt, że Zarząd Dróg Powiatowych nie ma ujęte w we własnej ewidencji, że wody z rowu znajdującego się pasie drogowym odprowadzane były w całości czy w części przez rów znajdujący się na działce skarżącej, nie przesądza, że przez jago zasypanie nie zakłóciła ona stosunków wodnych na gruntach sąsiednich nieruchomości. Okoliczności, iż rów istniał, oraz że został przez skarżącą zasypany, zostały bezspornie w sprawie ustalone. Z powołanego pisma wynika także, że w rowie przydrożnym zalegają pewne ilości wody spływające z przyległych posesji. Skarży się na to sąsiad skarżącej, wskazując, iż stan ten spowodowany został jej działaniem.
W tym stanie rzeczy, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
-----------------------
1