II OSK 1597/22

II OSK 1597/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2525/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 184, art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40, art. 42 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 103 ust. 2, art. 49f ust. 1 pkt 1, art. 49 f ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25, art. 32
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2525/21 w sprawie ze skargi M.W. i P.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 1 października 2021 r. nr 1216/21 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie odcinka linii energetycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S.A. na rzecz M.W. i P.W. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2525/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. i P.W., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 1 października 2021 r. nr 1216/21 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie (zwanego dalej: PINB) z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr 220/2021, także zasądził od WINB na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), po rozpatrzeniu odwołania M.W. i P.W. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia 2 sierpnia 2021 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie odcinka linii energetycznej napowietrznej SN zlokalizowanej, m. in, na terenie działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] położonych w miejscowości O.
W skardze kasacyjnej P. S.A. Zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zmianami; zwanej dalej: ustawą zmieniającą) i art. 25 ustawy zmieniającej w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229; zwanej dalej: p.b. z 1974 r.), art. 40 p.b. z 1974 r. oraz art. 42 ust 1 i 3 p.b. z 1974 r., w związku z art. 103 ust. 2 p.b, a także przepisów art. 49f ust. 1 pkt 1 p.b. i art. 49f ust. 2 p.b. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niejasnej i wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej co do stosowania w dalej prowadzonym postępowaniu administracyjnym przepisów prawa dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, albowiem w oparciu o lekturę uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można ustalić jakie stanowisko powinny przyjąć organy nadzoru budowlanego w kwestii stosowania przepisów o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym w dalej prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jeśli wyrok WSA w Warszawie stałby się prawomocny, to jest czy zastosowanie tych przepisów miałoby nastąpić:
a) "automatycznie" - to jest przy przyjęciu zasady stosowania ustawy nowej (na co wskazuje fragment na s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku);
b) na wniosek "właściwego" podmiotu w toczącym się postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej (na co wskazuje fragment na s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a zwłaszcza zawarte tam wskazanie na obowiązek z art. 9 k.p.a.;
c) w nowym postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek "właściwego" podmiotu (na co wskazuje fragment na s. 16-17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku);
a ponadto poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uproszczone postępowanie legalizacyjne w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art 103 ust 2 p.b., może być uruchomione wyłącznie na wniosek "właściwego" podmiotu; dostrzega jednak, że o takim uprawnieniu podmiot ten powinien być przez organ pouczony na zasadzie art 9 k.p.a., co w sprawie także nie miało miejsca, co nie pozwala na jednoznaczne ustalenie jaki podmiot może skutecznie złożyć wniosek o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art 103 ust. 2 p.b., skoro WSA w Warszawie nie określił tych podmiotów jako "strony", nie wskazał, że mają być to podmioty mające w powyższym postępowaniu interes prawny, nie wskazał, że wniosek może złożyć właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (czyli podmioty wymienione w art. 49f ust. 2 p.b., ani w żaden inny sposób nie dookreślił kto może taki wniosek złożyć, w konsekwencji czego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jasnych i precyzyjnych ocen prawnych i wytycznych co do dalszego postępowania organu administracji oraz nie pozwala stronom na ustalenie, czego powinny oczekiwać w prowadzonym dalej postępowaniu administracyjnym co do tego:
a) czy zastosowanie przepisów p.b. o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym może nastąpić w ramach toczącego się postępowania, jednak na żądanie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego - i to o możliwości złożenia takiego wniosku w tym postępowaniu organ powinien pouczyć strony prowadzonego postępowania, stosownie do art. 9 k.p.a.,
b) czy zastosowanie przepisów p.b. o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym może nastąpić w ramach nowego postępowania administracyjnego - i to o możliwości złożenia wniosku inicjującego nowe postępowanie administracyjne organ powinien pouczyć strony prowadzonego postępowania, stosownie do art. 9 k.p.a.;
c) jaki podmiot jest "właściwym" podmiotem, który jest uprawniony do żądania stosowania przepisów o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym (czy to w dotychczasowym postępowaniu czy też w nowym postępowaniu, w szczególności czy takim podmiotem jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego;
2) art. 32 i art. 25 ustawy zmieniającej w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b., art. 40 p.b. z 1974 r. oraz art. 42 ust. 1 i 3 p.b. z 1974 r., w związku z art. 103 ust. 2 p.b., a także przepisów art. 49f ust. 1 pkt 1 p.b. i art. 49f ust. 2 p.b. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis art. 32 ustawy zmieniającej dotyczy postępowań w toku w dacie 19 września 2020 r. (tj. postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej), zaś zakres zastosowania przepisów p.b. o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 p.b. wyznacza wnioskowanie a contratio względem regulacji art. 32 ustawy zmieniającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 32 ustawy zmieniającej, w powiązaniu z art. 49f ust. 2 p.b. z 1994 r., wskazuje, że art. 32 ustawy zmieniającej dotyczy spraw dotyczących samowoli budowlanej, w których nakazano rozbiórkę obiektu - to jest wydano ostateczną decyzję nakazującą taką rozbiórkę - przed 19 września 2020 r., albowiem celem art. 32 ustawy nowelizującej było wykluczenie powtórnej próby legalizacji obiektu budowlanego w sytuacji, gdy pierwsza próba zakończyła się rozstrzygnięciem negatywnym (tj. orzeczeniem nakazu rozbiórki w drodze decyzji ostatecznej), zaś w pozostałym zakresie przepisy p.b. o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym mogą być stosowane do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust 2 p.b. , na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 p.b.), co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., co jest przedmiotem zarzutu nr 1) niniejszej skargi kasacyjnej, a ponadto doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, ujętych w zarzucie nr 3) niniejszej skargi kasacyjnej, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z powołanymi tam przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego, zatem zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy;
3) art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r., art. 40 p.b. z 1974 r., art. 42 ust. 1 i 3 p.b. z 1974 r., w związku z art. 103 ust. 2 p.b. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że brak tytułu prawnego skarżącej kasacyjnie, będącej właścicielem napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15kV, zatem obiektu budowlanego niestanowiącego części składowej nieruchomości, do nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] i i [...] w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy w Piasecznie prowadzi księgę wieczystą nr [...], przez którą przebiega odcinek tej linii, należy uznawać za powodujący niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. poprzez niezgodne z prawem ograniczenie możliwości swobodnego, zgodnego z prawem jej zagospodarowania nieruchomości przez właściciela, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych w niniejszym zarzucie przepisów prawa materialnego powinna uwzględniać to, że:
a) napowietrzna linia elektroenergetyczna 15kV stanowi o realizacji celów publicznych (art 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zmianami; zwanej dalej: u.g.n.) i jest wykorzystywana do dystrybucji energii elektrycznej, niezbędnej dla funkcjonowania współczesnego społeczeństwa;
b) skarżącej kasacyjnie, jako przedsiębiorcy będącemu właścicielem urządzeń przesyłowych wskazanych w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zmianami, zwanej dalej: k.c.), jak i właścicielowi nieruchomości przysługuje roszczenie o ustanowienie służebności przesyłu (odpowiednio art. 305 § 1 k.c. i art. 305² § 2 k.c.), zatem nawet w przypadku braku tytułu prawnego do nieruchomości dla potrzeb urządzeń przesyłowych wskazanych w art. 49 § 1 k.c., taki tytuł prawny może zostać wykreowany na drodze przymusowej, zaś roszczenie o ustanowienie służebności przesyłu na drodze sądowej ma pierwszeństwo względem roszczenia o nakazanie usunięcia urządzeń przesyłowych, będącego przejawem ochrony prawa własności;
c) skarżący nabyli nieruchomość, przez którą przebiega sporny odcinek napowietrznej linii elektroenergetycznej 15kV, w 2007 r., zatem już z istniejącą napowietrzną linią elektroenergetyczną średniego napięcia 15kV, stanowiącą obecnie własność skarżącej kasacyjnie, zatem brak tytułu prawnego dla potrzeb linii elektroenergetycznej po stronie uczestniczki nie może być uznawany za powodujący niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, skoro obiekt ten służy dystrybucji energii elektrycznej, tytuł prawny do nieruchomości dla potrzeb napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV może zostać wykreowany przymusowo na skutek orzeczenia sądu cywilnego, a skarżący mieli świadomość w dacie nabycia nieruchomości, że linia taka się na niej znajduje, w konsekwencji czego WSA w Warszawie błędnie ocenił, że organy administracji obu instancji wadliwie przyjęły, że kwestia tytułu prawnego do nieruchomości dla potrzeb napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV nie podlegała badaniu w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, prowadzonym w trybie art. 37 p.b. z 1974 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., stosowanych w związku z przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a,, art. 80 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r., art. 42 ust 3 p.b. z 1974 r., art. 9 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. i art. 49f ust 1 pkt 1 p.b. oraz art 32 ustawy zmieniającej, a także art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na nieprzeprowadzeniu właściwego postępowania legalizacyjnego, w szczególności braku ustalenia prawidłowo trybu, w którym postępowanie winno być kontynuowane i zakończone oraz błędną wykładnię przepisów p.b. z 1974 r., a także wydanie decyzji opierając się na niekompletnym materiale dowodowym i na niewystarczających ustaleniach, podczas gdy WSA w Warszawie powinien był przyjąć, że decyzje te nie były dotknięte takimi wadami, które uzasadniałyby ich uchylenie w oparciu o art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., zaś skarga powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), zatem zarzucane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem treść zaskarżonego wyroku powinna być inna niż miało to miejsce.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej kasacyjnie w oparciu o lekturę uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można ustalić w sposób jednoznaczny jakie stanowisko powinny przyjąć organy nadzoru budowlanego w kwestii stosowania przepisów p.b. o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym w postępowaniu, które byłoby prowadzone, jeśli wyrok WSA w Warszawie stałby się prawomocny oraz kogo i o czym organ powinien pouczyć w oparciu o art. 9 k.p.a.
Przepisy art. 49f ust. 1 pkt 1 i art. 49f ust. 1 p.b., dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego, weszły w życie 19 września 2020 r. Nie obowiązywały one zatem w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie. Przepis art. 32 ustawy zmieniającej nie dotyczy postępowań w toku, lecz spraw dotyczących samowoli budowlanej, w których nakazano rozbiórkę obiektu - to jest wydano ostateczną decyzję nakazującą taką rozbiórkę. Celem art. 32 ustawy nowelizującej jest uniknięcie prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawach, w których postępowanie w sprawie samowoli budowlanej już zostało przeprowadzone i zakończyło się decyzją o nakazie rozbiórki. Przepis ten ma za zadanie wykluczenie "powtórnej" próby legalizacji obiektu w sytuacji, gdy pierwsza próba zakończyła się rozstrzygnięciem negatywnym. Stanowisko WSA w Warszawie, który odniósł przepis art. 32 ustawy zmieniającej do postępowań w toku oznaczałoby, że regulacja ta dotyczy w istocie tylko takich postępowań, które są postępowaniami w toku, w których wydano decyzję o nakazie rozbiórki, ale decyzja taka nie jest decyzją ostateczną.
WSA w Warszawie twierdzi, że przepisy o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym mogą być stosowane w sprawach toczących się w dacie jego wejścia w życie (19 września 2020 r.), ale równocześnie twierdzi, że uproszczone postępowanie legalizacyjne można uruchomić wyłącznie na wniosek "właściwego" podmiotu. Nie może ulegać wątpliwości, że wniosek taki mógłby zostać skutecznie złożony dopiero, gdy przepisy o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym obowiązywały (s. 16-17 uzasadnienia). Nie można było go skutecznie złożyć przed 19 września 2020 r. Sprzeczność w rozważaniach WSA w Warszawie dotyczy tego, czy przepisy o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym powinny być "automatycznie" stosowanie w toczących się 19 września 2020 r. postępowaniach w sprawie samowoli budowlanej czy też stosowanie przepisów o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym mogłoby mieć miejsce wyłącznie na wniosek "właściwego" podmiotu. Uzasadnienie wyroku nie wskazuje jak mają być stosowane przepisy o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym i jakie obowiązki z tym związane ma organ administracji - czy powinien pouczyć o możliwości zawnioskowania w prowadzonym postępowaniu o ich zastosowanie czy też powinien on pouczyć o możliwości złożenia wniosku wszczynającego nowe postępowanie - uproszczone postępowanie legalizacyjne.
WSA w Warszawie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku enigmatyczne wskazanie, że Sąd podnosząc powyższe ma na uwadze także i to, że uproszczone postępowanie legalizacyjne w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art 103 ust. 2 p.b., może być uruchomione wyłącznie na wniosek "właściwego" podmiotu. Sąd nie określił tego podmiotu - uprawnionego do zainicjowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego - jako "strona" ani nie wskazał, że podmiot taki ma mieć interes prawny w sprawie.
Nawet w sytuacji, w której wybudowanie lub istnienie na nieruchomości urządzeń przesyłowych miałoby miejsce bez tytułu prawnego, ustawodawca zdecydował się zapewnić możliwość przymusowego ustanowienia takiego tytułu prawnego. Prymat należy przyznać istnieniu na nieruchomości urządzeń przesyłowych względem ochrony prawa własności tej nieruchomości. Jeżeli urządzenia te już istnieją, to można przyjąć domniemanie faktyczne konieczności ich funkcjonowania w miejscu położenia i w takim wypadku ocenie sądu podlega tylko to, czy bez ustanowienia służebności możliwe jest właściwe korzystanie z tych urządzeń przez przedsiębiorcę przesyłowego, ewentualnie jak należy ocenić zakres właściwego koniecznego korzystania, któremu odpowiada zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości przez właściciela. Sąd nie ma zatem kompetencji do badania, czy inny przebieg urządzenia przesyłowego na gruncie prowadziłby do mniejszego ograniczenia wykonywania prawa własności albo w ogóle to ograniczenie wyłączał w wyniku uznania, że powinny być one posadowione na innej nieruchomości.
Wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. w niniejszej sprawie powinna uwzględniać okoliczność, która nie występuje w znacznej części spraw dotyczących samowoli budowlanej - tego, że właścicielem urządzenia przesyłowego w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz właścicielem nieruchomości, przez którą przebiega odcinek tej linii, są różne podmioty. W przypadku, gdy przedsiębiorca będący właścicielem urządzeń przesyłowych ma roszczenie o ustanowienie służebności przesyłu, nie można przyjąć, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 37 p.b. z 1974 r. należy badać tytuł prawny do nieruchomości w oparciu o przepis art 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r., a ewentualnego braku takiego tytułu prawnego nie można uznawać za powodujący niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przedmiotowe urządzenia przesyłowe stanowią o realizacji celu publicznego (art. 6 pkt 2 u.g.n.) i są wykorzystywane do dystrybucji energii elektrycznej, niezbędnej dla funkcjonowania współczesnego społeczeństwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.W. i P.W. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie dotyczącej naruszenia przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., które stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. w toku postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego bada czy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) oraz czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Ponadto, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia, organ nadzoru budowlanego ma też obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności, jako "innej ważnej przyczyny" wskazanej w art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. uzależniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Stanowisko to było wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2192/12; z 10 lutego 2015 r., II OSK 1828/13; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 837/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że organy nadzoru budowlanego nie poczyniły wyczerpujących ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki legalizacji samowoli budowlanej z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W sprawie należało bowiem zbadać wpływ wybudowanej bez pozwolenia na budowę linii energetycznej na możliwość korzystania przez skarżących z nieruchomości stanowiącej ich własność działki nr ew. [...], zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 k.c.). W tym zakresie konieczne było ustalenie, jaka część nieruchomości skarżących wyłączona została, na skutek zrealizowanej samowoli budowlanej spod możliwości zabudowy i w zależności od tych ustaleń ocenić, czy z tego powodu nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości skarżących. W toku postępowania administracyjnego skarżący informowali o zamiarze zabudowy swojej nieruchomości. Organy nadzoru budowlanego nie poczyniły jednak żadnych ustaleń w jakim zakresie usytuowanie linii energetycznej wraz ze słupem, biorąc pod uwagę konieczność zachowania stref ochronnych, ograniczą możliwości zabudowy działki skarżących.
Dodatkowego omówienia wymaga, zasygnalizowana już powyżej kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnie bowiem dostrzegł Sąd I instancji, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest dopuszczalne zalegalizowanie samowoli budowlanej i dopuszczenie do użytkowania obiektu budowlanego, który powstał z naruszeniem cudzej własności. W wyroku z dnia z 11 lutego 2014 r., II OSK 2192/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie wymóg posiadania prawa do gruntu nie został wprost wymieniony w art. 37 p.b. z 1974 r. jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki, nie oznacza to jednak, iż brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach ww. normy. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione w ramach tej normy do rozstrzygania sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, bo do tego właściwe są sądy powszechne, ale zobowiązane są ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany. Obowiązek ten nie dotyczy tylko i wyłącznie oceny w ramach postępowania o pozwolenie na budowę (art. 28 i 29 p.b. z 1974 r.), ale jest również przewidziany w sytuacji gdy oceniana jest samowola zrealizowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w kontekście "innej ważnej przyczyny" uzasadniającej przecież wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części (art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r.).
Rozpoczęcie budowy na terenie nieruchomości (w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane) należy uznać za samowolne zajęcie powodujące skutki określone w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które to przepisy obligują organy administracji państwowej do zastosowania w takim przypadku art. 37 p.b. z 1974 r. Obowiązek posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję wynikał z treści § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Konsekwencją braku prawa do terenu był zarówno brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę - art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r., jak również skutki wynikające z treści art. 21 ust. 4 powołanej ustawy.
Podzielając powyżej zaprezentowany pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną uznał, iż inną ważną przyczyną uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce stanowiącej skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. z 1974 r., są nie tylko wartości chronione prawem jak zabytki czy też elementy przyrodnicze środowiska bądź też normy obowiązujące w budownictwie lecz może też być naruszenie taką samowolną budową podstawowego, chronionego przecież konstytucyjnie, prawa własności. Z powyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadną ocenił tą część zarzutów skargi kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.
Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 32 i art. 25 ustawy zmieniającej wskazując na konieczność rozważenia możliwości przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Z art. 25 ustawy zmieniającej wynika zasada stosowania do wszczętych i niezakończonych postępowań - przepisów Prawa budowlanego obowiązujących przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej, tj. sprzed 19 września 2020 r. Niemniej ww. ustawa nowelizująca w kolejnych przepisach ustanawia inne normy intertemporalne dotyczące wskazanych w nich instytucji prawnych, w tym "uproszczonego postępowania legalizacyjnego". W takiej zaś sytuacji art. 32 ustawy zmieniającej wyłącza stosowanie ogólnej reguły intertemporalnej wynikającej z art. 25 ww. ustawy. Z art. 32 ustawy zmieniającej wynika możliwość prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 p.b. w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki. Dlatego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że przepisy dotyczące uproszczonego trybu legalizacji, mogą znaleźć zastosowanie także w niektórych sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji prawa, tj. przed 19 września 2020 r., pod warunkiem, że w stosunku do obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, przed dniem wejścia w życie tej ustawy, nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że obowiązujące obecnie rozwiązania prawne umożliwiają więc wszczęcie postępowania uproszczonego z art. 49f p.b. w stosunku do każdego obiektu budowlanego objętego art. 103 ust. 2 p.b., wobec którego nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki. Mając na uwadze, że procedura uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest stosunkowo nowa, trafnie Sąd I instancji przyjął, że organ miał obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia takiego wniosku zgodnie z art. 9 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., II OSK 1381/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wbrew szerokiej argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być wszczęte tylko na wniosek uprawnionego podmiotu. Stąd też ocena Sądu I instancji, że obowiązkiem organu było poinformowanie o możliwości złożenia takiego wniosku. Sąd I instancji stwierdził też, że zgodnie z art. 49f ust. 2 p.b. w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.