II OSK 1595/23

II OSK 1595/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Piotr Broda
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 757/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-03-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. i P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 757/22 w sprawie ze skargi A. A. i P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2022 r., nr SKO.GP.4000.612.2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 757/22 oddalił skargę A. M. A. i P. A. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2022 r., nr SKO.GP.4000.612.2022 w przedmiocie warunków zabudowy.
Powyższą decyzją organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej u.p.z.p.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr UA-II.6730.1049.2020, którą na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ ten ustalił na rzecz M. sp.k. z siedzibą w P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na dz. [...], ark. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w P.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 , § 6 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588; dalej rozporządzenie), poprzez milczącą akceptację przez Sąd I instancji ustalenia w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2022 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2022 r., tylko maksymalnych wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, bez ograniczenia ich dolnych granic, pomimo tego że wskazanie tylko górnej granicy poszczególnych wskaźników nie znajduje uzasadnienia w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.a.a. Sądowi I instancji zarzucili naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skarżących podniesionego w skardze, a dotyczącego błędnej akceptacji przez organ II instancji określenia jako maksymalnych, a nie konkretnych, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy, co poddaje w wątpliwość, czy Sąd I instancji rozważył ten zarzut w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i skutkuje wadliwością wydanego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dni: 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Wszystkie elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli.
Co istotne, z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15).
W rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 , § 6 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia, we wskazany przez autora w skardze kasacyjnej sposób.
Samo kwestionowanie możliwości ustalenia parametru jako maksymalnego nie może odnieść zamierzonego skutku. W zależności bowiem od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy, w tym m.in. dotyczącego wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, może nastąpić na trzy sposoby, to jest poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja i poprzez ustalenie wielkości maksymalnej. Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności (wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1184/20).
Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie wyznaczenie w decyzji Prezydenta Miasta [...] wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy poprzez wskazanie jedynie maksymalnych wartości tych parametrów, nie stanowi naruszenia przepisów odpowiednio § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia. Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy sama w sobie nie kreuje żadnych praw w zakresie możliwości fizycznego posadowienia budynku, a jej wydanie nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też znoszenia zachowań innych podmiotów. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może rodzić rzeczywiste skutki materialne, i to ustalenia tej decyzji wskazują wprost, jaki budynek i o jakich parametrach zostanie rzeczywiście zbudowany. Ustalenie maksymalnej szerokości i wysokości elewacji frontowej jest okolicznością wystarczającą w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zawsze bardziej istotną okolicznością jest maksymalna szerokość i wysokość planowanego budynku, gdyż to te parametry przede wszystkim mają wpływ na ingerencję nowego potencjalnego budynku w ład przestrzenny. Jednocześnie, właściwa wykładnia przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, przy uwzględnieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym szerokości i wysokości nowych obiektów. Zaznaczyć przy tym warto, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II OSK 2463/12). Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja znajduje się powyżej średniej wartości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jednakże mieści się w jego przedziale z obszaru analizowanego i nie przekracza maksymalnej wartości. Nieznacznie przekracza także średnią szerokość elewacji frontowej z obszaru analizowanego z dopuszczoną ±20% tolerancją, ale również nie przekracza maksymalnej wartości tego parametru. Jednocześnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została wyznaczona zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Skoro więc dana inwestycja mieści się w maksymalnych wartościach wskazanych parametrów, to - co do zasady - mieści się w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest konieczne wyznaczanie bardzo ścisłych parametrów przyszłej zabudowy, ponieważ dla zachowania zastanego ładu przestrzennego zazwyczaj nie jest to niezbędne. Jak już wspomniano, szczegółowe parametry inwestycji ustalane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.