II OSK 1595/13

II OSK 1595/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska  - Rzepecka /sprawozdawca/
Andrzej Gliniecki
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 925/12 - Wyrok WSA w Krakowie z 2013-02-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 34 ust. 3 pkt 4 art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 206 ust. 1 w zw. z par. 204 ust. 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2013 poz 267
art. i art. 77 par 1 art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. K. oraz Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 925/12 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. i H. E. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżących: Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 500 (pięćset) złotych i H. E. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 925/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. i H. E., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. udzielił inwestorowi A. K. pozwolenia na przebudowę poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., gazowymi, elektrycznymi, c.o. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym – na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.
W wyniku rozpatrzenia odwołania D. C. i H. E., Wojewoda M. w dniu [...] grudnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie badając sprawę Prezydent Miasta K. wydał w dniu [...] lutego 2012 r. decyzję znak: [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na przebudowę poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., gazowymi, elektrycznymi, c.o. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym – na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.
Od decyzji w ustawowym terminie złożone zostały odwołania.
Wojewoda M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej: określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zawartych w pkt l i w tym zakresie orzekł o szczegółowych warunkach zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, nakazując: a) zabezpieczenie teren budowy przed dostępem osób trzecich; b) prowadzenie prac budowlanych pod nadzorem osób uprawnionych; c) sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; d) prowadzenie budowy w sposób zgodny z projektem, pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przepisami bezpieczeństwa i higieny zdrowia oraz zasadami bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, w tym również określonymi w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zasadami wiedzy technicznej; e) uporządkowanie terenu po zakończeniu robót budowlanych; h) użytkowania obiektów tymczasowych przez okres prowadzenia robót budowlanych, a przed oddaniem obiektu do użytkowania rozebrać tymczasowe obiekty budowlane. W pozostałym zakresie, tj. zatwierdzenia projektu budowlanego, udzielenia pozwolenia na przebudowę poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., gazowymi, c. o., w budynku mieszkalnym wielorodzinnym – na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz warunków zawartych w pkt 2, 3. oraz ustalonego obszaru oddziaływania obiektu, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wskazał, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego, winni dołączyć oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie oświadczenia te zostały złożone przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami i przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego.
Wojewoda wskazał, że korekta zaskarżonej decyzji, w części określającej szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zawartych w pkt 1 wynikła z faktu, że organ I instancji w tym punkcie zawarł wykaz pism określonych z daty i znaku, które są uzgodnieniami, oświadczeniami właściwych jednostek organizacyjnych i dotyczą etapu przygotowania tej inwestycji i gwarancji o zapewnieniu dostaw mediów niezbędnych dla danej inwestycji. Wytyczne zawarte w tych dokumentach winny być uwzględnione przy projektowaniu inwestycji i stanowić materiał dowodowy, w oparciu o który organ ocenia zgodność inwestycji z prawem. Natomiast w tej części decyzji, jak wynika ze wzoru decyzji o pozwoleniu na budowę, w miejscu gdzie wymieniono przedmiotowe pisma, winny się znaleźć, w razie potrzeby, wymogi dotyczące zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, a nie uzgodnienia i oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych. Organ skorygował w tym zakresie decyzję, wskazując warunki, które winny być uwzględniane podczas realizacji robót. Dodał, że pomimo, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada literalnie wzorowi decyzji znajdującym się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę – zawiera elementy pozwalające uznać, że w zakresie nie skorygowanym przez organ odwoławczy zawiera informacje wymagane przepisami prawa niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji.
Odpowiadając na zgłaszane zastrzeżenia, organ wyjaśnił, że nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym obawy związane z zagrożeniem bezpieczeństwa w budynku, w którym ma być realizowana przebudowa poddasza. Jak wynika z ekspertyzy o możliwości przebudowy poddasza z czerwca 2010 r., wykonanej przez inż. W. M., w oparciu o przeprowadzoną wizję i analizę koncepcji projektowej, dopuszczalne jest wykonanie przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z wyjaśnieniami autora ekspertyzy przy jej sporządzaniu uwzględniony został stan podłoża gruntowego, o którym mowa w § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodał, że roboty budowlane prowadzone będą pod nadzorem kierownika budowy, który odpowiada za kierowanie budową w sposób zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. W odniesieniu natomiast do stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. [...], organ nadzoru budowlanego zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową reprezentowaną przez Zarząd tej wspólnoty do wykonania orzeczonych w decyzji z [...] listopada 2011 r. prac. Zakres tych prac pozostaje bez wpływu na możliwość realizacji projektowanej inwestycji.
Odpowiadając na zarzut związany z brakiem udzielenia przez organ I instancji odpowiedzi na pismo H. E., działającej przez pełnomocnika E. E., z dnia 16 stycznia 2012 r. w trakcie prowadzonego postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 234 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami Kodeksu. Przepis ten oznacza, że odniesienie się do treści zgłaszanych uwag i zastrzeżeń zawarto w treści zaskarżonej decyzji. Być może niezbyt szczęśliwa jest redakcja zapisów uzasadnienia decyzji odnoszących się do kwestii podnoszonych w piśmie z dnia 16 stycznia 2012 r., bowiem zawarto w nim tylko stanowisko projektanta. Oceniając jednak materiał dowody należy uznać za prawidłowe wyjaśnienia zawarte w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do podnoszonych zastrzeżeń w piśmie z dnia 16 stycznia 2012 r.
W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w odwołaniu współwłaścicieli budynku nr [...] dotyczących kompletności materiału dowodowego, w tym w ocenie skarżących, brakiem rozwiązań gwarantujących, że planowana inwestycja nie wpłynie niekorzystnie na sąsiedni segment budynku, będący własnością skarżących, Wojewoda M. podniósł, że – jak wynika z wyjaśnień autora, części konstrukcyjne stropu rozpięte są między ścianami frontową, środkową i tylną, i przebudowa poddasza spowoduje zmniejszenie obciążeń na ścianę szczytową (graniczną). Odciążone będą również fundamenty ściany szczytowej. Potwierdzeniem powyższego jest stanowisko zawarte w ekspertyzie wykonanej w marcu 2011 r., w której jej autor stwierdza, że projektowana przebudowa poddasza, nie oddziaływuje negatywnie i nie zmienia stanu bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania istniejącego budynku przy ul. [...], jak i [...]. Ponadto, geodeta uprawniony na rysunkach rzutu zawarł zapis, że "granica biegnie osią ściany zgodnie z danymi ewidencji gruntów", a jak wynika z projektu budowlanego brak jest ingerencji w część ściany, która nie jest własnością inwestora. Inwestycja realizowana jest w całości na działce nr [...] obr. [...], w odniesieniu do której inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wojewoda podał, że przedłożone przez inwestora opracowania dotyczące budynków [...] i [...], określone jako ekspertyza, są bardzo lakoniczne, tym niemniej brak jest przepisu, który regulowałby zawartość takiego opracowania. Zgodnie z brzmieniem § 206 ust. 1 w związku z § 204 ust 5 ww. rozporządzenia, ekspertyza winna poprzedzać budowę, a nie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i dotyczyć wzniesienia obiektu w sąsiedztwie już istniejącego. W niniejszej sprawie natomiast inwestycja obejmuje przebudowę budynku (poddasza) już istniejącego, który znajduje się w zabudowie zwartej, tj. w dobudowie do innych budynków znajdujących się w pierzei ulicy. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie kwestionuje celowości wykonania dodatkowych opracowań, które wskazują na brak negatywnego wpływu planowanej inwestycji na sąsiednią zabudowę, tym niemniej w niniejszej sprawie brak jest, w jego ocenie, podstawy do żądania dodatkowych, bardziej szczegółowych opracowań w tym zakresie.
Wojewoda M. podał, że projekt budowlany nie narusza wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2006 r. w zakresie geometrii dachu, jedynego elementu budynku, który w ramach tej inwestycji uległ zmianie. Projekt zagospodarowania działki został wykonany na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z projektem budowlanym inwestor uzyskał niezbędne oświadczenia o zapewnieniu dostaw dla przedmiotowej inwestycji. Projektowana inwestycja uzyskała pozwolenie M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych objętych projektem budowlanym. W aktach sprawy znajduje się informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, kopie uprawnień budowlanych, a także zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby projektujące posiadają uprawnienia, których zakres pozwala na wykonanie przedmiotowego projektu budowlanego. Opracowana również została charakterystyka energetyczna budynku.
Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor spełnił wymogi będące przedmiotem oceny organu administracji wynikającej z art. 35 ust. 1 jak i z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Uznał także, że przedmiotowa inwestycja nie narusza, występujących w obszarze oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich. Analiza przedłożonego materiału dowodowego nie wykazała naruszenia prawa materialnego, które uprawniałoby organ administracji do zakwestionowania prawidłowości przedmiotowej inwestycji. Tym samym inwestor jest uprawniony do korzystania z prawa wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego.
Ze skargami na powyższą decyzję wystąpiły H. E. oraz D. C. i W. S., działając w imieniu Wspólnoty Mieszkańców Budynku nr [...] przy ul. [...] w K.
H. E. zarzuciła decyzji naruszenie zasady konstytucyjnej równej ochrony praw własności i innych praw majątkowych stanowiących wspólną cechę równego traktowania podmiotów, naruszenie art. 5 pkt 1a, 1c i 1e, art. 20 pkt 1b i pkt 2 Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi podała, że jest właścicielką 3 lokali mieszkalnych położonych w K. przy ul. [...] na [...] piętrze i [...] piętrze, zatem są to lokale mieszkalne, które bezpośrednio graniczą z kondygnacją poddasza, którą zamierza adaptować inwestor. Wskazała, że budynek powstał przed II wojną światową. Ówczesny projektant zaprojektował kondygnację poddasza jako nieużytkową. Powyższe dowodzi, w ocenie skarżącej, że strop pomiędzy kondygnacją IV piętra i poddasza nigdy nie był zaprojektowany na dodatkowe obciążenia w zakresie: wytrzymałości, przenoszenia hałasu i wibracji. Nadto, zdaniem skarżącej, pozwolenie na budowę winno obejmować opracowanie pełnej dokumentacji, łącznie z projektami instalacji wodno-kanalizacyjnej, instalacji elektrycznej, instalacji gazowej. Opracowanie dokumentacji, o której mowa powyżej, winno być poprzedzone analizą stanu istniejącego tych instalacji w budynku w zakresie przekrojów, mocy oraz wpływu podłączenia do nich nowych źródeł poboru i zasilania mediów. Nie może pozostać bez analizy także kwestia windy i szybu windowego, którego maszynownia znajduje się na stropie kondygnacji poddasza.
W dniu 16 maja 2012 r. D. C. oraz W. S. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Wojewody M., skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie prawa własności poprzez zlekceważenie stanowczego oświadczenia woli o sprzeciwie skarżących wobec ingerencji w konstrukcyjne elementy wspólne ich nieruchomości oraz wywołanie zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców i budynku, który jest współwłasnością skarżących, poprzez istniejącą możliwość jego struktury, gdyż w fazie przygotowania inwestycji nie wykonano podstawowych badań technicznych określających stan zachowania tych elementów budynku, które w trakcie realizacji będą fizycznie naruszane, jak również nie zrobiono badań wspólnego fundamentu i gruntu pod nim w sytuacji, gdy grunt ten ulega cyklicznym podmoknięciom, a nawet podtopieniom.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda M. wniósł o oddalenie skarg w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając wniesioną skargę, wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Takie postanowienie było w tej sprawie wydawane i nakładano na inwestora określone obowiązki, które jednak nie zostały wykonane i mimo wskazania na uchybienia projektu budowlanego, nie zostały one usunięte przez stronę.
Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Niewątpliwie w tej sprawie sporządzenie projektu budowlanego wymagało uwzględnienia istotnej okoliczności, mianowicie projekt ten dotyczył przebudowy istniejącego obiektu budowlanego połączonego ze zmianą sposobu użytkowania ostatniej kondygnacji (poddasza) w już istniejącym obiekcie. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien, w zależności do potrzeb, zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych.
W ocenie Sądu w tej sprawie taka potrzeba istniała. Skoro zamierzenie inwestycyjne wiązało się z przebudową ostatniej kondygnacji i niewątpliwie projektowana zmiana sposobu użytkowania tejże ostatniej kondygnacji skutkować miała zwiększeniem wytrzymałości na nacisk podłogi ostatniej kondygnacji, zarówno w związku z jego użytkowaniem jako przestrzeni mieszkalnej, jak i projektowaną budową części ścian i ścian (określonych w projekcie budowlanych, na karcie nr 71), to należało przeprowadzić badanie geotechnicznych warunków wpływu projektowanej inwestycji na posadowienie obiektu budowlanego przy ul. [...], jak i budynków sąsiednich, tj. budynku przy ul. [...], a zwłaszcza budynku przy ul. [...].
W tej sprawie w związku z § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463), zgodnie z którym do obiektów budowlanych, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia (29 kwietnia 2012 r.) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, należało stosować przepisy dotychczasowe. Dotychczasowymi przepisami były przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 1998 r. Nr 126, poz. 839). Sąd przytoczył niektóre z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, żeby wskazać na nienależytą ocenę dokonaną w tym zakresie przez organy obu instancji. Organy te bowiem uznały, że wyjaśnienia projektanta co do praktycznie żadnych obciążeń na fundamenty projektowanej przebudowy budynku są wystarczające (wyjaśnienia z karty nr 71 akt administracyjnych sprawy). Wyjaśniając projektant wyraźnie odesłał do analizy z pkt 5 ekspertyzy konstrukcyjnej, ale zdaniem Sądu, pkt 5 ww. ekspertyzy (strona 81 projektu budowlanego) nie zawiera żadnej analizy. Pkt 5 ekspertyzy to wnioski wskazujące, że na podstawie wizji lokalnej i analizy koncepcji projektowej przebudowa poddasza jest dopuszczalna. Takie wyjaśnienia powinny być uznane przez organy za daleko niewystarczające.
Organy obu instancji naruszyły także art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Takimi przepisami techniczno-budowlanymi niewątpliwie są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 203 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynki i urządzenia z nimi związane powinny być projektowane i wykonywane w taki sposób, aby obciążenia mogące na nie działać w trakcie budowy i użytkowania nie prowadziły do: zniszczenia całości lub części budynku, przemieszczeń i odkształceń o niedopuszczalnej wielkości, uszkodzenia części budynków, połączeń lub zainstalowanego wyposażenia w wyniku znacznych przemieszczeń elementów konstrukcji oraz zniszczenia na skutek wypadku, w stopniu nieproporcjonalnym do jego przyczyny. Projekt budowlany powinien zawierać analizę pozwalającą na prześledzenie logiczności udzielenia odpowiedzi w zakresie ww. § 203 rozporządzenia. Organy obu instancji nie zbadały, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z § 204 ww. rozporządzenia. Ma to znaczenie w tej sprawie, skoro na ścianie budynku przy ul. [...] i ul. [...] pojawiły się rysy poziome (akta administracyjne sprawy, karty nr 44-42 akt administracyjnych organu odwoławczego). Takie rysy mogą świadczyć o pękaniu samej elewacji budynków, ale również o pęknięciu ścian budynków. Może to wynikać z różnych przyczyn, przykładowo: różne profile geologicznej budowy gruntu nierównomierne oddziałującego na fundament (lub także i ławę bądź stopę fundamentową), przeciążenie konstrukcji, uszkodzenie związane z niewłaściwym zastosowaniem materiałów w okresie budowy, zmiana stateczności konstrukcji budynku lub budynków. Sąd wskazał, że w takiej sytuacji obowiązkiem organów było zobowiązanie inwestora do przedłożenia ekspertyzy wpływu projektowanej przebudowy na dalszą statykę zarówno budynku nr [...], jak i wpływu na budynek nr [...], skoro miał być wykorzystany ten sam (wspólny) fundament, na którym posadowiono jedną wspólną ścianę oddzielającą oba budynki. Należało w szczególności dopilnować sprawdzenia, czy projekt budowlany zawiera obliczenia nośności ścian na działanie obciążeń pionowych i poziomych wynikających z przebudowy lub zaprojektowania miejsc koncentracji naprężeń w związku z projektowanym zakresem przebudowy i przewidywaną eksploatacją poddasza. Nie znajduje potwierdzenia, w ocenie Sądu, ocena projektanta, że na ścianę wspólną nie będą oddziaływać żadne dodatkowe siły. Już z rysunku znajdującego się na karcie nr 71 projektu budowlanego wynika, że projektowana ściana murowana właśnie będzie realizowana w układzie pionowym wspólnej ściany obu budynków. Nie można też pominąć i tego, że zmieniona zostanie konstrukcja dachu i nacisku tego dachu na strop. Sąd wyraził poważne wątpliwości, czy nawet w sytuacji częściowego zastąpienia dachu żelbetowego konstrukcją drewnianą taka zmiana nie ma znaczenia dla obciążenia stropu. Wpływ tego oddziaływania powinien być wyraźnie określony (z powołaniem się na obliczenia) w projekcie budowlanym. Również przebudowa maszynowni dźwigu nie powinna być pominięta przy wyliczeniu nacisku na strop.
Zdaniem Sądu I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinien spowodować zastosowanie § 204 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z § 204 ust. 1 konstrukcja budynku powinna spełniać warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji. § 204 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że stany graniczne przydatności do użytkowania uważa się za przekroczone, jeżeli wymagania użytkowe dotyczące konstrukcji nie są dotrzymywane. Oznacza to, że w konstrukcji budynku nie mogą wystąpić lokalne uszkodzenia, w tym również rysy, które mogą ujemnie wpływać na przydatność użytkową, trwałość i wygląd konstrukcji, jej części, a także przyległych do niej niekonstrukcyjnych części budynku. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że zgodnie z § 204 ust. 5 w związku z § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania, a w takiej sytuacji rozbudowa, nadbudowa, przebudowa i zmiana przeznaczenia budynku powinna być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Takiej ekspertyzy nie przedłożył inwestor, a za ekspertyzy nie można uznać ekspertyz znajdujących się na stronach 163-166 projektu budowlanego. Z tych ekspertyz nie wynika bowiem nic, a w szczególności ani organy administracji, ani Sąd nie może sprawdzić, w jaki sposób i w oparciu o jakie kryteria te ekspertyzy sporządzono. Każda ekspertyza czy opinia powinna zawierać przedstawienie schematu logicznego uzyskania wyników takiej ekspertyzy, a nie jedynie stwierdzenie, że projektowana przebudowa nie oddziaływuje negatywnie i nie zmieni stanu bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania istniejącego budynku przy ul. [...] i [...]. Każda ekspertyza musi zawierać przedstawienie dokonanych czynności i opartych o nie ustaleń, które w sposób logiczny prowadzą do danych wniosków. Zamieszczenie samego wniosku bez jakiegokolwiek uzasadnienia nie spełnia elementarnych wymogów ekspertyzy.
W ocenie Sądu, należało również przeanalizować informacje zawarte na kartach nr 43-44 akt administracyjnych organu odwoławczego, z których wynika, że stan fundamentu i ściany w piwnicy stanowiącej wspólną ścianę budynku nr [...] i [...] jest długotrwale zawilgocony. To powinno dodatkowo uzasadnić konieczność zlecenia inwestorowi przeprowadzenie badania stanu i warunków geotechnicznych podłoża fundamentu.
Sąd I instancji zgodził się z argumentacją skarżących, którzy podnosili brak wykazania przez inwestora, że planowana przebudowa połączona ze zmianą sposobu użytkowania budynku nie spowoduje negatywnego oddziaływania na budynek sąsiedni oraz na istniejący budynek przy ul. [...]. Podstawowa okoliczność, jaką jest obliczenie wytrzymałości stropu IV kondygnacji mieszkalnej (stanowiącej jednocześnie podłogę poddasza (V kondygnacji) objętego zmianą sposobu użytkowania) w ogóle nie została wykonana. Osoba posiadająca uprawnienia projektowe kilkakrotnie składała wyjaśnienia, informując, że takowa ekspertyza została wykonana i dołączona do projektu budowlanego (np. pismo z dnia 23 marca 2011 r., akta administracyjne sprawy, karta nr 71; pismo z dnia 26 stycznia 2012 r., akta administracyjne sprawy, karta nr 235).
Sąd podał, że w projekcie budowlanym powtarza się sformułowanie "strop żelbetowy" na określenie stropu IV kondygnacji (projekt budowlany, strony nr 53, 57, 80). Nie obliczono jednak ani wytrzymałości tego stropu, ani w istocie nie wiadomo, jaki to jest strop. Udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oznacza, że organy administracji uznały projektowane zamierzenie za zgodne z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodność ta będzie miała miejsce tylko wówczas, gdy inwestor – odnosząc to do tej sprawy – wykaże, że istotnie układ danego stropu, rodzaj użytego betonu oraz stali, rozkład konstrukcji stalowej w stopie pozwala na ustalenie parametrów wytrzymałościowych. Żeby jednak obliczyć wytrzymałość już istniejącego stropu, należało dokonać jego "odkrywki", tzn. zdjąć mechanicznie część warstwy betonowej celem odsłonięcia istniejącego uzbrojenia samego stropu. Dopiero na tej podstawie biegły mógł przyjąć, że np. ø prętów metalowych i wielkość tzw. "oczek" stanowiących skrzyżowanie owych prętów oraz sposób powiązania uzbrojenia ze ścianami zewnętrznymi (na których opiera się strop), pozwala na przyjęcie takich a nie innych parametrów. Znajdująca się na stronach 78-81 projektu budowlanego ekspertyza konstrukcyjna dotycząca możliwości przebudowy zawiera jedynie informację, że istniejący strop podstrychowy wykonany jest jako żelbetowy z polepą wykonaną z cegły dziurawki na płask i zasypki glinowej. Dalej, osoba sporządzająca tą ekspertyzę określa, że strop ten nie odbiega swą grubością od kondygnacji niższych, a jednocześnie bezpośredni dostęp z klatki schodowej pozwala na przyjęcie normatywne obciążenia charakterystycznego na poziomie 120 kg/m2 zgodnie z Polską Normą PN-82/B-02003. Następnie, osoba ta wskazuje, że z uwagi na powtarzalność układu konstrukcyjnego z niższych kondygnacji użytkowanych jako mieszkalne, można pominąć szczegółowe obliczenia. Dalej, projekt konstrukcyjny na stronach 82-97 projektu budowlanego nie zawiera żadnych obliczeń co do stropu i jego wytrzymałości.
Sąd podkreślił, że ww. opis ekspertyzy konstrukcyjnej nie zawiera żadnych obliczeń i oparty jest tylko i wyłącznie na domniemaniu, że skoro wybudowano na początku XX wieku budynek, to zapewne każdy strop ma taką samą konstrukcję. Przyjęcie zaś zgodności z normami technicznymi ustanowionymi kilkadziesiąt lat po wybudowaniu budynku bez sprawdzenia samej konstrukcji stropu nie można ocenić inaczej, jak tylko gołosłowność takiego poglądu. Jak wynika chociażby ze strony nr 74 projektu budowlanego (rysunek przekroju A-A, B-B) grubość stropu podsufitowego wynosi 12 cm i z projektu nie wynika, aby takiej samej grubości były pozostaje stropy na niższej kondygnacji.
Sąd zaznaczył, że nie neguje, iż istotnie tenże strop (podsufitowy) może mieć konstrukcję żelbetową i może posłużyć do przebudowy ostatniej kondygnacji, ale to musi wynikać z rzetelnie wykonanej ekspertyzy, z której będzie wiadomo, jaka jest konstrukcja samego stropu, jakich użyto do jego wykonania materiałów, sposób powiązania (kotwy, wieniec, itd.) ze ścianami nośnymi i dopiero na tej podstawie należy dokonać obliczeń.
Sąd wojewódzki podniósł, że sam projekt zawiera informacje, które nie są objęte przedmiotowym zamierzeniem budowlanym (np. roboty ziemne – strona nr 47 projektu budowlanego). Ponadto, wątpliwości budzą wyjaśnienia zawarte na karcie nr 12 akt administracyjnych sprawy, zgodnie z którymi projektowana inwestycja nie powoduje ingerencji w elementy wspólne konstrukcji budynku (wspólne z budynkiem nr [...]), skoro z rzutu poddasza (projekt budowlany, strona 71) wyraźnie wynika, że będzie miała miejsce budowa ściany od strony budynku nr [...]. Na długości 472 cm inwestor zamierza wybudować ścianę o grubości 20 cm, a pozostawić od strony budynku nr [...] ścianę o grubości 5 cm. Z pewnością ściana konstrukcyjna budynku 5-kondygnacyjnego nie może mieć grubości 5 cm i to ściana wspólna dwóch budynków 4 i 5-kondygnacyjnych. Należało więc także wyjaśnić, czy rzeczywiście nie będzie miała miejsce ingerencja w ścianę wspólną budynków.
Także wyjaśnienia wymaga, w ocenie Sądu, okoliczność, czy realizacji projektowanej przebudowy wymaga korzystania z mieszkań skarżącej H.E., skoro w ramach realizacji ma nastąpić (dopiero) odkucie stropu i podparcie go od strony sufitu mieszkania H. E. Należałoby wyjaśnić, czy zakres inwestycji nie wymaga zgody także H. E.
W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że projekt budowlany zawiera projekt instalacji sanitarnej, wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, elektrycznej i gazowej. Skoro dostawcy wody, energii i odbiorcy nieczystości deklarują gotowość dostarczania tzw. mediów na poziomie zapewniającym pełnienie funkcji mieszkalnych projektowanej do przebudowy kondygnacji, to z tym Sąd nie może polemizować. Także projektowane do zastosowania materiały i przekroje rur nie budzą istotniejszych wątpliwości (np. instalacja kanalizacji sanitarnej z rur PVC kielichowych z uszczelką dwuwargową, piony kanalizacyjne wyprowadzone ponad dach i zakończone wywietrznikiem, sposób ułożenia rur odprowadzających ścieki, rura istniejącego pionu kanalizacji sanitarnej – ø 100 i przyjęta rura ø 50 jako odprowadzająca ścieki z pojedynczego mieszkania – strona 106 projektu budowlanego).
Sąd uznał za zasadne te zarzuty skarg, które dotyczyły braku przeprowadzenia badań specjalistycznych co do np. stanu podłoża czy stanu technicznego stropu. Zaznaczył przy tym, że nie oznacza to jednak, że takich ekspertyz (badań) nie może przeprowadzić we własnym zakresie sam inwestor, dołączając je do sprawy. Dopiero wówczas, gdy organy powezmą wątpliwości co do prawidłowości tych ekspertyz, powinny zlecić ich wykonanie osobom nie zaangażowanych w przebieg postępowania.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli A. K. i Wojewoda M.
A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię:
– art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istniała potrzeba sporządzenia oraz dołączenia do projektu budowlanego badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych;
– art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do kontroli zgodności treści projektu budowlanego (w tym jego części konstrukcyjnej) z przepisami prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do przyjęcia, że kontrola projektu budowalnego (w tym jego części konstrukcyjnej) może dotyczyć wyłącznie formalnej kompletności opracowania, a nie jego zgodności z przepisami prawa, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
– § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie również do przebudowy istniejącego budynku i zobowiązuje projektanta do załączenia do projektu przebudowy budynku ekspertyzy technicznej stanu obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie przebudowywanego obiektu.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania oraz braku wykazania, że ewentualne naruszenia prawa procesowego mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia tych przepisów oraz braku wykazania, że ewentualne naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy,;
– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. brak wskazania przepisów prawa materialnego i procesowego, które zostały naruszone przez wydanie uchylonych decyzji administracyjnych, co skutkuje brakiem możliwości poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia i uniemożliwia kontrolę orzeczenia w toku instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. K. wskazała, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu w przedmiocie niekompletności sporządzonego w przedmiotowej sprawie projektu z uwagi na brak dołączenia do projektu budowlanego stosownych opinii i ekspertyz. W szczególności dotyczy to konieczności sporządzenia w przedmiotowej sprawie badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Użyte w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane sformułowanie "w zależności od potrzeb" niewątpliwe wskazuje bowiem, że opracowanie wymienionych w tym przepisie dokumentów nie jest zawsze obligatoryjne, a potrzeba i konieczność ich sporządzenia pojawia się wtedy, gdy zakres oraz charakter planowanej inwestycji wskazuje na konieczność uwzględnienia sposobu oddziaływania inwestycji na otoczenie, której to oceny dokonuje projektant, jako wyłączny podmiot odpowiedzialny za rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym.
Zdaniem strony, w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu, mamy do czynienia z niewielką ingerencją w strukturę istniejącego budynku przy ul. [...] w K., polegającą na przebudowie istniejącego poddasza na cele mieszkalne. Gabaryty obiektu nie ulegną zmianie, a zmiany obciążeń konstrukcji związane z planowaną przebudową będą minimalne. Co więcej, część przyjętych rozwiązań będzie skutkowało zmniejszeniem istniejących obciążeń (np. zmiana konstrukcji dachu), co dodatkowo wskazuje na niewielkie oddziaływanie planowanej inwestycji na strukturę istniejącego budynku, a tym samym również na obiekty zlokalizowane w sąsiedztwie inwestycji. W tym stanie rzeczy projektant miał wszelkie podstawy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do sporządzania badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, tym bardziej, że w sprawie została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku podlegającego przebudowie, potwierdzająca możliwość realizacji planowanej inwestycji bez uszczerbku dla stanu bezpieczeństwa budynku. Ekspertyza ta została przy tym sporządzona przy uwzględnieniu stanu podłoża gruntowego, co dodatkowo przemawia za brakiem konieczność wykonywania dodatkowych badań i sprawdzeń, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie A. K., nie sposób się również zgodzić z twierdzeniem, jakoby projekt nie zawierał ekspertyz określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreśliła, że do projektu budowalnego zostały załączone wszystkie wymagane prawem opinie i ekspertyzy, w tym opinie wymagane przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co więcej, na potrzeby przedmiotowego postępowania przygotowano również ekspertyzy, które w świetle przepisów prawa nie są w przypadku tego rodzaju inwestycji (przebudowa istniejącego budynku) wymagane. Projekt budowlany zawiera zarówno ekspertyzę dotyczącą możliwości przebudowy poddasza w budynku przy ul. [...] na cele mieszkalne (wymaganą przez przepis § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak i ekspertyzy dotyczące stanu obiektów istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...] (które zgodnie z § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia są wymagane wyłącznie w przypadku wznoszenia nowego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących budynków).
Wnosząca skargę kasacyjną zauważyła nadto, że redakcja przepisu § 206 rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, że konieczność sporządzenia ekspertyz dotyczących stanu technicznego obiektów istniejących w sąsiedztwie występuje wyłącznie w przypadku wznoszenia nowego budynku, a nie przebudowy budynku już istniejącego. W tym przypadku zakres wymaganych badań i sprawdzeń ogranicza się wyłącznie do budynku podlegającego przebudowie. Wynika to z fakt, że w przypadku, gdy nadbudowa, przebudowa lub rozbudowa nie będzie miała negatywnego wpływu na istniejących budynek, to tym bardziej nie może negatywnie oddziaływać na budynki sąsiednie, a zatem sporządzanie w takiej sytuacji ekspertyz technicznych stanu budynków sąsiednich jest całkowicie zbędne. Powyższa okoliczność dodatkowo potwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowalne.
Za całkowicie nieuprawnioną strona uznała polemikę Sądu z treścią sporządzonej w sprawie ekspertyzy technicznej dotyczącej możliwości przebudowy poddasza budynku przy ul. [...] na cele mieszkalne. Ekspertyza ta została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz doświadczenie zawodowe, a jej treść pozwala na jednoznaczną ocenę dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji. Żadnego znaczenia nie ma przy tym okoliczność, że ekspertyza nie zawiera szczegółowych obliczeń w zakresie wytrzymałości poszczególnych elementów budynku. Biorąc bowiem pod uwagę niewielki zakres planowanej przebudowy oraz aktualny stan obiektu, ocena dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji nie wymaga sporządzania takich obliczeń, a wystarczająca w tym zakresie jest ocena bazująca na analizie konstrukcji budynku oraz wiedzy technicznej i doświadczeniu autora ekspertyzy. Podkreśliła, że przepisy prawa nie określają minimalnej treści ekspertyzy budowlanej, a jej zakres i szczegółowość jest uzależniona od specyfiki analizowanego zagadnienia i celu wykonania opracowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że przy ocenie zagadnień mało skomplikowanych pod względem technicznym (z jakimi, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie), ekspertyza może ograniczać się do ogólnego potwierdzenia dopuszczalności oraz prawidłowości określonych rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych. Ponadto, zdaniem strony, dokonana przez Sąd I instancji merytoryczna ocena sporządzonej w przedmiotowej sprawie ekspertyzy wykracza poza granice kontroli prawidłowości projektu budowlanego, określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ekspertyza z § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi części projektu zagospodarowania działki, w związku z czym nie podlega ona ocenie z punktu widzenia zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ewentualne zastrzeżenia co do treści tej ekspertyzy nie mogą zatem stanowić podstawy do uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Za całkowicie błędne A. K. uznała także stanowisko Sądu I instancji w kwestii nieprawidłowego wykonania przez organy administracji technicznej kontroli zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zauważyła, że kwestie poruszone w przepisach § 203 i § 204 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wymogi w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji budynku, wpływ realizacji inwestycji na bezpieczeństwo budynków sąsiednich) nie wchodzą w zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu, ale w zakres projektu architektoniczno-budowlanego. Wynika to jednoznacznie z treści rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowanego, które wyraźnie rozróżnia oraz określa wymaganą treść tych elementów projektu budowlanego. Przewidziana w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane kontrola projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami dotyczy zatem wyłącznie elementów wymienionych w § 8 ww. rozporządzenia, a kwestia bezpieczeństwa konstrukcji budynku w tym przepisie nie jest wymieniona. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, w jej ocenie, nie są zatem uprawnione do kontroli przyjętych w projekcie rozwiązań konstrucyjno-budowlanych pod kątem ich zgodności z przepisami § 203 i 204 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za prawidłowość tych rozwiązań pełną odpowiedzialność bierze bowiem autor projektu budowlanego (oraz ewentualnie sprawdzający projekt), a także autor wymaganej przez przepis § 206 ust. 2 rozporządzenia ekspertyzy stanu technicznego istniejącego budynku podlegającego przebudowie. Wymaganie od organów dokonania kontroli projektu we wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zakresie nie znajduje zatem żadnych podstaw w obowiązujących przepisach prawa i stanowi ewidentne naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Strona powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 940/07.
A. K. wskazała ponadto, że całkowicie nieprawidłowe są ustalenia Sądu I instancji w kwestii realizacji robót budowlanych objętych projektem w mieszkaniu należącym do H. E. Projekt budowlany nie przewiduje bowiem wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych w mieszkaniach należących do H. E. oraz nie przewiduje żadnej ingerencji w strukturę tych lokali mieszkalnych. W tym stanie rzeczy wskazywanie na potrzebę zbadania, czy realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania zgody H. E. jest całkowicie nieuprawnione, a dodatkowo wskazuje na wydanie wyroku bez dokładnego zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy.
Wojewoda M. w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego:
– art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę powinien poddać ocenie zawartość merytoryczną projektu pod kątem spełnienia warunków technicznych określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz pod kątem możliwości technicznych jego wykonania, podczas gdy organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu;
– art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu budowlanego ma obowiązek sprawdzić prawidłowość sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem merytorycznym, wykazując, że zostały spełnione przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, nie jest uprawniony do badania zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, bowiem za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania odpowiada projektant, a jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, także sprawdzający.
W rozwinięciu zarzutów Wojewoda M. stwierdził, że zarzuty przedstawione przez Sąd I instancji odnoszące się do prawidłowości sporządzenia i kompletności projektu architektoniczno-budowlanego, a zwłaszcza dotyczącej części projektu konstrukcyjnego, w zakresie spełnienia wymagań wynikających z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, § 203 oraz § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie znajdują podstaw prawnych w obowiązujących przepisach prawa. Powyższe kwestie pozostają bowiem poza zakresem kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. W wyniku bowiem zmiany art. 35 ustawy Prawo budowlane przez art. 1 pkt 28 lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego). Organ powołał się przy tym na poglądy zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07, z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1517/09, z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 345/11.
Ponadto, zdaniem Wojewody M., powyższe stanowisko wynika również z przewidzianej w Prawie budowlanym szerokiej odpowiedzialności projektanta. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.), wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant a także sprawdzający do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które dopuściły się występków lub wykroczeń, określonych ustawą Prawo budowlane, podlegają ponadto odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (art. 95 ustawy Prawo budowlane).
Wobec powyższego, organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada więc wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Oświadczenia takie zaś znajdują się na stronach: 2 i 3 architektura, 4 i 5 konstrukcja, 6 i 8 instalacje sanitarne, 9 i 10 instalacje elektryczne.
Zdaniem skarżonego organu brak było potrzeby dla przebudowy poddasza, żądania włączania do projektu budowlanego wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia (art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Autorzy projektu budowlanego, w tym osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnej nie uznały bowiem za zasadne, aby w ramach tej inwestycji, wykonywać badania geologiczno-inżynierskie. Ustawodawca w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, uznał, że opracowanie to należy włączyć do projektu budowlanego w zależności od potrzeb. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest przepisu prawa jak i uzasadnienia do żądania tych badań w przypadku tej inwestycji.
Dodatkowo wyjaśnił, że ekspertyza, o której mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, została wykonana. Z wyjaśnień autora Ekspertyzy o możliwości przebudowy poddasza, z czerwca 2010 r. – inż. W. M. wynika, że przy jej sporządzaniu uwzględniony został stan podłoża gruntowego. Organ administracji nie jest zaś uprawniony do kwestionowania stanowiska autora ekspertyzy. Nie ma też podstaw do żądania rozszerzenia jej treści, wobec braku unormowań prawnych w tym zakresie.
Wobec powyższego, zdaniem Wojewody M., organy administracji architektoniczno-budowlanej w sposób prawidłowy dokonały kontroli projektu budowlanego, w zakresie zgodności z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadaniem przez inwestora wymaganych opinii i uzgodnień, jak i wykonanie projektu budowlanego przez uprawnione osoby, które legitymują się aktualnym zaświadczeniem o wpisie do właściwego samorządu zawodowego.
W odpowiedziach na obie skargi kasacyjne Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. wniosła o ich oddalenie i utrzymanie w mocy wyroku z dnia 4 lutego 2013 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody M. H. E., zastępowana przez pełnomocnika E. E., wniosła o jej oddalenie i utrzymanie w mocy wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
W dniu 22 stycznia 2015 r. wpłynęła odpowiedź pełnomocnika H. E. na skargę kasacyjną A. K., w których wniesiono o nieuchylanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i uznanie go jako prawomocnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
W przypadku, gdy zarzuty skargi kasacyjnej obejmują obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dopiero gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zostaną uznane za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.
Nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego, postawione w skardze kasacyjnej A. K.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie trafnie zwróciła uwagę, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę, uchyla decyzję, jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – jednocześnie nie wskazując w uzasadnieniu wyroku, naruszenie jakich przepisów postępowania doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to w tym konkretnym przypadku nie stanowi jednak naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, iż wyłączną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 34 ust. 3 pkt 4 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji przedstawił przyjętą przez siebie wykładnię oraz wskazał – w jego ocenie prawidłowy – sposób zastosowania art. 34 ust. 3 pkt 4 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd w sposób obszerny wskazał na naruszenie przez organy wskazanych przepisów Prawa budowalnego, zatem wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Błędne wskazanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia nie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, który – jak wynika z analizy jego uzasadnienia – oparty został na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Przyjęcie powyżej zaprezentowanej oceny zaskarżonego wyroku prowadzi do uznania za nieuzasadniony także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sytuacji, kiedy uwzględnił skargi i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji, stwierdzając, że – w jego ocenie – organy naruszyły przywołane przepisy Prawa budowlanego a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., A. K. zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania oraz brak wykazania, że ewentualne naruszenia prawa procesowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że przepis art. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy i co do zasady nie jest przepisem, który można naruszyć w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu. Autor skargi kasacyjnej, formułując przywołany wyżej zarzut, nie powiązał go z uchybieniem innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do wadliwie sformułowanego zarzutu.
Złożone w niniejszej sprawie skargi kasacyjne zasługują jednak na uwzględnienie z uwagi na postawione w nich zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 34 ust. 3 pkt 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – dalej jako: Prawo budowlane.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego.
Strony wnoszące skargi kasacyjne podniosły, iż do projektu budowalnego załączono ekspertyzę, z której wynika, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie ma potrzeby sporządzania badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Sąd I instancji stwierdził jednak, iż w niniejszej sprawie istniała potrzeba przeprowadzenia badania geotechnicznych warunków wpływu projektowanej inwestycji na posadowienie obiektu budowlanego przy ul. [...] w K., jak i budynków sąsiednich – przy ul. [...] i [...]. W tym zakresie Sąd trafnie przytoczył przepis art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Dalej przyjął, że przedmiotowe badanie należało przeprowadzić, ponieważ zamierzenie inwestycyjne wiązało się z przebudową ostatniej kondygnacji i niewątpliwie projektowana zmiana sposobu użytkowania tej ostatniej kondygnacji skutkować miała zwiększeniem wytrzymałości na nacisk ostatniej kondygnacji, zarówno w związku z jego użytkowaniem jako przestrzeni mieszkalnej, jak i projektowaną budowę części ścian i ścian.
Stanowcze stanowisko Sądu I instancji o konieczności uzupełnienia projektu budowlanego o wyniki badań określonych w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione, a co najmniej przedwczesne. Ewentualny wniosek co do zasadności przeprowadzenia badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu mógłby być wyciągnięty dopiero na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, przede wszystkim wtedy, gdy na podstawie projektu budowlanego, z uwagi na zakres i charakter planowanej inwestycji, można wyciągnąć wniosek o konieczności uwzględnienia sposobu oddziaływania inwestycji na otoczenie. Sąd w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę na nienależycie przeprowadzoną przez organy obu instancji ocenę projektu budowlanego, a przede wszystkim wyjaśnień projektanta, które – zdaniem Sądu – są w tym względzie niewystarczające. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny przyjęty za podstawę wydania zaskarżonego wyroku nie potwierdza w sposób jednoznaczny, iż w rozpoznawanej sprawie istniała – lub nie istniała konieczność przeprowadzenia przedmiotowych badań. W istocie Sąd I Instancji, formułując wniosek o konieczności przeprowadzenia badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu, wykroczył poza granice kontroli sądu administracyjnego i we wskazanym zakresie dokonał nowego ustalenia stanu faktycznego, do czego nie jest uprawniony.
Zasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego. Strony wnoszące skargi kasacyjne trafnie podniosły, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu, przyjmując, iż organy nadzoru budowanego zobowiązane były dokonać oceny przedłożonego projektu budowlanego i przyjętych w nim rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych pod kątem zgodności z przepisami § 203 i § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Wymaganie od organów dokonania kontroli projektu we wskazanym zakresie nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie oraz stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2). Przywołana regulacja przewiduje zatem ograniczony zakres badania projektu budowlanego przez organy nadzoru budowlanego. Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się m.in. z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz z projektu architektoniczno-budowlanego. W wyniku nowelizacji art. 35 tej ustawy (art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. W związku z tą zmianą uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki – art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne polegało na przebudowie poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Z projektu zagospodarowania przestrzennego inwestycji wynika w sposób jednoznaczny, że sposób zagospodarowania działki nie zmieni się. Brak było podstaw do stawiania przez Sąd organom obu instancji zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji błędnie uznał, że w ramach przesłanki badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, organy mogą oceniać spełnienie warunków określonych w § 203 – 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kwestie takie jak bezpieczeństwo konstrukcji budynków i wpływ realizacji inwestycji na bezpieczeństwo budynków sąsiednich wchodzą w zakres projektu architektoniczno-budowlanego. Skoro zagadnienia te nie mieszczą się w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, to brak było podstaw do badania przez organy architektoniczno-budowlane prawidłowości rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie nie dotyczącym projektu zagospodarowania działki lub terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej A. K., dotyczącej naruszenia § 206 ust.1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie redakcja przepisu § 206 ww. rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, że konieczność sporządzenia ekspertyz dotyczących stanu technicznego obiektów istniejących w sąsiedztwie występuje wyłącznie w przypadku wznoszenia nowego budynku, a nie przebudowy budynku już istniejącego. Stanowisko to jest błędne. Zauważyć należy, że przepisy § 203 – 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zostały umieszczone w Dziale V tego rozporządzenia – Bezpieczeństwo konstrukcji. Wprawdzie hipoteza normy § 206 ust. 1 rozporządzenia przewiduje wymóg sporządzenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego jedynie dla budowy przy wznoszeniu nowego budynku, to ograniczenie wykładni tego przepisu jedynie do wykładni językowej nie odpowiada celowi regulacji całego Działu V rozporządzenia. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w których rozbudowa, nadbudowa lub przebudowa istniejącego obiektu budowlanego spowoduje zagrożenie dla konstrukcji obiektów istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, np. budynku przylegającego powierzchnią swojej ściany do ściany budynku przebudowywanego. Nieprawidłowa jest zatem taka interpretacja § 204 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, która tylko dla przypadku wzniesienia nowego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego przewiduje zakaz powodowania zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania, jednocześnie uznająca za dopuszczalne spowodowanie takiego zagrożenia przez przedsięwzięcie inwestycyjne niebędące wzniesieniem nowego budynku – przebudowę, rozbudowę czy nadbudowę już wzniesionego budynku. Wyraźny brak uregulowania w przepisach § 203 – 206 rozporządzenia obowiązku zbadania wpływu obudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany przeznaczenia budynku na bezpieczeństwo konstrukcji obiektów istniejących w jego bezpośrednim sąsiedztwie może być usunięty w drodze takiej wykładni celowościowej § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, która dla omawianej sytuacji przewiduje odpowiednie stosowanie ww. przepisów rozporządzenia. Wymóg sporządzenia ekspertyz dotyczących stanu technicznego obiektów istniejących w sąsiedztwie budynku dotyczyć może zatem zarówno inwestycji polegającej na wznoszeniu nowego budynku, jak również przebudowy, nadbudowy czy też rozbudowy budynku już istniejącego.
Stwierdzając, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., postanowił uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargi.
Skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. oraz H. E. zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w nich podniesione okazały się zasadne.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczył inwestycji polegającej na przebudowie poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., gazowymi, elektrycznymi, c.o. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym – na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. W ocenie stron skarżących realizacja przedmiotowej inwestycji może wiązać się z zagrożeniem bezpieczeństwa konstrukcji przyległego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., jak również z zagrożeniem bezpieczeństwa struktury samego budynku przy ul. [...] w K.
Organ odwoławczy, odpowiadając na zgłaszane zastrzeżenia, uznał, iż w świetle zebranego materiału dowodowego nie znajdują potwierdzenie obawy związane z zagrożeniem bezpieczeństwa w budynku, w którym ma być realizowana przebudowa poddasza. Powołał się na wynik ekspertyzy o możliwości przebudowy poddasza, z czerwca 2010 r. wykonanej przez inż. W. M., w oparciu o przeprowadzoną wizję i analizę koncepcji projektowej, zgodnie z którą dopuszczalne jest wykonanie przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z wyjaśnieniami autora ekspertyzy przy jej sporządzaniu uwzględniony został stan podłoża gruntowego, o którym mowa w § 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela dokonanej przez organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Przypomnieć należy, że stosownie do art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Oceniając złożony przez inwestora projekt budowlany organy administracji architektoniczno-budowlanej muszą każdorazowo – uwzględniając kryteria wymienione w ww. przepisie – ocenić, czy złożony przez inwestora projekt budowalny jest kompletny, co czego są zobligowane na mocy art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego. W niniejszej sprawie organ uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, a więc przede wszystkim złożony projekt budowlany, jest kompletny i pozwala na wydanie pozytywnej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Oceniając kompletność projektu budowlanego organ nie rozważył jednak w sposób należyty, czy w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba zawarcia w projekcie budowlanym wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu. Wymienione w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wyniki badań nie są obligatoryjnym elementem każdego projektu budowlanego, lecz są one wymagane "w zależności od potrzeb". Organ orzekający w sprawie, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, winien zatem ocenić, czy w konkretnym przypadku zachodzi potrzeba uzyskania wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu, a jeśli tak, to analizowany projekt budowlany może uznać za kompletny tylko wówczas, gdy będzie zawierał wyniki tych badań.
Wymóg dołączenia do projektu wyników badań geodezyjno-inżynierskich i geotechnicznych warunków posadowienia budynku nie jest obligatoryjny. Oznacza to, że dokumentacja taka powinna być opracowana tylko wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego, przy braku dostatecznych danych o strukturze gruntu i strumieniach wodnych. Przyjmuje się, że dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna być załączona do projektu budowlanego zwłaszcza w przypadku wysokiego stopnia skomplikowania konstrukcji projektowanego budynku przy jednoczesnym braku dostatecznych danych na temat struktury gruntu i stosunków wodnych na gruncie (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1740/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie projektant planowanej inwestycji nie uznał za niezbędną potrzebę wykonania przedmiotowych badań. Nie zwalnia to jednak organu orzekającego w sprawie z obowiązku weryfikacji stanowiska projektanta, a przede wszystkim ustalenia, czy jest ono zasadne w świetle danych zawartych w projekcie budowlanym.
Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. zobowiązał inwestora do wyjaśnienia kwestii ewentualnej ingerencji w elementy konstrukcyjne budynków sąsiednich oraz uzupełnienia ekspertyzy konstrukcyjnej o wpływ dodatkowych obciążeń na fundamenty kamienicy przy ul. [...] oraz o wpływ wnioskowanej przebudowy poddasza na budynki sąsiednie. Wyjaśnienia projektanta inż. W. M. co do praktycznie żadnych obciążeń na fundamenty projektowanej przebudowy budynku zawarte w piśmie z dnia 23 marca 2011 r. (k. 71 akt administracyjnych) organy uznały za wystarczające. Stwierdzić należy, że organ może oprzeć się na dokonanej przez projektanta ocenie zasadności dołączenia do projektu budowlanego wyników badań geodezyjno-inżynierskich i geotechnicznych warunków posadowienia budynku, jednak pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy ocena ta jest sporządzona przez właściwą osobę, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla rozstrzygnięcia. Opinia projektanta stanowi zatem część materiału dowodowego, który podlega ocenie organów orzekających w sprawie zgodnie z zasadami art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie organy dokonały swobodnej oceny stanowiska projektanta co do braku wpływu dodatkowych obciążeń na fundamenty kamienicy. Przede wszystkim organy nie dostrzegły, iż wyjaśnienia projektanta zawarte w piśmie z dnia 23 marca 2011 r. są lakoniczne. Projektant odesłał do analizy zawartej w pkt 5 ekspertyzy konstrukcyjnej (str. 81 projektu budowlanego), a tymczasem przywołany pkt 5 ekspertyzy nie zawiera żadnej analizy, a jedynie ogólny wniosek, iż na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej i analizy koncepcji projektowej dopuszczalna jest planowana przebudowa poddasza.
Nie bez znaczenia dla oceny konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie badań geodezyjno-inżynierskich i geotechnicznych warunków posadowienia budynku jest stan techniczny konstrukcji zarówno przebudowywanego budynku przy ul. [...], jak i znajdujących się w jego bezpośrednim sąsiedztwie budynków przy ul. [...] i [...]. W szczególności uwagi organu wymagał stan techniczny wspólnej ściany budynków nr [...] i [...] oraz kwestia ewentualnej ingerencji inwestycji w ten wspólny element konstrukcyjny.
Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia 18 lipca 2011 r., przedłożonej przez D. C. (k. 42-44 akt administracyjnych organu odwoławczego), wynika, że na ścianie budynków przy ul. [...] i [...] pojawiły się rysy poziome, a ponadto stan fundamentu i ściany w piwnicy, stanowiącej wspólną ścianę budynku nr [...] i [...], jest długotrwale zawilgocony.
Zły stan techniczny budynku przy ul. [...] znajduje potwierdzenie także w znajdującej się również w aktach sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Powyższą decyzją, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w K. wykonanie określonych robót w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w zakresie bezpiecznego użytkowania budynku. Termin wykonania nakazanych robót określono na dzień 30 stycznia 2012 r. Zaznaczyć należy, że – jak wynika z uzasadnienia przywołanej decyzji – czynności inspekcyjno-kontrolne organu nadzoru budowlanego sprowadzały się zasadniczo do oceny wizualnej. Na podstawie oględzin zewnętrznych elewacji budynku nie sposób ocenić stanu ściany budynku oraz fundamentów – wspólnych dla budynku nr [...] i [...]. Organ błędnie zatem uznał, iż zakres prac nakazanych powyższą decyzją pozostaje bez wpływu na możliwość realizowania projektowanej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z zebranego materiału dowodowego wiarygodne informacje co do złego stanu technicznego budynku przy ul. [...] oraz ryzyko negatywnego oddziaływania na budynki sąsiednie, w tym budynek nr [...], uzasadnia konieczność dokładnego rozważenia, czy w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia badań geodezyjno-inżynierskich i geotechnicznych warunków posadowienia budynku. Wyniki tych badań mogłyby bowiem okazać się kluczowe dla oceny ewentualnych zagrożeń mogących wystąpić w trakcie robót budowlanych lub w ich wyniku.
Organy, przy ocenie stanu technicznego budynku przy ul. [...] oraz znajdujących się w ich bezpośrednim sąsiedztwie budynków przy ul. [...] i [...], uznały za wiarygodne i wystraczające ekspertyzy sporządzone przez projektanta inż. W. M.: ekspertyzę konstrukcyjną dot. budynku nr [...] (str. 78-81 projektu budowlanego) oraz ekspertyzy budowlane dot. budynków nr [...] i [...] (str. 163-166 projektu budowlanego). Powyższe ekspertyzy stanowią materiał dowodowy, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu pod kątem oceny jego wartości dowodowej, wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej, zgodnie z art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyznał, iż powyższe ekspertyzy są bardzo lakoniczne, jednak z uwagi na brak regulacji dotyczącej treści takiego opracowania uznał, że brak jest podstaw do żądania dodatkowych, bardziej szczegółowych wyjaśnień. Stanowisko to jest oczywiście błędne. Dokonana ocena ekspertyz dotyczących budynków nr [...] i [...] nosi zmamiona dowolnej. Organ odwoławczy nie wziął bowiem pod uwagę, czy opracowania przedstawione przez inwestora zostały sporządzone w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez projektanta oceny wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania budynku objętego przebudową oraz budynków sąsiednich, czy zawiera precyzyjne informacje dotyczące stanu technicznego analizowanych obiektów oraz zawiera wskazanie powodów, dla których przyjęto, że projektowana przebudowa nie oddziaływuje negatywnie na budynek objęty inwestycją oraz budynki sąsiednie, czy możliwe jest prześledzenie toku dojścia projektanta do takich wniosków, w końcu organ niezasadnie przyjął, iż wyłączona jest możliwość uzupełnienia w tym zakresie zgromadzonego materiału dowodowego (co na etapie postepowania odwoławczego wyraźnie dopuszcza przepis art. 136 k.p.a.).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W wyniku błędnie dokonanej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, iż w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności, a w efekcie przedłożony projekt budowlany jest kompletny. Wobec naruszenia wskazanych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.
Organ, rozpoznając sprawę ponownie, będzie miał na uwadze powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto, ustalając stan faktyczny sprawy, organ dokona należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności projektu budowlanego, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ podda weryfikacji w toku postępowania dowodowego ekspertyzy sporządzone przez inż. W. M.: ekspertyzę konstrukcyjną dotyczącą możliwości przebudowy poddasza na cele mieszkalne przy ul. [...] w K. oraz ekspertyzy budowlane dotyczące stanu budynków istniejących przy ul. [...] i [...] w K. w związku z projektowanym sąsiedztwem przebudowy poddasza przy ul. [...] w K., rozważy też potrzebę uzupełnienia wyżej wskazanego materiału dowodowego (stosownie do art. 136 k.p.a.). Organ weźmie pod uwagę decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Organ powinien ocenić, czy przedłożony projekt budowlany jest kompletny, w szczególności czy w sprawie zachodzi potrzeba dołączenia do projektu budowlanego wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Ocena ta powinna być dokonana na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego należycie w sprawie, a nie wybiórczo na podstawie jedynie części materiału dowodowego bądź materiału dowodowego zgromadzonego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
O zwrocie skarżącym od organu kosztów postępowania w kwocie 500 zł (uiszczony wpis sądowy od skargi) należnej każdemu skarżącemu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w sytuacji, gdy wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).