II OSK 1592/07

II OSK 1592/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Gorski
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 462/05 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-05-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sprostowano omyłkę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IISA/Kr 462/05 w sprawie ze skargi S. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IISA/Kr 462/05 w ten sposób, że w miejsce słów " na decyzję" należy wpisać " na postanowienie", 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 462/05, oddalił skargę S. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie, po rozpatrzeniu wniosku S. D. o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budynku gospodarczego będącego w budowie usytuowanego na działce Nr [...] w Z., na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego będącego w budowie, usytuowanego na działce Nr [...] w Z., stanowiącej współwłasność K. i S. D., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego zobowiązał inwestorów m.in. do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2004 r. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy Prawo budowlane. Stwierdził , że zaświadczenie to jest niezbędne do kontynuowania postępowania administracyjnego w kierunku legalizacji samowoli budowlanej, zmierzającej do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że wnioskodawca jako podstawę zawieszenia w/w postępowania wskazał swój wniosek z dnia 14 lipca 2004 r. skierowany do Wójta Gminy Z. o dokonanie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw K. i Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. dla nieruchomości obejmującej działkę Nr [...] w Z.. Wniosek ten do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony.
Organ pierwszej instancji podał również, że w związku z powyższym wnioskiem zwrócił się w piśmie z dnia 6 września 2004 r. do Wójta Gminy Z. o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, czy Rada Gminy podejmie uchwałę o zmianie w planie zagospodarowania przestrzennego, pozwalającą na sytuowanie obiektów budowlanych mieszkaniowych i usługowych w obrębie działki Nr [...] i kiedy taka zmiana nastąpi. W odpowiedzi na powyższe pismo Urząd Gminy w Z. przesłał w dniu [...] września 2004 r. informację, że fragment działki Nr [...] w Z., na którym zrealizowany został przedmiotowy budynek gospodarczy ujęty jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw K. i Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. w obszarze drogi głównej ruchu przyspieszonego (symbol planu KGP). W powyższym piśmie stwierdzono dalej, że "Rezerwa ta pod realizację obwodnicy północnej Z. została określona już w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] maja 1992 r., a następnie utrzymana w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] marca 1998 r., jak również została precyzyjnie określona w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego". Organ pierwszej instancji uznał zatem, że Urząd Gminy Z. stwierdził jednoznacznie, że realizacja budynku gospodarczego jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym organ ten wskazał, że określenie czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest w aktualnym stanie możliwe i nie jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł S. D. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podniósł, że w piśmie Urzędu Gminy Z. z dnia [...] września 2004 r. nie wskazano, jaki skutek wywarł wniosek S. D. o dokonanie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw K. i Z.. Podniósł ponadto, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to rada gminy, a nie jednostka pomocnicza wójta gminy podejmuje decyzje w zakresie przystąpienia do zmiany planu miejscowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie rada gminy nie podjęła uchwały, która rozstrzygnęłaby o sposobie rozpatrzenia wniosku w sprawie zmiany ustaleń planu miejscowego odnośnie działki Nr [...] w Z.. Stąd też strona uznała postanowienie organu pierwszej instancji za przedwczesne podkreślając dodatkowo , że organ pierwszej instancji zwrócił się do Urzędu Gminy Z. o odpowiedź na pytanie, kiedy rada gminy podejmie uchwałę o zmianie planu miejscowego i kiedy ta zmiana nastąpi, a tymczasem odpowiedź Urzędu Gminy Z. takich informacji nie zawiera.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 123 i 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W motywach tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. postępowanie można zawiesić w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania z tej przyczyny uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, przy czym obowiązkiem organu jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego ustalił prawidłowo, że nie ma związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym tj. ewentualnym postępowaniem w sprawie zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że Urząd Gminy Z. jednoznacznie wypowiedział się w pismach skierowanych do PINB i do pełnomocnika inwestora (k. Nr 44 i 52 akt organu pierwszej instancji), iż obecnie nie ma możliwości zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. Zatem organ nadzoru budowlanego słusznie wskazał w uzasadnieniu, iż określenie czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w aktualnym stanie możliwe i nie jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ .
Uznając podjęte rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji za prawidłowe wyjaśniono , iż art. 48 Prawa budowlanego stanowi m. in. o konieczności zbadania przez organ nadzoru budowlanego zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że Gmina Z. posiada aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania, zatem w oparciu o ten plan Urząd Gminy Z. winien wydać żądane postanowieniem PINB z dnia [...] maja 2004 r. zaświadczenie o zgodności w/w obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podał, że wskazane w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "zagadnienie wstępne" należy rozumieć jako sytuację w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku. Skarżący stwierdził ponadto, że jak słusznie wskazuje organ drugiej instancji, zawieszenie uzależnione jest od wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, które jest przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym czyli postępowaniem w sprawie zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w skarżący podkreślił, że w żaden sposób nie można zgodzić się z twierdzeniem organu drugiej instancji jakoby w postanowieniu z dnia [...] września 2004 r. organ nadzoru prawidłowo ustalił brak tego związku przyczynowego. Twierdzenie to opiera się na wypowiedzi Urzędu Gminy Z. o niemożliwości dokonania zmian wnioskowanych przez S. D. i stąd organ drugiej instancji wywodzi o braku potrzeby przeprowadzania osobnego postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Nie zgadzając się z tym twierdzeniem skarżący podniósł, że zgodnie z przepisem art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to rada gminy, a nie jednostka pomocnicza Wójta Gminy Z. podejmuje decyzję w zakresie przystąpienia do zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Nadto skarżący wskazał na uzasadnienie do wyroku SN z dnia 7 maja 1997 r. (II RN 21/97, OSN 1997 r. Nr 22 poz. 429) w którym stwierdzono, że: "zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia co do koncepcji urbanistycznej i form zabudowy nie mogą być zmieniane bez zachowania ustanowionego trybu". Dlatego też pisma Urzędu Gminy nie stanowią zachowania tegoż trybu i nie mają żadnej mocy prawnej. W kwestiach dotyczących zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego głos zabierać może jedynie rada gminy, gdyż tylko wymagany ustawą tryb daje gwarancję rzetelnego rozpatrzenia wniosku i interesów skarżącego. Takiej rzetelności, w ocenie skarżącego, zabrakło. Udowadnia to nadto twierdzenie wynikające z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dnia [...] września 2004 r. , w którym wskazano, że ze względu na bliskość autostrady płatnej nie jest ujęta w planach inwestycyjnych budowa obwodnicy Z. w ciągu drogi krajowej Nr 79. Wobec tej informacji trudno zdaniem skarżącego dostrzec sens w ograniczaniu przynależnego mu prawa własności działki Nr [...] w Z. i zawartym w nim prawie zabudowy skoro nie istnieje żaden inny uzasadniony względami gospodarczymi powód wyznaczenia na w/w działce przebiegu drogi o parametrach drogi krajowej.
Reasumując skarżący wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi granice wykonywania prawa własności , na które powołano się w art. 140 kodeksu cywilnego czy Konstytucji RP, która uzasadnia ograniczenie prawa własności w przepisie art. 64 ust. 3 jedynie w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w myśl przepisu art.97 § 1 pkt 4 kpa , stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia , organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Oznacza to , że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie samowoli budowlanej winien zawiesić to postępowanie , jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji będzie uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Kwestia prejudycjalna ma więc charakter materialnoprawny, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta - zgodnie z zasadą aktualności - sprawa administracyjna.
Podkreślono , że nawet stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie.
W myśl przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia , nie orzeka się rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli m.in. budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też w ustępie trzecim tego przepisu przewidziane zostało nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie , m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jeżeli zaświadczenie takie zostanie przedstawione, możliwa będzie legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu. W razie nie przedłożenia takiego dokumentu , między innymi i z tego powodu , że budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, legalizacja nie będzie dopuszczalna.
Mając powyższe rozważania na uwadze wskazano , iż rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego nie jest kwestia uchwalenia przez organ gminy przepisów prawa miejscowego - planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem , jak zaznaczył Sąd , pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego z dnia [...] września 2004 r. skierowane do Wójta Gminy Z. o "udzielenie jednoznacznej odpowiedzi czy Rada Gminy podejmie uchwałę o zmianie w w/w planie pozwalającą na sytuowanie obiektów budowlanych i usługowych w obrębie działki Nr [...] i kiedy taka zmiana nastąpi" jest pozbawione doniosłości prawnej.
Rzeczą organu nadzoru budowlanego było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie obowiązującego prawa, a nie ewentualne oczekiwanie na jego zmianę.
Dlatego też fakt złożenia przez inwestora w dniu [...] lipca 2004 r. do Wójta Gminy Z. wniosku o dokonanie zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki Nr [...] w Z. w taki sposób , by jej przeznaczenie umożliwiało budowę obiektów mieszkalnych i usługowych, nie może stanowić zagadnienia wstępnego , od którego uzależnione byłoby wydanie decyzji w sprawie samowoli budowlanej.
Z pisma Urzędu Gminy Z. (k.44 akt administracyjnych) jednoznacznie wynika , że usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dlatego też Sąd uznał , iż zaskarżone postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest zgodne z prawem. Jednocześnie ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił , że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OSS 2000, Nr 1, poz. 4).
Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. ,Nr 80 poz. 717 ze zm.) określa, iż "prawo zagospodarowania terenu" mieści się w granicach wyznaczonych między innymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . To zaś prowadzi do wniosku, że unormowania zawarte w komentowanym przepisie nie dają podstaw do wiążącego organy gminy żądania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu zagospodarowania terenu zgodnie z zamysłem właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył w takich sytuacjach możliwość wykorzystania instytucji skargi na bezczynność organu przewidzianej w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym (zob. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1998 r., II SA/Wr 280/96, OSP 1998, z. 5 poz. 103).
Od powyższego wyroku S. D. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7 Kodeks postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono , iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie podzielono przyjętej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji, interpretacją przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśniono , iż art. 97 § 1 pkt. 4 kpa obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do zawieszenia z urzędu postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej sprawy, która należy ze względu na jej przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte tzn. nie było przedmiotem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze.
W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego zagadnieniem wstępnym jest postępowanie w sprawie zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 14 lipca 2004 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wynik tego postępowania może mieć decydujące znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w sprawie legalizacji samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego na działce Nr [...] w Z.. Zmiana postanowień planu miejscowego pozwoli bowiem inwestorowi na przedłożenie zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie podzielono stanowiska, że w przypadku obowiązywania planu miejscowego, żadnego znaczenia dla kwestii legalizacji samowoli budowlanej nie ma późniejsza zmiana postanowień planu. Przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 a stanowi jedynie, że dla zalegalizowania samowoli budowlanej wymagana jest zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Zdaniem skarżącego przepis ten absolutnie nie wyklucza sytuacji, w której zmiana postanowień planu spowoduje, że inwestycja początkowo sprzeczna z jego ustaleniami stanie się z nim zgodna. Należy podkreślić, że taka zmiana będzie dla organu wiążąca przy wydawaniu decyzji w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego bądź jego rozbiórki. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że zainicjowanie postępowania w sprawie zmiany postanowień planu miejscowego w sposób umożliwiający legalizację samowoli budowlanej obliguje organ nadzoru budowlanego do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia wstępnego.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę na błędy w treści orzeczenia. Sąd pierwszej instancji orzekł bowiem w sprawie skargi S. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, a nie ulega wątpliwości, że sprawa dotyczyła skargi na postanowienie. Skarżący wniósł zatem o wyjaśnienie tych rozbieżności.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego, pomimo istnienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania obligujące sąd administracyjny do uchylenia wadliwego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw , co sprawia , że nie zasługuje na uwzględnienie .
Odnosząc się do przedstawionych zarzutów kasacji zauważyć należy , iż zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową ) w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zatem jeżeli Sąd administracyjny po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego nie będąc związany granicami skargi wykaże , nieistnienie naruszenia prawa w zaskarżonych rozstrzygnięciach albo istnienie naruszenia prawa nie dającego podstaw do uwzględnieni skargi ( tj. naruszenie nie mające istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia ) , wówczas stosuje konstrukcję przewidzianą w art. 151 ustawy procesowej .
Natomiast według art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie prawnej jest ustalenie , że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy sąd uchylając decyzję na tej podstawie musiałby wykazać , że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.
W ocenie skarżącego w rozpoznawanej sprawie inne naruszenie przepisów postępowania, o jakim mowa w przytoczonym przepisie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej dotyczy oceny przepisu postępowania administracyjnego dokonanego przez Sąd pierwszej instancji a to art. 97 § 1 pkt. 4 kpa odnoszącego się do zawieszenia postępowania administracyjnego oraz art. 7 kpa dotyczącego zasady prawdy obiektywnej.
Przesłanki zwieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 kpa. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy , dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Przepis art. 97 § 1 pkt. 4 kpa naruszenia , którego dotyczy zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego stanowiąc , iż organ administracji zawiesza postępowanie , gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżący jako podstawę zawieszenia postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej wskazał swój wniosek z dnia [...] lipca 2004 r. skierowany do Wójta Gminy Z. o dokonanie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw K. i Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. dla nieruchomości obejmującej działkę Nr [...] w Z., bowiem zmiana tego prawa miejscowego umożliwi mu dopiero legalizację popełnionej samowoli.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie chybione są wywody skargi kasacyjnej mające na celu wykazanie, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w ujęciu art. 97 § 1 pkt 4 kpa obejmuje także sytuację, oczekiwania na podjęcie działań uchwałodawczych w zakresie zmiany prawa miejscowego. Takie rozumienie wskazanego przepisu kpa pozostaje w sprzeczności z wnioskami płynącymi z jego wykładni, poczynając od reguł interpretacji językowej.
Zauważyć bowiem należy , iż art. 97 § 1 pkt 4 kpa rozpoczyna się od słów "organ administracji publicznej". Postępowanie prowadzone przed tym organem ulega obligatoryjnemu zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "przez inny organ" lub sąd. Wprawdzie używając zwrotu "inny organ" ustawodawca nie powtórzył już dookreślenia "administracji publicznej", ale przy całościowym odczytywaniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy dojść do wniosku, że o taki organ chodzi. Przy czym inny organ o jakim mowa w tym przepisie musi występujący w odrębnym postępowaniu w roli organu administracji publicznej stosującego prawo a nie stanowiącego prawo .
Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w rozdziale III wymienia źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej : Konstytucja , ustawy , ratyfikowane umowy międzynarodowe , rozporządzenia , oraz akty prawa miejscowego. Te ostatnie są źródłem prawa powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów , które je ustanowiły .
Jednocześnie przypomnieć należy , iż wobec uregulowań ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , procedurę zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uruchamia dopiero uchwała rady gminy w sprawie przystąpienia do zmiany prawa miejscowego. Inicjatywa - wniosek - w sprawie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego przysługiwać będzie radzie gminy bądź wójtowi , burmistrzowi ( prezydentowi miasta) stosownie do treści art. 14 ust. 4 w związku z art. 27 cytowanej wyżej ustawy, co jest wyrazem samodzielności gminy w zakresie prowadzenia polityki przestrzennej.
Przy uwzględnieniu powyższych rozważań wskazać należy , iż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt stanowienia prawa miejscowego a nie postępowania administracyjnego, zaś w takim postępowaniu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania . Niewątpliwe skoro w postępowaniu o zmianę miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego przepisów kpa nie stosuje się to wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2004 r. o zmianę prawa miejscowego nie wszczął postępowania w tej sprawie bowiem skarżący nie posiadał inicjatywy uchwałodawczej w opisanym zakresie. Tym samym w chwili wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie uruchomiono nawet procedury zmiany prawo miejscowego , a samo złożenie przedmiotowego wniosku z dnia [...] lipca 2004 r. jak trafnie przyznano to w zaskarżonym wyroku nie może stanowić zagadnienia wstępnego o jakim mowa w normie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Przypomnieć w tym miejscu należy , że nawet milczenie uprawnionego organu w sprawie podjęcia czynności w kierunku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na skutek wniosku skarżącego , pozostaje poza zakresem kognicji sądownictwa administracyjnego stosownie do treści art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy procesowej , który wyłącza skargę na bezczynności jednostek samorządu terytorialnego w zakresie stanowienia prawa miejscowego.
Dlatego też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego ,że skoro przy rozstrzyganiu sprawy samowoli budowlanej , jak i łączącego się z nią zagadnienia wstępnego w ujęciu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w rachubę wchodzić może tylko wydawanie aktów stosowania prawa, to tym samym poprzez zagadnienie wstępne nie można było rozumieć kwestii oczekiwania na podjęcie ewentualnej uchwały przez właściwą radę gminy najpierw o przystąpieniu do uchwalenia zmian a następnie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta to bowiem element tworzenia prawa, a nie jego stosowania.
Konkludując należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji , że rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego nie jest kwestia uchwalenia przez organ gminy przepisów prawa miejscowego. Nie można zatem uznać za usprawiedliwiony , zarzut skargi kasacyjnej , iż Sąd pierwszej instancji prowadząc kontrolę legalności zaskarżonych rozstrzygnięć uczynił to z naruszeniem art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy procesowej mimo naruszeń art. 97 § 1 pkt. 4 jak i art. 7 kpa w postępowaniu administracyjnym.
Natomiast należy zgodzić się ze skarżącym , iż Sąd pierwszej instancji w sentencji zaskarżonego wyroku z dnia 17 maja 2007 r. błędnie określił przedmiot zaskarżenia w zakresie charakteru rozstrzygnięcia omyłkowo wpisując "decyzja" zamiast "postanowienie" . Dlatego też na podstawie art. 156 § 3 ustawy procesowej Naczelny Sąd Administracyjny tę oczywistą omyłkę pisarską sprostował.
Jednakże generalnie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie , dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.