II OSK 159/23

II OSK 159/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 637/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-09-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1148
art. 2 pkt 13
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188 w zw. z art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 637/22 w sprawie ze sprzeciwu B. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącej B. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 676 (sześćset siedemdziesiąt sześć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., sygn. II SA/Łd 637/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw B. sp. z o.o., od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej SKO) z dnia [...] czerwca 2022r., uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr [...] obręb C., gm. C. i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach:
Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 503, dalej u.p.z.p.)
Na skutek odwołania od tej decyzji B. sp. z o.o., SKO uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Kolegium podkreśliło, że nie sposób uznać, iż lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Mając na względzie moc instalacji fotowoltaicznej do 4 MW, to pomimo lokalizacji inwestycji na gruntach klasy V, wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zatem odstępstwa z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się. Kolegium zwróciło uwagę, że obowiązkiem organu było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. Zdaniem organu II instancji analiza urbanistyczna nie została jednak przeprowadzona w wymaganej art. 61 ust. 5a u.p.z.p. odległości. Skoro front terenu inwestycji posiada szerokość ok. 115 m, to obszar analizowany powinien zostać wyznaczony z uwzględnieniem jego trzykrotności. Wartość ta nie została zachowana, a ponadto mapa w skali 1:1000 posiada zbyt mały zakres do ukazania w pełni granic analizy.
Kolegium podkreśliło, że organ I instancji nie dostrzegł zmiany u.p.z.p., w tym jej art. 61 ust. 1, polegającej na dodaniu do przepisu pkt 6. Skoro wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został złożony w dniu 15 marca 2022r. organ miał obowiązek zastosowania przepisu w zmienionym brzmieniu.
Organ odwoławczy ocenił, że z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 6, art. 61 ust. 5a u.p.z.p., jak i konieczny do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zasadne jest uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że poczynienie ustaleń faktycznych musi zostać zrealizowane przy zachowaniu wymagań określonych w obowiązujących przepisach k.p.a. oraz u.p.z.p. (organ powinien przeprowadzić analizę odpowiadającą wymogom rozporządzenia, co do zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.).
Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółka B. sp. z .o.o. z siedzibą w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., sygn. II SA/Łd 637/22, sprzeciw oddalił.
W uzasadnieniu wskazał, że spór w sprawie koncentruje się wokół wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organy uznały bowiem, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej stanowiącej instalację odnawialnego źródła energii na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący natomiast wywodzi, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zastosowanie znajduje wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Sąd wskazał, że brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne mocy, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego (lub studium). Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Przy czym nie wyklucza to jednocześnie możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Sąd uznał, że wykładnia i stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., powinny być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., w tym normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Wykładnia zawartego w art. 61 ust. 3 wyjątku od reguły z art. 61 ust.1 nie może prowadzić do naruszenia zasad wyrażonych w art. 1 u.p.z.p. poprzez wyłączenie z obowiązku stosowania zasad zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) należy bowiem kwalifikować jako zabudowę przemysłową, wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji instalacje te nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Sąd I instancji ze słuszne uznał stanowisko SKO, że do planowanej instalacji zastosowanie znajduje zasada "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Istotne znaczenie ma moc instalacji fotowoltaicznej do 4 MW. Wobec takiej mocy planowanej inwestycji, pomimo jej lokalizacji na gruntach klasy V, wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i odstępstwa z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się.
Zdaniem Sądu wojewódzkiego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musiało zatem zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji był zatem zobowiązany do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Sąd zauważył, że skoro szerokość frontu terenu przedmiotowej inwestycji wynosi ok. 115 m., to obszar analizowany winien zatem zostać wyznaczony wokół terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotność tej szerokości. Mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu nie obejmuje całości obszaru wyznaczonego zgodnie z regułami określonymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W konsekwencji organ I instancji nie przeprowadził analizy dla całego wymaganego obszaru. Nie budziło wątpliwości Sądu, że konieczność prawidłowego wyznaczenia obszaru objętego analizą i przeprowadzenia tej analizy uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
W związku z powyższym Sąd uznał, że spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku spółki, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało SKO w Sieradzu do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła B. sp. z o.o. z/s w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i podnosząc zarzut naruszenia:
1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW (aktualnie 500 kW) wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;
2. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
3. § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: "ustawa o o.z.e.") w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnie i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz niewłaściwe definiowanie pojęcia ustawowego w oparciu o przepisy aktu wykonawczego, skutkujące błędnym zakwalifikowaniem planowanej inwestycji do zabudowy przemysłowej, czyli innej niż instalacja odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o o.z.e.;
4. art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że ustalenia studium mogą mieć wiążący charakter w postępowaniu w zakresie ustalenia warunków zabudowy pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnych;
5. art. 151a § 1 w związku z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo iż organ w sposób nieuprawniony uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty i bezpodstawnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.
Podnosząc powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że ocena, czy w danej sprawie mamy do czynienia z instalacją odnawialnego źródła energii zwolnioną z konieczności spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. winna być dokonywana w oparciu o przepisy ustawy o o.z.e., do której bezpośrednio odsyła przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Argument, że instalacja paneli zawsze prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, nie może być stawiany jako argument przeciwko dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, której dopuszczalnym celem jest zmiana funkcji, czy przeznaczenia danego terenu.
Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii o określonych parametrach. Przeciwnie w tym zakresie odsyła do definicji ustawowej - o.z.e. Nie ma żadnego uzasadnienia dla stosowania przy interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 10 ust. 2a, czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W tym kontekście skarżąca za całkowicie chybione uważa stanowisko WSA w Łodzi, jakoby należało zastosować wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji o parametrach wskazanych we wniosku.
Gdyby przyjąć, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy zawęzić do instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW, to nie można tego odnosić do rzekomego celu nowelizacji z dnia 19 lipca 2019 roku, jakim jest potrzeba wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Poza uregulowaniem pozostawałyby wtedy instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW (obecnie 500 kW).
Co więcej art. 10 u.p.z.p dotyczy tylko i wyłącznie studium i wyznacza wymagany ustawą zakres jego ustaleń, zaś zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zawiera zakaz lokalizowania na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, jeżeli obszar przedsięwzięcia obejmuje tereny, dla których obowiązuje studium, w którym nie przewidziano terenów pod budowę tego typu urządzeń.
W ocenie skarżącej nawet jeśli zauważyć można zawarte w przepisie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. pewne rozróżnienie instalacji odnawialnych źródeł energii w zależności od parametrów inwestycji, to odnosi ono do kwestii wyznaczania obszarów pod ich lokalizację w studium i nie można takiego rozróżnienia automatycznie przenieść na wykładnię przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., prowadzącą do wniosku, że instalacje odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 100 kW wymagają spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa.
W ocenie skarżącej wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przesądza, że ustalenie warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii, takich jak farmy fotowoltaiczne, niezależnie od ich mocy, nie wymaga spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.
Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenów. Oznacza to, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, takie jak farmy fotowoltaiczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu i niezasadne, co by nie powiedzieć oderwane od racjonalnej oceny, jest żądanie, aby te przedsięwzięcia były zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu.
Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym nie ma potrzeby wykazania, czy instalacja fotowoltaiczna spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. Wystarczy bowiem wykazanie, że planowana inwestycja, w tym przypadku budowa farmy fotowoltaicznej, spełnia przesłanki uregulowane w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie NSA nie dostrzegł okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zatem ograniczył się do zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Okazały się one zasadne.
Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który daje organowi odwoławczemu podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stronie przysługuje szczególny środek prawny w postaci sprzeciwu (art. 64a p.p.s.a.). Rozpoznając taki sprzeciw, sąd administracyjny ocenia jedynie zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Jednak konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się więc ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyroki NSA z 29 marca 2019 r., II OSK 662/19).
Sprzeciw nie jest zatem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przez organ I instancji norm prawa procesowego dotyczących przepisów regulujących postępowanie dowodowe a nie jakichkolwiek przepisów postępowania. Jednakże to naruszenie musi zostać stwierdzone przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które w danej sprawie nakazują podjęcie szczegółowych ustaleń. W sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego takim aktem prawnym jest u.p.z.p. To przepisy tej ustawy wskazują, jakie przesłanki muszą zostać spełnione by planowana przez inwestora inwestycja mogła zostać zrealizowana. Organ odwoławczy będzie zatem oceniał, czy w przeprowadzonym postępowaniu poczyniono na tyle niewadliwe ustalenia, że można zastosować przepisy prawa materialnego.
Jednakże za naruszające art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać takie działanie organu odwoławczego, który błędnie interpretując przepis prawa materialnego nakazuje organowi I instancji przeprowadzenie ponownego postępowanie co do okoliczności, do których w przypadku prawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w takim przepisie, nie byłoby to uzasadnione.
Dlatego też NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 1 w związku z art. 64e p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 k.p.a.
Błędne bowiem przyjął Sąd pierwszej instancji, że SKO nie dopuściło się naruszenia ww. przepisów przyjmując, że istniały uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd wojewódzki oraz organ odwoławczy niewłaściwie interpretując art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nakazały ponownie przeprowadzić organowi postępowanie wyjaśniające w kwestii zachowania ładu przestrzennego, lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, podczas gdy z treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p wynika, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o o.z.e.
Na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dodano zapis, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, za które uważa się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
W art. 2 pkt 22 tej ustawy za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2022 r., sygn. II OSK 1482/21, w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej ustawę o o.z.e. z lipca 2019 r. podano że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej (druk nr 3656, str. 21-22).
Nie budzi więc wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o o.z.e. Z tego przepisu nie wynika, konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Co prawda w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zawarto regulację, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Przepisy te odnoszą się jednak do lokalnego porządku planistycznego a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyroki NSA z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22).
Skoro wolą ustawodawcy w procesie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii, było wyłączenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. zastosowana przez organ II instancji i Sąd I instancji wykładania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest wykładnią contra legem.
Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga w oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Okoliczność tą powinien ponownie rozważyć organ odwoławczy i dopiero z uwzględnieniem niniejszego stanowiska Sądu ponownie rozpatrzyć odwołanie od decyzji Wójt Gminy C. z dnia [...] maja 2022 r. Z uwagi na granice sprawy wywołane sprzeciwem decyzja organu I instancji pozostaje poza kontrolą Sądu.
Uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 64b § 1 i art. 151a § 1 oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku
O kosztach postępowania sądowego, w pkt 2, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika przed Sądem II instancji w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.