II OSK 1589/22

II OSK 1589/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 519/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-11-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 6, art. 24 § 1 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 148 § 1 i  2, art. 151 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 519/21 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 4 marca 2021 r. nr WIR.VIII.7840.1.188.2020.MSe w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 519/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi P. B., uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (zwanego dalej Wojewodą) z dnia 4 marca 2021 r., nr WIR.VIII.7840.1.188.2020.MSe oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 29 września 2020 r., nr WAib.6740.76.586.2.2018 AO. Zasądził także od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe orzeczenie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 12 października 2018 r., nr WAIB.6740.12.586.188.2018.Mka Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości przy ul. [...] w T., na działce nr [...] w obrębie [...]. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna z dniem 12 listopada 2018 r.
Dnia 20 lutego 2019 r. P. B. złożył wniosek o wznowienie postępowania w powyższej sprawie, wskazując na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a."), wyjaśniając jednocześnie, że o budowie stacji bazowej telefonii komórkowej dowiedział się 14 lutego 2019 r. podczas rozpoczęcia robót budowlanych i w związku z wywieszeniem tablicy informacyjnej.
Postanowieniem z dnia 11 marca 2019 r. Prezydent wznowił postępowanie zakończone sporną decyzją o pozwoleniu na budowę, natomiast decyzją z dnia 13 września 2019 r. odmówił jej uchylenia. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewodę (decyzją z dnia 12 lutego 2020 r.) z uwagi na naruszenie przez organ art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.
Decyzją z dnia 29 września 2020 r. Prezydent, działając na podstawie art. 151 § 1 K.p.a., ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 12 października 2018 r. Następnie, po rozpoznaniu odwołania P. B. , odmowa ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 4 marca 2021 r., obecnie zaskarżoną.
W skardze na decyzję Wojewody P. B. przedstawił szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, w tym między innymi akcentował, że inwestycja powinna być objęta decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Uchylając decyzje obu instancji zaskarżonym obecnie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaznaczył, że uwzględnienie skargi powinno nastąpić z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Sąd akcentował, że zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. wniesienie podania o wznowienie postępowania powinno nastąpić w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Natomiast stosownie do art. 148 § 2 K.p.a., w przypadku wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jego złożenie powinno nastąpić w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Przenosząc to na realia sprawy, Sąd stwierdził, że podstawowe znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania ma zatem określenie daty powzięcia przez stronę wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia oraz daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji, a następnie daty wystąpienia przez nią z podaniem. P. B. wystąpił o wznowienie postępowania wskazując, że początkowym dniem biegu terminu jednego miesiąca na wniesienie podania był dzień 14 lutego 2019 r., w którym to dniu zapoznał się on z informacjami umieszczonymi na tablicy informacyjnej posadowionej na terenie inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zwrócił jednak uwagę, że ani z uzasadnienia postanowienia Prezydenta o wznowieniu postępowania, ani z decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, ani również z zaskarżonej decyzji Wojewody nie wynika, aby którykolwiek z organów zweryfikował okoliczności wskazane przez skarżącego, uzasadniające zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zaistniała w tym zakresie potrzeba zweryfikowania kwestii terminowości złożenia wniosku we właściwym postępowaniu wyjaśniającym, dotyczącym tego, kiedy dokładnie P. B. dowiedział się o samym fakcie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji budowlanej. Sąd zaznaczył, że wykazanie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., powinno sprowadzać się do przedstawienia takich dowodów, z których niezbicie wynikałoby, w jakim konkretnie dniu rozpoczął się bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania i że data ta, podana w podaniu, nie jest dowolna. Wyjaśnił, że zasadniczo wykazanie tych okoliczności należy do składającego podanie o wznowienie postępowania. Niemniej jednak organy powinny zadbać o dokonanie stosownej weryfikacji twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dowodów przez przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaznaczył, że P. B. nie przedstawił dowodów, a organy nie dążyły do sprawdzenia, czy faktycznie dowiedział się on o wydaniu decyzji z dnia 12 października 2018 r. w podanym dniu, to jest 14 lutego 2019 r. Organ nie ustalił chociażby daty rozpoczęcia robót na działce inwestycyjnej i daty umieszczenia tablicy informacyjnej.
Podsumowując, w ocenie Sądu nie doszło do niebudzącej wątpliwości weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy co do terminu pozyskania wiedzy na temat ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Sąd uwzględnił więc skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), wskazując na konieczność weryfikacji zachowania przez skarżącego terminu określonego w art. 148 K.p.a. i – stosownie do wynikających z tego ustaleń – podjęcie dalszych czynności.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2021 r. złożyła [...] sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Spółka przedstawiła zarzut naruszenia art. 148 § 1 i 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. przez niezasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o proceduralne zarzuty nie daje podstawy do rozpatrzenia merytorycznych zarzutów skargi. Spółka zaznaczyła, że Wojewoda odmówił P. B. zasadności jego wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłanki merytoryczne. [...] sp. z o.o. zakwestionowała w tym kontekście zasadność uwzględnienia przez Sąd proceduralnego zarzutu o potencjalnym przekroczeniu terminu, w sytuacji gdy z wyjaśnień P. B. wynikało, że moment powzięcia przez niego wiadomości o wydanej decyzji nie był związany z czynnością, którą da się umiejscowić w czasie, a wynikał z jego spostrzeżenia i – oświadczenia, które trudno zweryfikować. Zdaniem spółki Sąd powinien zatem rozpoznać merytorycznie zarzuty skargi.
Odpowiedź na skargę kasacyjną przedłożył P. B. , wnosząc o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów w postępowaniu. Motywując wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej wskazał, że w skardze kasacyjnej zabrakło podstaw kasacyjnych stosownie do art. 178 P.p.s.a. Zarzut dotyczący tylko przepisów K.p.a. nie mógł być uznany za skuteczny, jako że sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., a przepisy P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie jest trafny wniosek P. B. zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zawierający postulat jej odrzucenia. Stosownie do uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny – stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a. – obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przytoczenie przez stronę w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, niepowiązanego z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie powinno skutkować bezwarunkowym i automatycznym dyskwalifikowaniem takiej skargi kasacyjnej z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. W takim przypadku nie ma przeszkód, aby Naczelny Sąd Administracyjny, przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez Sąd (na przykład art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i tak przedstawiony zarzut rozpoznał merytorycznie – mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, należy wskazać, że [...] sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 148 § 1 i 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Nie ulega więc wątpliwości, iż skarżąca kasacyjnie zakwestionowała zasadność orzekania przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., co wyrażało się w uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna [...] sp. z o.o. jest zasadna, a stanowisko Sądu dotyczące konieczności badania zachowania przez wnioskującego o wznowienie postępowania P. B. terminu z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. jest zbyt daleko idące.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się co do zasady, że w toku postępowania wznowieniowego, jeżeli prowadzone jest ono na wniosek, zachowanie terminu z art. 148 K.p.a. powinno być zweryfikowane przez organy. Niemniej jednak, gdy chodzi o indywidualne okoliczności niniejszej sprawy, wbrew zapatrywaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, nie powinno być wątpliwości co do tego, że P. B. termin z art. 148 K.p.a. zachował.
We wniosku o wznowienie postępowania, złożonym w piśmie datowanym na 20 lutego 2019 r., P. B. wskazuje, że o decyzji z dnia 12 października 2018 r., udzielonej [...] sp. z o.o., dowiedział się dnia 14 lutego 2019 r. podczas rozpoczęcia robót budowlanych, z tablicy informacyjnej. Prawdą jest, że okoliczność ta nie została w sprawie udowodniona. Niemniej jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że oświadczenie skarżącego w tym zakresie jest niewiarygodne. Zaznaczyć należy, że na karcie 102 akt administracyjnych organu pierwszej instancji utrwalono wniosek [...] sp. z o.o. o wydanie dziennika budowy. Na wniosku znajdują się też adnotacje dotyczące rejestracji dziennika budowy, co nastąpiło 11 stycznia 2019 r. oraz jego odbioru przez pełnomocnika spółki. Mając to na uwadze, należy przyjąć za dostatecznie uprawdopodobnione, że w związku z odbiorem przez inwestora dziennika budowy realizacja inwestycji rozpoczęła się właśnie w lutym 2019 r., co koresponduje z oświadczeniem skarżącego dotyczącym daty dostrzeżenia tablicy informacyjnej na posesji, gdzie realizowana była inwestycja.
Znamienne jest także to, że w niniejszej sprawie skargę kasacyjną złożyła [...] sp. z o.o., będąca inwestorem, która nie wnosi zastrzeżeń dotyczących poczynionych ustaleń odnośnie momentu rozpoczęcia budowy i wywieszenia tablicy informacyjnej, a spółka ta z całą pewnością zna daty realizowanej przez nią inwestycji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w sposób zbyt restrykcyjny sytuację zaistniałą w sprawie, wymagając dalej idącego udowodnienia zachowania terminu z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Jak wskazano wyżej, z okoliczności sprawy wynika, że termin ten został zachowany – stosownie do oświadczeń skarżącego. A skoro inne okoliczności sprawy nie przeczyły, a wręcz korespondują z twierdzeniem P. B. co do daty dostrzeżenia przez niego tablicy informacyjnej (14 lutego 2019 r.), to tym bardziej kwestia ta nie wymagała szerszych analiz ze strony organów administracji.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 148 § 1 i 2 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a.).
Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło bezpośrednio do naruszenia przez Sąd art. 146 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej." Sąd, podając w wątpliwość termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, nie odnosił się bezpośrednio do tej regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny brał natomiast pod uwagę cytowany przepis, traktując zawarte w skardze kasacyjnej odniesienie do niego jako wzmocnienie zarzutu naruszenia art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Ze skargi kasacyjnej wynika bowiem, że [...] sp. z o.o. chciałaby, aby w sprawie organy nie poprzestały na ocenie formalnej dopuszczalności wniosku P. B. o wznowienie postępowania, ale rozpoznały go merytorycznie (w intencji spółki – potwierdziły, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej).
Mając to wszystko na uwadze, zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i dokona kontroli legalności decyzji, zwłaszcza w kontekście zarzutów skargi P. B. .
Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie drugim niniejszego wyroku odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że z uwagi na fakt uwzględnienia skargi w oparciu o okoliczności w niej niepodniesione, P. B. nie powinien być obciążany kosztami postępowania kasacyjnego.