II OSK 1589/14

II OSK 1589/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-06-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Irla
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Scalanie gruntów
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2504/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-02-27
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1968 nr 3 poz 13
art. 1 ust. 3
Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2504/13 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2504/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 1979 r. nr [...] Wojewoda Chełmski zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Ł. i K. gmina S.
Wnioskiem z dnia 10 marca 2012 r. R. P., wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Chełmskiego z dnia [...] września 1979 r. nr [...] w części dotyczącej działki oznaczonej przed scaleniem nr [...] o pow. [...]ha położonej w miejscowości K. Zarzucił, że w tej części, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zdaniem R. P., podczas prac scaleniowych, bez zgody jego dziadków tj. A. i W. P., objęto scaleniem działkę nr [...], na której znajdowały się budynki stanowiące ich odrębną od gruntu własność. Powołał się na decyzję Naczelnika Gminy w Sawinie z dnia [...] września 1975 r. [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi Ł. (bez budynków).
Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Chełmskiego z [...] września 1979 r. nr [...], zatwierdzającej ww. projekt scalenia wskazując, że w wyniku przeprowadzonej analizy akt sprawy nie znaleziono podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Przywołując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wskazał, że brak udziału w postępowaniu na prawach strony może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, nie jest natomiast samoistną podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zdaniem organu, z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Chełmie z dnia [...] marca 1969 r. [...] w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów K. wynika, że działki oznaczone nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]ha stanowiące własność Państwowego Funduszu Ziemi dotychczas figurujące w rejestrze gruntów K. na W. P. (jako dzierżawcę) przepisano na J. P. (ojca skarżącego), który je następnie użytkował na podstawie umowy dzierżawy z dnia 30 października 1968 r.
Dziadkowie skarżącego A. i W. małż. P. zam. w m. K. na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1975 r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy w Sawinie stali się właścicielami działek nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...]ha, położonych we wsi Ł. Następnie decyzją z dnia [...] września 1975 r. [...] Naczelnik Gminy w Sawinie przejął na własność Skarbu Państwa ww. gospodarstwo rolne stanowiące ww. działki nr [...], [...] i [...] o pow. [...]ha (bez budynków). Budynki wyłączone z gospodarstwa stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności a W. P. uzyskał prawo dożywotniego użytkowania działki o powierzchni [...]ha.
Postępowanie scaleniowe gruntów wsi Ł. i K. gmina S., zostało zainicjowane decyzją Wojewody Chełmskiego z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...].
W międzyczasie umową sprzedaży z dnia 22 grudnia 1978 r. nr rep. A [...] K. i J. małż. P. (rodzice skarżącego) nabyli od Państwowego Funduszu Ziemi dzierżawioną dotychczas nieruchomość w m. K. oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...] o pow. [...]ha. Scaleniem objęto m.in. powyższe grunty K. i J. małż. P. oznaczone jako działki nr [...], [...] i [...], o łącznej pow. [...]ha oraz grunty Państwowego Funduszu Ziemi oznaczone m.in. jako działka nr [...] o pow. [...]ha.
Projekt scalenia gruntów wsi Ł. i K. gmina S. został zatwierdzony ostateczną decyzją Wojewody Chełmskiego z dnia [...] września 1979 r. nr [...]. W wyniku postępowania scaleniowego K. i J. małż. P. wydzielono grunty oznaczone jako działka nr [...] o pow. [...]ha, w skład której weszła m.in. część kwestionowanej przez skarżącego przedscaleniowej działki nr [...] wraz z zabudowaniami.
Następnie w wyniku wymiany gruntów wsi K., zatwierdzonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Chełmie z dnia [...] października 1990 r. nr [...] K. i J. małż. P. w zamian za grunty oznaczone jako działka nr [...] o pow. [...]ha otrzymali grunty oznaczone jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...]ha.
Grunty oznaczone jako działki nr [...] i [...] stanowią obecnie własność uczestników postępowania A. i D. małż. P., którzy nabyli je na podstawie umowy sprzedaży z dnia 17 stycznia 2008 r. Rep. A nr [...] od P. P. (brata skarżącego).
Organ I instancji ustalił ponadto, że postanowieniem z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt I Ns 1149/12 Sąd Rejonowy w Chełmie stwierdził, że spadek po W. P., zmarłym dnia 21 września 1985 r., nabyli żona A. P. w 1/4 części oraz dzieci: J. W. P., A. S. i K. P. po 1/4 części każde z nich, natomiast spadek po A. P., zmarłej dnia 22 kwietnia 1988 r., nabyły po 1/3 części dzieci: J. P., A. S. i K. P.
Do akt złożono także umowę darowizny z dnia 11 stycznia 2013 r. Rep. A nr [...] oraz umowę darowizny z dnia 1 marca 2013 r. Rep. A nr [...], mocą której skarżący R. P. - syn K. i J. małż. P. – nabył "udział wynoszący 2/3 części w zabudowaniach stanowiących spadek po A. i W. małż. P., a pozostałe 1/3 części przysługuje K. P.".
Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Uznał jednak, że skoro przed scaleniem działka nr [...] o pow. [...]ha znajdowała się w Państwowym Funduszu Ziemi, to w spornym postępowaniu wymagana była jedynie zgoda podmiotu reprezentującego Skarb Państwa na objęcie scaleniem tych gruntów a nie zgoda dziadków skarżącego zajmujących budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności. Właściciele tego typu budynków stanowiących odrębny przedmiot własności powinni być traktowani jak strony czyli uczestnicy scalenia. W ocenie organu okoliczność, że A. i W. małż. P. nie zostali wykazani jako uczestnicy scalenia, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z 1979 r. gdyż pominięcie stron w postępowaniu może być przesłanką do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzona z urzędu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wykazała podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji stosownie do innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Na skutek złożonego przez R. P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] uchylił swoją pierwotną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia z 1979 r. i umorzył postępowanie administracyjne w całości.
W uzasadnieniu wskazał, że w czasie wydania decyzji Wojewody Chełmskiego z dnia [...] września 1979 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Ł. i K. gmina S., działka oznaczona jako nr [...] o pow. [...]ha położona w miejscowości K. znajdowała się w Zasobie Państwowego Funduszu Ziemi. Uznał zatem, że w tej sytuacji R. P. nie można uznać za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Chełmskiego z dnia [...] września 1979 r., w części dotyczącej działki oznaczonej jako nr [...], bowiem swe roszczenia do tej działki wywodzi on z następstwa po A. i W. P., a ci nie byli jej właścicielami. Tym samym, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Postępowanie z wniosku R. P. o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z 1979 r. zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że organ co prawda nie przywołał tego przepisu w podstawie prawnej decyzji, ale uchybienie to, wobec oczywistej treści uzasadnienia decyzji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Słusznie organ przywołał w uzasadnieniu podstawowy dla wyniku sprawy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. "Interes prawny" to interes, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, a tej cechy po stronie skarżącego nie wykazano.
W toku postępowania ustalono, że dziadkowie skarżącego - małżonkowie P. na podstawie Aktu Własności Ziemi z 1975 r. w trybie "uwłaszczenia" nabyli gospodarstwo rolne we wsi Ł. o łącznej powierzchni [...]ha, następnie decyzją z dnia [...] września 1975 r. ww. gospodarstwo rolne obejmujące działki oznaczone jako nr [...], [...] oraz [...] za wyjątkiem budynków zostało przejęte na rzecz Państwa. Z decyzji z dnia [...] września 1975 r. [...] wynika, że z dotychczasowego gospodarstwa pozostawiono im do dożywotniego użytkowania jako grunt pod budynkami - [...]ha.
Grunt o powierzchni [...]ha w m. K., co do którego skarżący kwestionuje legalność postępowania scaleniowego nigdy nie stanowił własności jego dziadków. Był on własnością Państwa w dyspozycji Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ), i pozostawał w latach 60-tych jedynie w ich dzierżawie – na co wskazuje sam skarżący w skardze. Tereny te od końca lat 60-tych dzierżawili a następnie zakupili w 1978 r. małżonkowie J. i K. P. Ojciec skarżącego zmarł a spadek po nim nabyli P. P. i K. P. – która zmarła w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z 1979 r. Z akt sprawy wynika, że na skutek dziedziczenia po J. P. w rodzinie P. powstał konflikt. Okoliczność ta jest istotna - dla zobrazowania stanu faktycznego sprawy. Skarżący wywodzi bowiem swoje prawa od dziadków A. i W. P. i kwestionuje scalenie gruntów z 1979 r. w stosunku do położonych w m. K. nieruchomości, które w dacie scalenia stanowiły własność Państwowego Funduszu Ziemi a w wyniku scalenia przypadły jego rodzicom J. i K. P. W sprawie istotne jest także jednoznaczne zastrzeżenie, że dziadkowie skarżącego na podstawie AWZ nabyli gospodarstwo rolne we wsi Ł. i to gospodarstwo we wsi Ł. o pow. [...]ha we wrześniu 1975 r. przekazali na rzecz Państwa, natomiast mieszkali w m. Ł. Wcześniej, jeszcze w latach 60-tych małżonkowie A. i W. P. dzierżawili grunty w m. K. Grunty te, jak ustalił organ I instancji, pod koniec lat 60-tych przeszły następnie w dzierżawę małżonków J. i K. P. czyli rodziców skarżącego, a w 1979 r. w wyniku scalenia stały się ich własnością.
Sąd wskazał, że skarżący, jak wynika ze skargi, wywodzi własność budynków wybudowanych przez małżonków P. w m. K. ze stosunku dzierżawy. Nie wskazał jednak podstawy prawnej uzasadniającej jego twierdzenia.
Prawo cywilne rozróżnia trzy rodzaje nieruchomości: nieruchomości gruntowe, budynkowe i lokalowe. Zgodnie z legalną definicją określoną w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego - nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zasadą jest, że części powierzchni ziemskiej, które odpowiadają definicji określonej w art. 46 § 1 k.c. tzn. stanowiące odrębny przedmiot własności - zawsze są nieruchomościami gruntowymi i do nich zastosowanie ma zasada superficies solo cedit. Co do zasady budynki i wyodrębnione w nich lokale są więc częściami składowymi gruntu (art. 48 k.c.). Aby zaś można było mówić o nieruchomościach budynkowych czy lokalowych – tj. budynkach i lokalach jako osobnych nieruchomościach nie związanych trwale z gruntem (czyli z nieruchomością gruntową) – musi to wynikać z wyraźnego przepisu prawa.
Sąd wskazał na osobną kategorię nieruchomości budynkowych, którą stanowiły budynki wchodzące w skład gospodarstw rolnych przekazanych Państwu za rentę i spłaty pieniężne. Rolnicy przekazujący Państwu gospodarstwo rolne zachowywali własność budynków, natomiast własność gruntu, na którym budynki zostały wzniesione, przypadała Skarbowi Państwa.
Po raz pierwszy umożliwiono rolnikom zatrzymanie budynków jako odrębnych od gruntu przedmiotów własności na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15). Budynki, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności, z chwilą śmierci rolnika, przechodziły na własność Państwa, chyba że uprzednio zostały przez niego zbyte (art. 4 ust. 2 ww. ustawy); było to zatem prawo czasowe i osobiste, odpowiadające instytucji dożywocia. Reguła ta została potwierdzona w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i zapłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.) a następnie w ustawie z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 ze zm.), z tym że od 1 stycznia 1978 r. własność budynków stała się prawem dziedzicznym. Jeżeli własność budynków zatrzymanych przez rolnika na podstawie ww. ustawy nie wygasła przed dniem 1 stycznia 1978 r., stała się z tym dniem prawem dziedzicznym i z tym dniem właściciele budynków uzyskali również związaną z prawem własności budynków służebność gruntową w zakresie niezbędnym do korzystania z budynku. Dopiero w art. 57 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1983 r., do budynków pozostawianym rolnikom z przekazywanych przez nich gospodarstw wprowadzono zasadę superficies solo cedit. Przepis stanowił, że z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich część, przy czym z własnością wyłączonej nieruchomości związana była służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. W wyniku tej regulacji w istocie doszło do różnorodności sytuacji prawnej zatrzymanych przez rolników nieruchomości budynkowych, i każdorazowo sytuacja ta była uzależniona od daty przekazania gospodarstwa rolnego. Uporządkowaniu tego stanu rzeczy miało służyć unormowanie zamieszczone w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.). Przepis ten wskazywał, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. O przeniesieniu własności orzekał organ administracji, a decyzja miała charakter konstytutywny.
W sprawie skarżący nie wykazał, że budynki, które zajmowali jego dziadkowie mieszkając w m. K. wchodziły w skład gospodarstwa rolnego w m. Ł., do którego tytuł uzyskali z dniem 4 listopada 1971 r. na mocy Aktu Własności Ziemi z 1975 r., a które to gospodarstwo [...] września 1975 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i zapłaty pieniężne przekazali na rzecz Państwa. Decyzja z [...] września 1975 r. określa, iż zbywcom przysługuje dożywotnie prawo użytkowania gruntu pod budynkami o powierzchni [...]ha, natomiast skarżący (z niewyjaśnionych przyczyn), opierając się na przedmiotowej decyzji domaga się wzruszenia decyzji scaleniowej z 1979 r. w stosunku do nieruchomości o powierzchni [...]ha (stanowiącej obecnie część działki [...]), nadto w stosunku do nieruchomości położonej w sąsiedniej miejscowości (jak twierdzi sam skarżący, oddalonej o 3km od gruntów gospodarstwa przekazanego na rzecz Państwa) czyli w stosunku do nieruchomości położonej w m. K. podczas gdy gospodarstwo rolne, do którego małżonkowie P. uzyskali tytuł prawny i które zdali na rzecz Państwa położone było w m. Ł. Grunty w m. K. w latach 60-tych małżonkowie P. jedynie dzierżawili a zatem, jeżeli wznieśli na nich budynki, to budynki te stosownie do zasady superficies solo cedit stanowiły własność właściciela gruntu, a wiec z datą zakończenia scalenia – stały się własnością rodziców skarżącego.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie precyzuje jednoznacznie, czy sporne grunty w m. K. były objęte decyzją z [...] września 1975 r. czy też nie. Wskazuje jedynie, że w dacie kwestionowanego scalenia dziadkowie skarżącego nie byli ich właścicielami a zatem, skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na to, że owe [...]ha stanowiące część działki nr [...] wchodziły w skład ww. gospodarstwa.
Sąd podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, że ww. grunty pod budynkami w m. K. wchodziły w skład przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa, to z chwilą zmiany stosunków prawnych na gruncie i zmiany podmiotu prawa własności w stosunku do ww. gruntu, realizacja roszczeń wynikających z przywołanych wyżej ustaw dotyczących zdawania gospodarstw rolnych w zamian za świadczenia - stawała się niemożliwa. Wskazał na to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt V CSK 400/2011. Co do zasady bowiem, odrębna własność budynku jako nieruchomości budynkowej jest ściśle związana z prawem do gruntu (jak to ma miejsce przy użytkowaniu wieczystym). Z tego też powodu użytkowanie wieczyste można ustanowić jedynie na gruncie należącym do Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. Utrzymywanie natomiast odrębnej własności nieruchomości budynkowej oraz nieruchomości gruntowej nie jest racjonalne. Zdaniem Sądu Najwyższego taka dwoistość nie została wyeliminowana nawet przez unormowanie przewidziane w art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.). Przepis ten nie miał bowiem zastosowania, jeżeli Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej, a także wówczas, gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki "porolnicze", stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej lub prawnej.
Nawet zatem jeśli przyjąć, że grunty pod budynkami dziadków skarżącego o powierzchni [...]ha w m. K. wchodziły w skład przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego (co w żaden sposób nie wynika z akt sprawy) to i tak z chwilą gdy rodzice skarżącego uzyskali je w wyniku przeprowadzonego w 1979 r. scalenia, roszczenia byłych właścicieli (właścicieli budynków) w stosunku do ww. gruntu nie mogły być realizowane. Jedynymi dysponentami tego typu gruntu, także gdy idzie o rozporządzenia w postępowaniu scaleniowym, stawali się właściciele gruntu a nie właściciele budynków na nim posadowionych. Prawo do zajmowania ww. budynków, jako prawo osobiste, wygasało z datą śmierci uprawnionych na podstawie przepisów regulujących przekazywanie gospodarstw rolnych na własność Państwa w zamian za stosowne świadczenia.
Gdy natomiast mowa, jak w skardze, o budynkach wybudowanych na gruntach dzierżawionych, to oczywiste jest, że w świetle zasady superficies solo cedit w postępowaniu scaleniowym wystarczająca w tym zakresie była zgoda właściciela gruntu ponieważ osobne prawo własności budynku (jako nieruchomości budynkowej) nie istniało. Sąd podzielił zatem stanowisko organu, wskazujące na to, że skarżący nie wykazał dotychczas interesu prawnego do kwestionowania we własnym imieniu decyzji scaleniowej Wojewody Chełmskiego z dnia [...] września 1979 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Ł. i K. gmina S. O przypisaniu skarżącemu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może przesądzać w tym wypadku zawarta w formie aktu notarialnego umowa przenosząca na niego stosowny udział w prawie własności nieruchomości budynkowej skoro nie wykazano w ogóle praw do nieruchomości budynkowej jak również samego jej istnienia. Skarżącego nie można też traktować jako następcy prawnego po A. i W. P., gdyż nie należał do kręgu spadkobierców po nich a jedynie, jak twierdzi, nabył udział w przedmiocie wchodzącym w skład spadku (choć istnienia tego przedmiotu nie wykazał).
Otwartą pozostaje natomiast kwestia dziedziczenia po K. P. (matce skarżącego), która zmarła w toku postępowania przed organem II instancji. Rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu ustalenia jej spadkobierców Sąd zważył, że zawieszenie postępowania z powodu śmierci strony dopuszczalne jest w przypadku śmierci, która nastąpiła w toku sprawy prowadzonej przed sądem administracyjnym a nie w toku postępowania administracyjnego (art. 124 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględniając przy tym, że stronami postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego byli aktualni właściciele nieruchomości, co do której skarżący kwestionuje scalenie tj. małżonkowie P. Sąd uznał, że udział spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości nie jest w sprawie wymagany.
Skarżący zarzucił, że w sprawie naruszono szereg przepisów postępowania oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale nie uzasadnił swojego stanowiska a Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury w zakresie zgłoszonym w skardze.
Sąd wskazał, że z dołączonych do akt sprawy dokumentów dotyczących scalenia gruntów zakończonego decyzją z dnia [...] września 1979 r. nr [...] wynika jednoznacznie, że zarówno ojciec skarżącego J. P. jak i dziadek skarżącego W. P. byli uczestnikami scalenia i zajmowali stanowisko w sprawie. W. P. osobiście złożył swój podpis w dokumentacji artykułując uwagi do projektu scalenia w dniu 11 czerwca 1979 r. i wnosząc aby działka przyzagrodowa [...]ha została wydzielona na dz. nr [...] od szosy do budynków (k. 55 kwestionariusza życzeń uczestników scalenia gruntów obręb Ł. gm. S.).
Kwestia złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania scaleniowego z 1979 r. była przedmiotem osobnego rozpoznania i zakończyła się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sprawa ta była przedmiotem osobnej skargi i rozpoznania przez Sąd w dniu 27 lutego 2014 r. pod sygn. akt IV SA/Wa 2394/13.
W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe nie narusza przepisów prawa. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.
R. P. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 144 § 4 P.p.s.a. przez oddalenie skargi przez Sąd i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, że w sprawie postępowanie prowadzone przez organ zawierało wady przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to:
a) art. 105 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie administracyjne winno być umorzone jako bezprzedmiotowe ze względu na brak interesu prawnego skarżącego, gdy zainteresowany taki interes posiada;
b) art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy i błędną ocenę dowodów, co skutkowało poczynieniem wadliwych ustaleń faktycznych przez:
i. nieustalenie na jakiej podstawie i w jakich okolicznościach małż. P. dzierżawili między innymi działkę oznaczoną przed scaleniem nr [...] w K., na której znajdowały się budynki stanowiące ich własność, a do których prawa posiada R. P.;
ii. pominięcie, że rodzice skarżącego nabyli od Skarbu Państwa w 1978 r. działki o nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]ha, bez spornej działki o nr [...], a więc do chwili scalenia Państwowy Fundusz Ziemi miał pełną świadomość, że nie może dysponować swobodnie tą działką, bo na niej znajdowały się budynki, będące własnością A. i W. małż. P.;
iii. uznanie, że R. P. nie wykazał istnienia budynków na działce oznaczonej przed scaleniem nr [...], gdy dowody zgromadzone w sprawie przekonują, że takie budynki tam się znajdowały;
iv. nieuwzględnienie, że na działkach objętych aktem własności ziemi z [...] czerwca 1975 r. nie było zabudowań, a więc decyzja z [...] września 1975 r. w zakresie, w którym dotyczy wyłączenie spod przekazania budynków stanowiących od gruntu odrębną własność, dotyczyła budynku usadowionych na działce oznaczonej przed scaleniem nr [...];
v. uznanie, że R. P. nie wykazał, że sporna działka nr [...] wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, gdy na tej działce znajdował się dom, w którym małżonkowie P. mieszkali i prowadzili gospodarstwo rolne.
II. wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przez błędne uznanie, że na scalenie nie jest wymagana zgoda dzierżawcy nieruchomości rolnej, na której znajdują się budynki przez niego wybudowane, gdy właściwa wykładnia tej normy wskazuje, że warunkiem scalenia gruntu jest zgoda każdego, któremu przysługuje prawo do zabudowań;
2) art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) przez błędne zastosowanie i uznanie, że niezgodne z prawem rozporządzenie działką przez Skarb Państwa pozbawia właściciela budynków zatrzymanych przed rolnika przed dniem 1 stycznia 1983 r. do nieodpłatnego uzyskania własności działki gruntu, na której posadowione są budynki.
Na tych podstawach wnosił o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;
2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 i art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy można wywodzić, gdy w wyniku ich naruszenia doszło do ustalenia stanu faktycznego nie odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego. W sprawie przedmiotem ustaleń było wyprowadzenie interesu prawnego żądającego stwierdzenia w części nieważności decyzji Wojewody Chełmskiego z [...] września 1979 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia. Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest norma materialnego prawa administracyjnego, na mocy której, organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, może być wszczęte na wniosek strony, a zatem jednostki, która spełnia przesłanki określone w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji ze względu na naruszenie jej interesu prawnego. Skarżący zarzuca naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w związku z art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.). Z przepisów tych może wywieść interes prawny wyłącznie następca prawny A. i W. P. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł, że skarżący nie wykazał, że należy do kręgu spadkobierców po A. i W. P. Nie wykazał tego następstwa prawnego również w skardze kasacyjnej, które dałoby podstawy do podważenia ustalenia w zaskarżonym wyroku.
Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego normującego umorzenie postępowania z przyczyny bezprzedmiotowości. Postępowanie jest bezprzedmiotowe, jeżeli żądający rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie ma w tej sprawie interesu prawnego. Dotyczy to też bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego, a tym samym nie mają znaczenia prawnego dla jego legitymacji żądania stwierdzenia nieważności, jaki zakres był zgody małżonków P. na scalenie działki nr [...].
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.