II OSK 1588/07

II OSK 1588/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Bożena Walentynowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 837/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-07-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183, art. 113, art. 141 par. 4, art. 185
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. i W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 837/07 w sprawie ze skargi E. R. oraz W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. R. i W. R. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 837/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. i W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr. [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., po rozpatrzeniu zawiadomienia E. i W. R. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego − magazynu materiałów tekstylnych z częścią biurową, wjazdami oraz układem dróg wewnętrznych, zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] znak: [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania wyżej wymienionego obiektu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, obiekty magazynowe zaliczane są do XVIII kategorii obiektów budowlanych, co oznacza, że zgodnie z art. 55 prawa budowlanego, wymagane jest uzyskanie przez inwestorów ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a., skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z art. 54 prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 55 ww. ustawy. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy stanowi odrębne postępowanie w stosunku do postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w związku z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ, do którego złożono zawiadomienie o zakończeniu budowy, orzeka w oparciu o aktualne brzmienie przepisów prawa, jeśli przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie za datę wszczęcia postępowania wskazano dzień 14 luty 2006 r., w którym inwestorzy zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu. W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosowano obowiązujące w tym czasie przepisy ustawy Prawo budowlane. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Podzielając zawartą w niej argumentację organ wskazał, iż zgodnie z art. 55 pkt 1 prawa budowlanego do użytkowania obiektu kategorii XVIII wymagane jest uzyskanie przez inwestora stosownego pozwolenia. Na skutek zaskarżenia tej decyzji przez E. i W. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r., skargę oddalił jako niezasadną, uznając, iż organy obu instancji zastosowały w sprawie właściwe przepisy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zmiana uregulowania przepisu art. 55 ust. 1, która weszła w życie w dniu 26 września 2005 r., została wprowadzona przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364). Zgodnie z przepisem art. 7 tej ustawy, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro więc, jak podkreślił Sąd, postępowanie zostało wszczęte w dniu 14 lutego 2006 r., po dniu wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy, to zastosowanie mają przepisy tej właśnie ustawy. W ocenie Sądu I instancji, przywołanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w osnowie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., art. 54 ust. 1 prawa budowlanego, w sytuacji gdy od dnia 31 maja 2004 r. artykuł ten nie posiadał podpunktów, nie stanowi, wbrew temu co twierdzą skarżący, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że organ wskazał na konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie w związku z zaistnieniem sytuacji zastrzeżonej w art. 55 prawa budowlanego. Zdaniem Sądu nie może również stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności tejże decyzji wskazana w skardze okoliczność, że żaden z organów nie jest w stanie określić, czy i w jakim terminie doręczono skarżącym decyzję o sprzeciwie, bowiem brak jest w aktach dowodu doręczenia, a ustalenie tej kwestii nie jest już możliwe. Skoro data doręczenia nie jest znana, może nią być, w ocenie Sądu, zarówno data wskazująca na zachowanie terminu, jak i data doręczenia po terminie. Zdaniem WSA w Warszawie, mimo iż data doręczenia decyzji o sprzeciwie ma znaczenie dla ustalenia faktu, czy sprzeciw był skuteczny, to jednak nie można tu mówić, o rażącym naruszeniu prawa przez organ w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący E. i W. R., reprezentowani przez pełnomocnika, radcę prawnego D. B.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
a) błędną wykładnię art. 54 prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż niedoręczenie decyzji zawierającej sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania pozostaje bez znaczenia przy rozważaniu, czy przedmiotowa decyzja jest dotknięta wadą nieważności z uwagi na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
b) błędne zastosowanie art. 54 prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracji publicznej był uprawniony do wydania decyzji zawierającej sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania, pomimo braku podstawy do wydania decyzji zawierającej sprzeciw w tym trybie,
c) błędną wykładnię art. 36 § 1 pkt 5 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż zalecenie zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, będące częścią rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej, nie jest wiążące dla skarżących, która to interpretacja narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz zasadę, że wykonanie decyzji administracyjnej nie może rodzić dla strony niekorzystnych skutków prawnych,
d) błędną wykładnię art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw – przepis intertemporalny regulujący właściwość przepisów do postępowań już wszczętych – poprzez uznanie, iż do postępowania związanego ze zgłoszeniem zakończenia budowy stosuje się przepisy prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przez ww. nowelizację i jednocześnie odmówienie stosowania przepisów prawa budowlanego sprzed ww. nowelizacji,
e) błędną wykładnię art. 55 prawa budowlanego (w brzmieniu nadanym przez ustawę z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw) poprzez przyjęcie, iż ma on zastosowanie do decyzji PINB z dnia [...] lutego 2006 r., zawierającej sprzeciw,
f) błędną wykładnię art. 55 prawa budowlanego (w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane) poprzez przyjęcie, iż nie miał on zastosowania do decyzji PINB z dnia [...] lutego 2006 r.;
2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozważnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutu, iż w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji również na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,
b) art. 113 § 1 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zamknął rozprawę, pomimo iż sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie, w sytuacji gdyby Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jak również zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż strona skarżąca otrzymała decyzję zawierającą sprzeciw, jednakże ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, czy decyzja ta została doręczona skarżącym w terminie 21 dni, przewidzianym w art. 54 prawa budowlanego. Organy administracji publicznej działające w sprawie nie przedstawiły, zdaniem autora skargi kasacyjnej, żadnych dowodów potwierdzających fakt, iż doręczyły skarżącym decyzję zawierającą sprzeciw w terminie, co powoduje, iż spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd I instancji winien był stwierdzić nieważność takiej decyzji. Autor skargi kasacyjnej stwierdza dalej, iż przedmiotowa decyzja była również niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. − bowiem wydanie decyzji administracyjnej jest tożsame z jej doręczeniem. W okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła być więc ona wykonana, ponieważ została doręczona skarżącym z uchybieniem ustawowego terminu 21 dni od dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnego, zdaniem skarżących, stanowiska wyrażonego przez WSA w Warszawie, który w zaskarżonym wyroku przyjął, iż postępowanie rozpoczęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem od tego, które zostaje zainicjowane po zakończeniu budowy i zmierza do przystąpienia przez inwestora do użytkowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, gdyby przyjąć, iż stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, to w przedmiotem sprawie decyzja zawierająca sprzeciw nie mogła zostać wydana, albowiem organ administracji winien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wydania lub odmowy wydania decyzji, o której mowa w art. 55 prawa budowlanego. Nie był natomiast uprawniony, zdaniem strony skarżącej, do wydawania rozstrzygnięcia w trybie art. 54 prawa budowlanego, bowiem przepis ten, na co wskazuje Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, nie miał już w tym czasie wobec skarżących zastosowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej, mając na względzie wykładnię celowościową regulacji zawartej w art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw, całość procesu budowlanego winna być traktowana jako jedna sprawa administracyjna, w przedmiotowym przypadku zapoczątkowana złożeniem przez skarżących wniosku o wydanie decyzji zawierającej pozwolenie na budowę i zakończona przystąpieniem przez skarżących do użytkowania wybudowanego obiektu. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut niedostatecznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji przedmiotowej sprawy, z uwagi na nieustalenie daty doręczenia skarżącym decyzji zawierającej sprzeciw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której w sprawie niniejszej nie stwierdzono.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zgłaszającej sprzeciw przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę E. i W. małż. R. oparto na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., art. 36 § 1 pkt 5 prawa budowlanego, art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, art. 55 prawa budowlanego;
2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważnie, iż w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Naruszenie art. 113 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy.
Stwierdzić należy, iż nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej mają uzasadnione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej przez brak wnikliwego rozważenia Sądu orzekającego w pierwszej instancji podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w myśl przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w świetle ustawowego wymogu zachowania terminu do zgłoszenia sprzeciwu.
Podkreślenia wymaga fakt, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym, którego celem, jak słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, jest zawsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.
Podstawowym problemem, który winien być rozwiązany przez Sąd pierwszej instancji była ocena, czy kontrolowana decyzja kwestionowana przez małż. R. pozostawała w obrocie prawnym i czy słuszny jest zarzut jej nieważności w aspekcie wskazanych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
W spawie niesporny jest fakt, że małż. R. pismem z dnia 14 lutego 2006 r. zawiadomili organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektów, objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2005 r. Prezydenta Miasta Krakowa.
Art. 54 w brzmieniu ustawy – Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) obowiązującej od 31 maja 2004 r. stanowi, że
"do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji".
Jak wynika z akt sprawy, po dokonanym zgłoszeniu przez inwestorów o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. zgłosił sprzeciw przystąpienia do użytkowania wybudowanych obiektów. Organ uznał obowiązek uzyskania przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Sąd pierwszej instancji dokonując oceny prawnej tej decyzji w postępowaniu nieważnościowym uznał, iż odpowiada ona prawu i nie zasługuje na stwierdzenie nieważności z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa − jak to twierdzili skarżący małż. R..
Z dokumentów przedmiotowej sprawy wynika, że decyzja zawierająca sprzeciw z dnia [...] lutego 2006 r. została nadana w Urzędzie Pocztowym 20 lutego 2006 r.
Z pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że organ ten nie dysponuje dowodem doręczenia przedmiotowej decyzji zawierającej sprzeciw − adresatom, tj. E. i W. małż. R.. Potwierdzenia odbioru przesyłki organ nie uzyskał, mimo zgłoszonej reklamacji w Urzędzie Pocztowym (okoliczności bezsporne). Jakkolwiek decyzja ta dotarła ostatecznie do rąk inwestorów, nie ma żadnego dowodu wykazującego w jakim terminie to nastąpiło.
Te okoliczności zostały przez Sąd pierwszej instancji przyjęte jako nieistotne dla oceny nieważności przedmiotowej decyzji z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa. Jednak Sąd ten w ogóle nie odniósł się do zarzutu skargi, podnoszącego niewykonalność takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji należy uznać, że bardzo istotne znaczenie w sprawie niniejszej ma ustalenie, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. zawierająca sprzeciw do zgłoszonego zamiaru użytkowania obiektów po zakończeniu budowy, doręczona została adresatom w terminie 21 dni od daty dokonanego zgłoszenia − jak to wynika z treści art. 54 § 1 prawa budowlanego.
W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, iż zagadnienie, kiedy zostaje wydana decyzja administracyjna, stanowi problem natury uniwersalnej, bez względu na materię prawa mającego zastosowanie w konkretnej sprawie. Potwierdza to również poniżej wskazane orzecznictwo, i tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. II GSK 103/07 stwierdził, iż "brak dowodu doręczenia sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia terminu powoduje, że decyzja została sporządzona ale nie została doręczona, co oznacza, że sprzeciw nie został skutecznie zgłoszony.
W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. (ONSA 2001/2, poz. 56 − przyjęto, że decyzja jako akt zewnętrzny musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Decyzja sporządzona ale nie doręczona nie załatwia sprawy, ponieważ nie wiąże ani organu, ani strony.
Należy też podkreślić, że w przypadku, gdy ustawodawca w przepisie ustawy ustala termin, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych strony − mamy do czynienia z przepisami prawa materialnego, po upływie którego kompetencje organu do załatwienia sprawy wygasają.
Należy zatem przyjąć, że 21-dniowy termin wskazany w przepisie art. 54 prawa budowlanego, określający dopuszczalność zgłoszenia sprzeciwu decyzją, ma charakter materialnoprawny. Jego bieg rozpoczyna się od daty doręczenia organowi zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy. Upływ tego terminu (21 dni) powoduje wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu, jest to bowiem termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, zawieszeniu, przerwaniu (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1993 r. II SA 930/92, "Wokanda" 1993, z. 7, poz. 20),
W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że termin do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu.
Stanowisko orzecznictwa przytoczonego wcześniej, jak i ostatnie stanowisko uchwały siedmiu sędziów z dnia 15 października 2008 r. − co do wymogu doręczenia w ustawowym terminie decyzji ze sprzeciwem stronie dla jego skuteczności, podziela w pełni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w sprawie niniejszej.
Skoro zachowanie ustawowego terminu przez organ wykonujący swoje uprawnienia z ustawy, następuje dopiero z chwilą doręczenia decyzji stronie, to niewątpliwie nader istotne jest ustalenie, kiedy doręczenie to nastąpiło.
W sprawie przedmiotowej organ nie wykazał, by inwestorom doręczono decyzję zawierającą sprzeciw w terminie 21 dni od ich zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jak ustalił Sąd I instancji, organ nie jest w stanie podać na ten temat żadnego terminu. Strona jakkolwiek przyznaje, iż decyzję taką otrzymała − to podkreśla stanowczo, że po wymaganym ustawą terminie. Zgodnie z zasadą procesową art. 7 k.p.a. nie można nałożyć na stronę obowiązków, na podstawie domniemania, iż zachowany został termin materialnoprawny wynikający z art. 54 § 1 prawa budowlanego warunkujący skuteczne doręczenie stronom decyzji ze sprzeciwem.
Jedna z podstawowych zasad prawa unijnego tzw. prawo do dobrej administracji wymaga, by organ dokonał doręczenia stronie decyzji w zakreślonym ustawą terminie.
W powołanej uchwale siedmiu sędziów z dnia 15 października 2008 r. II GPS 4/08 podkreśla się, że przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej stanowi uzewnętrznienie woli organu. Uzewnętrznienie tej woli musi nastąpić w trybie prawnym, którym jest wyłącznie doręczenie decyzji.
W sprawie niniejszej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego można tylko przyjąć, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. zawierająca sprzeciw weszła do obrotu prawnego, skoro została doręczona jej adresatom małż. R.. Jednak niemożliwość wykazania przez organ, iż doręczono ją w terminie 21 dni wymaganym ustawą, czyni tę decyzje nieskuteczną.
Czy decyzja nieskuteczna może być decyzją wykonalną i czy powinna pozostawać w obrocie prawnym winien ocenić i wypowiedzieć się Sąd pierwszej instancji rozpoznający przedmiotową skargę inwestorów.
Wbrew wymogom tym, Sąd pierwszej instancji nie dokonał wnikliwej analizy prawnej stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do niedochowania ustawowego terminu doręczenia stronie sprzeciwu.
Żadną miarą nie można uznać słuszności stanowiska Sądu zajętego w końcowej części uzasadnienia jego wyroku, jakoby kwestia zachowania terminu z art. 54 § 1 prawa budowlanego przez organ była obojętna dla oceny, czy decyzja sporna dotknięta jest wadą nieważności zarzucaną przez skarżących.
Kwestia ta wymaga w ocenie NSA ponownej wnikliwej analizy prawnej w aspekcie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej.
Rozpoznając na nowo przedmiotową sprawę, Sąd I instancji będzie miał na uwadze rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwzględnieniem przede wszystkim wskazanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z mocy art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.