II OSK 1587/23

II OSK 1587/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2319/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-14
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 1, art. 3 par. 1 i par. 2, art. 134 par. 1, art. 170, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2319/22, w sprawie ze skargi T. G. i B. G., na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z dnia 28 września 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.459.2022.AR, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, , oddala skargę kasacyjną., ,
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2023 r., VII SA/Wa 2319/22, oddalił skargę T. G. i B. G. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 28 września 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.459.2022.AR utrzymujące w mocy postanowienie nr 258/2022 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 5 maja 2022 r. znak: WZN.5151.265.2022.JS w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego budynku jednorodzinnego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb Z. przy ul. [...] we W.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych i przeprowadzenie rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) w powiązaniu z naruszeniem art. 14 ust. 1 (art. 14 ust. 1a po nowelizacji) Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w powiązaniu z naruszeniem art. 6 k.p.a. przez wadliwe wykonanie kontroli działalności administracji publicznej z zastosowaniem środków określonych w ustawie – przez wadliwe ustalenie, że jakoby działka skarżącego została ujęta w gminnej ewidencji zabytków W. (dalej: GEZ) w nieokreślonej dacie, czynnością nieokreślonej osoby, gdy żaden dokument w aktach sprawy nie potwierdza dokonania takiej czynności przez Prezydenta W. w jakiejkolwiek dacie dziennej, a na mocy art. 14 § 1 (art. 14 § 1a po nowelizacji) k.p.a. Prezydent W. zobowiązany był i jest załatwiać sprawy ujęcia obiektów w GEZ pisemnie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dostrzegł, że ujęcie obiektu w GEZ, a tym samym powstanie kompetencji DWKZ i Ministra w tej sprawie, powinno być przez Prezydenta W. pisemnie udokumentowane (chociażby zdawkowo) w konkretnej dacie dziennej, a brak takiego udokumentowania dowodzi braku dokonania takiej czynności, wyrok byłby inny;
2. art. 3 § 2 pkt 4 w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie skargi w zakresie zarzutu naruszenia przez organ art. 14 § 1 (obecnie 14 § 1a) k.p.a. przez zaniechanie ustalenia, czy Prezydent W. zobowiązany był na mocy tego przepisu k.p.a. pisemnie udokumentować (choćby w zdawkowej formie) dokonanie czynności sprawdzenia karty ewidencyjnej przez konkretną osobę fizyczną, w konkretnej dacie dziennej oraz, czy Prezydent W. zobowiązany był na mocy tego przepisu k.p.a. pisemnie udokumentować (choćby w zdawkowej formie) dokonanie czynności włączenia do GEZ karty adresowej przez konkretną osobę fizyczną, w konkretnej dacie dziennej oraz przez bezpodstawne przyjęcie bez dowodów w aktach sprawy, że Prezydent W. owych czynności dokonał. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd rzetelnie zbadał zarzut skarżącego w tym zakresie, to zapewne uchyliłby zaskarżone postanowienie wskazując, że w ponownie podjętym postępowaniu DWKZ i Minister powinni ustalić ewentualne nabycie przez te organy kompetencji w tej sprawie z konkretną datą dzienną, w oparciu o pisemne udokumentowanie czynności Prezydenta W. ujęcia obszaru w GEZ z ową konkretną datą dzienną, jeśli takie udokumentowanie pisemne istnieje. Jeżeli pisemne udokumentowanie czynności Prezydenta W. ujęcia obszaru obejmującego działkę skarżącego w GEZ z konkretną datą dzienną nie istnieje, organy uzgadniające nie powinny domniemywać nabycia przez te organy kompetencji w tej sprawie;
3. art. 76 § 1 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że karta adresowa podpisana w jej własnym imieniu przez jakąś A. C., która nie była nigdy Prezydentem W., ma moc dowodową dokumentu urzędowego mającego wykazać, iż ową kartę Prezydent W. później sprawdził i następnie włączył ją z
jakąś wymyśloną datą dzienną do GEZ, co jakoby miało spowodować powstanie z tą
wymyśloną datą kompetencji DWKZ i Ministra w tej sprawie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd poprawnie ustalił, że podpisana przez ww. karta adresowa dowodzi jedynie sporządzenia karty adresowej, a nie dowodzi późniejszego, ewentualnego dokonania na tej karcie dwóch czynności Prezydenta W., wymaganych w § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem do skutecznego prawnie ujęcia obiektu w GEZ, wyrok byłby inny. W szczególności, gdyby Sąd ustalił, że sporządzonej w lutym 2017 r. karty adresowej Prezydent W. nie mógł włączyć do GEZ z deklarowaną przez ten organ datą 24 listopada 2014 r., wyrok z pewnością byłby inny;
4. art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie faktu, że DWKZ i Minister nie wykonali ustawowego obowiązku "w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" – nie ustalili w oparciu o dowody, które powinni zebrać w aktach sprawy, z jaką datą dzienną organy te ewentualnie uzyskały kompetencje w tej sprawie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dostrzegł, że organy nie ustaliły daty nabycia swych kompetencji w tej sprawie z powodu nieistnienia pisemnych dowodów na powstanie takich kompetencji w jakiejkolwiek dacie dziennej, wyrok zapewne byłby inny;
5. art. 80 k.p.a. przez zaaprobowanie faktu, że na podstawie braku jakiegokolwiek pisemnego dokumentu mogącego wykazać nabycie przez DWKZ i przez Ministra kompetencji w tej sprawie z jakąkolwiek konkretna datą dzienną, organy oceniły, iż okoliczność ta została udowodniona, gdy samo sporządzenie karty
adresowej nie dowodzi, że Prezydent W. tę kartę później sprawdził i następnie z jakąś formalnie włączył ją do GEZ z jakąkolwiek datą dzienną. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd dostrzegł, że kompetencje w tej sprawie DWKZ i Minister nabędą dopiero z datą udokumentowanego pisemnie włączenia sprawdzonej karty adresowej do zbioru kart
adresowych GEZ, wyrok byłby inny;
6. art. 81a § 1 przez zaakceptowanie faktu, że w postępowaniu, którego przedmiotem stało się odebranie skarżącemu uprawnienia do zabudowy jego działki budowlanej, a w tym zakresie pozostały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego – rzekomego ujęcia działki skarżącego w GEZ z jakąś nieokreśloną datą dzienną, wątpliwości te organy rozstrzygnęły na niekorzyść strony. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dostrzegł, że okoliczność rzekomego ujęcia działki skarżącego w GEZ jest wątpliwa, bo dokonania takiej czynności Prezydent W. nie udokumentował, wyrok byłby inny;
7. art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 126 k.p.a. przez zaakceptowanie faktu, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia zawiera wskazanie "faktu" ujęcia działki skarżącego w GEZ w jakiejś nieokreślonej dacie, który organ uznał za fakt udowodniony bez dowodów na tę konkretnie okoliczność, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, w postaci braku pisemnego potwierdzenia dokonania tej czynności przez Prezydenta W., odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dostrzegł, że okoliczność rzekomego ujęcia działki skarżącego w GEZ z jakąkolwiek datą dzienną nie znajduje potwierdzenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, wyrok byłby inny;
8. art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 126 k.p.a. przez zaakceptowanie faktu, że uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w zakresie przyjętego przez organy rzekomego zwolnienia DWKZ i Ministra z obowiązywania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd dostrzegł, że na mocy przywołanego rozporządzenia ustalanie wielkości dopuszczalnej zabudowy i jej dopuszczalnej funkcji leży w wyłącznych kompetencjach organu lokalizacyjnego, a żaden przepis nie wyłącza obowiązywania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w postępowaniu uzgodnieniowym przed DWKZ i przed Ministrem, wyrok byłby inny;
9. art. 19 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd bez dowodów w aktach sprawy, że z jakąś nieokreśloną datą dzienną (Prezydent W. zadeklarował datę 24 listopada 2014 r.) DWKZ i Minister nabyli kompetencje w tej sprawie, co powinno być skutkiem prawnym włączenia do GEZ sprawdzonej karty adresowej, powstałej w 2017 r. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd
dostrzegł, że Prezydent W. nie mógł w 2014 r. włączyć do GEZ karty adresowej powstałej w 2017 r., wyrok byłby inny;
10. art. 8 § 1 k.p.a. przez:
- aprobowanie przez Sąd przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania w sposób burzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przez zignorowanie faktu, że organy obu instancji uchyliły się od dokonania ustalenia w oparciu o pisemne dowody, w jakiej dacie organy te nabyły kompetencje w tej sprawie, unikając ustalenia, że takie dowody nie istnieją;
- aprobowanie przez Sąd przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania sprzecznie z zasadami proporcjonalności – wprowadzony przez organy obu instancji całkowity zakaz uzupełniającej zabudowy działki skarżącego w istniejącej już w drugiej linii zabudowy jest nieproporcjonalny do enigmatycznie określonych celów ochrony,
- aprobowanie przez Sąd przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania sprzecznie z zasadami bezstronności i równego traktowania – organy zezwoliły na realizację dużego, nowego budynku w drugiej linii zabudowy przy ul. [...] w 2018 r., a odmówiły równego traktowania skarżącego. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby zamiast stwierdzić, że "każda sprawa jest rozpatrywana przez organ indywidualnie", Sąd zastosował w tej sprawie art. 8 § 1 k.p.a., wyrok byłby inny;
11. art. 8 § 2 k.p.a. przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym – przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy zezwoliły na realizację dużego, nowego budynku w drugiej linii zabudowy przy ul. [...] w 2018 r., a odmówiły równego traktowania skarżącego. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd zastosował art. 8 § 2 k.p.a., wyrok byłby inny;
12. art. 170 p.p.s.a. przez oparcie orzeczenia na nieprawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z 20 maja 2020 r., IV SA/Wr 371/21 o oddaleniu skargi skarżącego na deklarowaną przez Prezydenta W. w dacie 24 listopada 2014 r. czynność ujęcia działki skarżącego w GEZ, gdy w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w tej dacie Prezydent W. takiej czynności nie dokonał. Żadnej innej daty dokonania takiej czynności Prezydent W. dotąd nie wykazał, ani nawet nie zadeklarował. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd dostrzegł, że przywołany przez organy wyrok jest nieprawomocnym, a jego uzasadnienie potwierdza zarzuty skarżącego o braku dokonania przez Prezydenta W. czynności ujęcia działki skarżącego w GEZ, wyrok w tej sprawie byłby inny. Gdyby Sąd dostrzegł, że Prezydent W. nie mógł w deklarowanej przez ten organ dacie 24 listopada 2014 r. włączyć do GEZ karty adresowej powstałej w 2017 r., wyrok byłby inny;
II. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w powiązaniu z naruszeniem § 18 rozporządzenia MKiDN z 26 maja 2011 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów – przez przyjęcie przez Sąd, że wystarczającym dowodem na dokonanie przez Prezydenta W. czynności ujęcia obszaru obejmującego działkę skarżącego w GEZ (w deklarowanej przez Prezydenta W. dacie 24 listopada 2014 r.) ma być karta adresowa obiektu, sporządzona i podpisana przez osobę prywatną w 2017 r.;
2. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że przepisy te dają organom uzgadniającym pełną swobodę wydawania arbitralnych rozstrzygnięć, bez obowiązku respektowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które regulują sposób ustalania dopuszczalnej linii zabudowy i regulują sposób ustalania dopuszczalnej wielkości zabudowy;
3. § 1 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że organy uzgadniające mają kompetencje do wykluczania możliwości zabudowy w istniejącej w terenie drugiej linii zabudowy z pogwałceniem wskazanych przepisów prawa;
4. § 1 ust. 2 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że organy uzgadniające mają kompetencje do arbitralnego ustalania powierzchni dopuszczalnej zabudowy z pogwałceniem wskazanych przepisów prawa;
5. § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem przez jego błędną interpretację – przez przyjęcie, że samo sporządzenie karty adresowej przez A. C. jest wystarczające do uznania, iż obszar "Z." został przez Prezydenta W. ujęty w GEZ, gdy przywołany przepis wymaga do tego dokonania przez Prezydenta W. urzędowej czynności sprawdzenia karty adresowej i dokonania przez Prezydenta W. urzędowej czynności włączenia sprawdzonej karty adresowej do zbioru sprawdzonych kart adresowych GEZ;
6. art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez ich niezastosowanie przy ustalaniu, czy Prezydent W. zobowiązany był pisemnie udokumentować dokonanie czynności urzędowych mających zaskutkować ujęciem działki skarżącego w GEZ. Informacja o dokonaniu przez Prezydenta W. czynności sprawdzenia karty ewidencyjnej oraz informacja o dokonaniu przez organ czynności włączenia sprawdzonej karty adresowej do GEZ są informacjami publicznymi. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem informacja publiczna nie może być pochodną domysłu ani emanacją stanu umysłu urzędnika. Skoro zatem domniemanych przez DWKZ, Ministra i Sąd I instancji czynności ujęcia działki skarżącego w GEZ Prezydent W. w żaden sposób nie udokumentował, to istnieje informacja publiczna o tym, że takich czynności organ ten nie dokonał. Dowodem na powyższe jest pismo Prezydenta W. do NSA z 29 marca 2023 r. do sprawy III OSK 334/23, w którym organ przyznaje, że informacja o ujęciu "Z." w GEZ została wymyślona na potrzeby tego postępowania, bo nie zaczerpnięto jej z jakiegokolwiek pisemnego udokumentowania.
W piśmie z 8 lipca 2023 r., zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżąca poparła skargę kasacyjną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w skardze kasacyjnej całkowicie bezpodstawnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 (art. 14 ust. 1a po nowelizacji) k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez wadliwe wykonanie kontroli działalności administracji publicznej. Przepis art. 1 p.p.s.a. nie może być bowiem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. Ponadto, nie dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne. Natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten określa zatem zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08; postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09). Ma on charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Innymi słowy, jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, a sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie skargi w zakresie zarzutu naruszenia przez organ art. 14 § 1 (obecnie 14 § 1a) k.p.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. W tym miejscu dodatkowo zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie a nie inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej powinien był zatem wskazać na art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Podsumowując, do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia. Regulacja ta nie może zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz przez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo przez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. W tej sprawie kontrola legalności zaskarżonego aktu miała miejsce i powyższy zarzut jest całkowicie chybiony. O naruszeniu powyższych przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonego aktu, odmawiając rozpoznania skargi lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nieprzewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. Natomiast w ramach zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice danej sprawy, w której została wniesiona skarga lub nie rozpoznał istoty sprawy, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu, lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Sąd I instancji odniósł się bowiem do istoty skargi, która dotyczyła kwestii zgodności z prawem postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Chybione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a., tj. art. 8 § 1 i § 2, art. 19, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126. Skarżący kasacyjnie przytoczył jedynie przepisy prawa, których naruszeń w jego ocenie dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji, nie formułując jednak w jaki sposób naruszeń tych dokonać miałby Sąd oraz w jaki sposób naruszenia te miałyby mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego, bowiem nie są one adresowane do sądu administracyjnego, a więc Sąd nie mógł wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. naruszyć. Ponadto, co istotne, w świetle przepisów p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego w sprawie w trybie przepisów k.p.a., a jedynie kontroluje zastosowanie tych przepisów przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej.
Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. przez rzekome oparcie orzeczenia na nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 maja 2020 r., IV SA/Wr 371/21 o oddaleniu skargi skarżącego na czynność ujęcia działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków, gdy w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w tej dacie Prezydent W. takiej czynności nie dokonał. Sąd I instancji nie oparł orzeczenia na nieprawomocnym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sąd I instancji zwrócił jedynie uwagę, że: "czynność w przedmiocie włączenia kart adresowych zabytków do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowana jest jako czynność, która podlega kognicji sądu administracyjnego [...]. W sytuacji zatem, gdy w ocenie strony skarżącej włączenie karty adresowej danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa możliwe jest kwestionowanie legalności czy zasadności tej czynności w odrębnym postępowaniu. Zauważyć jednocześnie trzeba, że T. G. złożył skargę na czynność Prezydenta W. w przedmiocie ujęcia należącej do niego nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2022 r. sygn. IV SA/Wr 371/21. Czynienie więc w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy zarzutów odnośnie prawidłowości ujęcia przedmiotowej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie mogło odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji niezasadne są zatem zarzuty podważające kompetencję organów ochrony zabytków do orzekania w rozpoznawanej sprawie.". W wyroku wydanym w sprawie IV SA/Wr 371/21 Sąd stwierdził w szczególności, że w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. Czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji nie ma w istocie charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa kwestionować ustaleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zdecydowały o umieszczeniu zabytku w ewidencji wojewódzkiej. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa również oceniać treści karty ewidencyjnej sporządzonej przez konserwatora wojewódzkiego. Powyższe stanowi, że w sprawie Prezydent nie miał kompetencji, aby badać, czy sporna nieruchomość spełniają przesłanki uznania ich za zabytki nieruchome. Na marginesie należy wskazać, że tą ocenę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 10 stycznia 2024 r., II OSK 1952/22, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku wydanego w sprawie IV SA/Wr 371/21. W uzasadnieniu NSA uznał, że: "Brak formalnego zawiadomienia strony o określonej czynności nie stanowi [...] formalnego warunku do zaskarżenia tej czynności. W stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania zaskarżonej czynności nie obowiązywał jeszcze § 18b dodany przez § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1886) zmieniającego rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. z dniem 19 października 2019 r.".
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w punktach 1 i 2, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, ale nie wskazuje ani na czym jego zdaniem miała polegać błędna wykładnia powołanych przepisów ani jak powinna brzmieć prawidłowa ich wykładnia. Natomiast niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje w istocie w podjęciu rozstrzygnięcia niezgodnego z jego oczekiwaniami. Z kolei, w zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego oznaczonych punktami 3 i 4 skarżący kasacyjnie w ogóle nie określa czy zarzuca ich błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Zaś w zarzucie nr 5 wskazuje na "błędną interpretację". Tym samym zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego z punktów 3 i 4 skargi kasacyjnej, jako niespełniające wymogów określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie poddają się kontroli.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. (zarzut nr 1) oraz zarzutu błędnej wykładni § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. (zarzut nr 5) przez przyjęcie przez Sąd, że wystarczającym dowodem na dokonanie przez Prezydenta W. czynności ujęcia obszaru obejmującego działkę skarżącego w gminnej ewidencji zabytków (w deklarowanej przez Prezydenta W. dacie 24 listopada 2014 r.), ma być karta adresowa obiektu, sporządzona i podpisana przez osobę prywatną w 2017 r., podkreślić należy, że co do zasady nie odnoszą się one do postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz do procedury utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Trafna jest zatem konstatacja Sądu I instancji, że kwestionowanie tej procedury, czy samej gminnej ewidencji zabytków, nie może jednak odbywać się w toku postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie jest bowiem możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności czy prawidłowości ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., II OSK 2909/14). Nie sposób zatem zarzucić Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sytuacji, gdy Sąd I instancji w ogóle nie stosował powyższych regulacji. Sąd I instancji oceniał legalność postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji. Powodem odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy było uznanie przez organy, że planowana inwestycja stanowiłaby naruszenie zabytkowych wartości osiedla Z., stanowiącego historyczny układ przestrzenny, który ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Uzgodnienie oznacza wyrażenie zgody, a nie tylko niewiążącej opinii. W konsekwencji organ główny nie będzie mógł wydać decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Poddanie projektu decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzanej w odrębnym trybie, ocenie profesjonalnego podmiotu, wyklucza w tym zakresie dokonywanie samodzielnych ustaleń przez organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne. Również ocena legalności przez sąd administracyjny ujęcia działki nr [...] w gminnej ewidencji zabytków na mocy zarządzenia Prezydenta W. Nr 12549/14 z 24 listopada 2014 r. w takiej sytuacji jest wykluczona, podlegać może ona bowiem takiej ocenie, ale w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy podkreślić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutowi numer 2, nie stwierdził, że przepisy art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. dają organom uzgadniającym pełną swobodę wydawania arbitralnych rozstrzygnięć. Oznacza to, że niniejszy zarzut jest bezzasadny.
Natomiast ostatni z podniesionych zarzutów dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez ich niezastosowanie jest niezrozumiały i w istocie zupełnie oderwany od przedmiotu niniejszego postępowania. Wskazania wymaga, że powyższe przepisy stanowią, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1) oraz że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (art. 2 ust. 1). Odnoszą się zatem do postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie nie wykazał natomiast w jaki sposób miało dojść do ich naruszenia przez Sąd I instancji oraz by były to przepisy mające zastosowanie w niniejszym postępowaniu dotyczącym postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.