II OSK 1581/24

II OSK 1581/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Antas
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2053/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
M.P. 2023 poz 881 art. 2 pkt 2 i pkt 3, art. 5 ust. 3 i 4, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 8 pkt 1 i ust. 19, art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b i c i pkt 12, art. 7 ust. 4, art. 25 ust. 1-5, art.
Uchwała nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w  domu" na lata 2024-2028
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 1 ust. 2 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 72 ust. 1b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej G. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2053/23 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej G. w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 lipca 2023 r. nr LXXXIV/2729/2023 w przedmiocie ustalenia inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej G. w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2053/23 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej G. w Warszawie (dalej zwana skarżącą) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 lipca 2023 r. nr LXXXIV/2729/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą z dnia 6 lipca 2023 r., nr LXXXIV/2729/2023 ustaliła lokalizację, w Dzielnicy Praga - Południe m.st. Warszawy, inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz przebudowę zabytkowych hal nr 2, 4, 5, 17 ze zmianą sposobu użytkowania na usługowo-handlowe, na działkach nr 26/1, 26/3, 26/4 z obrębu 3-05-31 przy ulicy Grochowskiej 301/305 i Stanisława Augusta 40, 40a, 40b oraz lokalizację inwestycji towarzyszącej polegającej na realizacji publicznego terenu zieleni urządzonej wraz z chodnikami, elementami małej architektury, w tym infrastrukturą wypoczynkowo-rekreacyjną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr 23, 24 i 25 z obrębu 3-05-31 przy ulicach Grochowskiej 307 oraz 301/305 i Stanisława Augusta (Dzielnica Praga - Południe m.st. Warszawy. Uchwała opublikowana została w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 17 lipca 2023 r. poz. 8457.
Skarżąca wniosła skargę na tę uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej, ewentualnie o oddalenie jako bezzasadnej.
Postanowieniem z dnia 22 listopada 2023 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Warszawie i P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Warszawie, które wniosły o odrzucenie skargi wobec braku legitymacji skargowej skarżącej.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, lecz rozstrzyga w indywidualnej sprawie o losach lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i towarzyszącej. Podlega więc sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej P.p.s.a.).
Sąd stwierdził, że skarżąca posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie, swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja mieszkaniowa. W ocenie Sądu przeznaczenie terenu obejmującego działki przy ul. Grochowskiej 301/305 i Stanisława Augusta 40, 40a i 40b w Warszawie pod zabudowę wielorodzinną oddziałuje na sposób korzystania przez skarżącą z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z tym obszarem, dlatego zaskarżona uchwała wpływa na jej sferę prawno-materialną wynikającą z przepisów prawa cywilnego, a konkretnie z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061).
Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała podjęta została w trybie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 195, dalej specustawa), przy czym zastosowanie miały przepisy tej ustawy obowiązujące przed 12 maja 2023 r. Wniosek w niniejszej sprawie został złożony 9 lutego 2023 r., a na mocy art. 23 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803) do postępowań w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Dalej Sąd wskazał, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 29 kwietnia 1999 r., nr 143/VIII/99 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Grochowskiej na odcinku od ul. Lubelskiej do ul. Kaleńskiej i Modrzewiowej (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 12 lipca 1999 r. Nr 59, poz. 2082). Jednakże zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęty uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r., nr LXXXII/2746/2006 określa przedmiotowy teren jako wielofunkcyjny. W ocenie Sądu planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4 specustawy oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 7 ust. 7 pkt 12). Jednocześnie Sąd zaznaczył, że warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane (art. 5 ust. 4 specustawy). Sąd stwierdził, że przemysłowy charakter całego obszaru inwestycji mieszkaniowej znajduje potwierdzenie w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 marca 2019 r., nr 348/2019, na podstawie której do rejestru zabytków nieruchomych województwa (A-1472) wpisano zespół przemysłowy (czterech hal) wraz z terenem posesji (działki nr 26/1, 26/3, 26/4), którą Rada Miasta Stołecznego Warszawy dysponowała.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 specustawy. Przepis ten stanowi, że przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. Zgodnie z art. 7 ust. 8 pkt 1 specustawy koncepcja jest dołączana do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wszelako ustawa w dalszej części nie wskazuje, aby organ ustalający lokalizację inwestycji był związany postanowieniami koncepcji albo że stanowi ona załącznik do uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji. Co więcej, w art. 7 ust. 19 specustawy wskazał wprost, że ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie może być uzależnione od zobowiązania inwestora do spełnienia świadczeń lub warunków niewynikających z odrębnych przepisów. Tym samym, jeśli nawet komisja urbanistyczno-architektoniczna poddaje krytyce merytoryczną treść koncepcji urbanistyczno-architektonicznej złożonej przez inwestora, to organ podejmujący uchwałę nie ma obowiązku uwzględnienia stanowiska komisji, gdyż przepisy specustawy mieszkaniowej nie wiążą tego organu nawet treścią koncepcji, czy też jej krytyką ze strony komisji. Zatem treść koncepcji sama w sobie nie może być podstawą do zakwestionowania legalności podjętej uchwały (Sąd powołał wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 836/23, LEX nr 3617006).
W ocenie Sądu nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 1 specustawy przez podjęcie uchwały w sytuacji, gdy wniosek jest - jak twierdzi skarżącą - wewnętrznie sprzeczny, tj. obejmuje realizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, gdy tymczasem załączniki do wniosku wskazują, że inwestycja obejmuje budowę wielu budynków, co stanowi oczywistą wewnętrzną sprzeczność wniosku i uchwały.
W przypadku specustawy rodzaj inwestycji powinien zostać określony poprzez wymienienie jej właściwości, o których mowa w art. 2 pkt 2. Wskazanie to pozwala na bezsporne sklasyfikowanie danej inwestycji jako inwestycji mieszkaniowej w rozumieniu jej przepisów. Sąd zauważył, że na etapie określania rodzaju inwestycji rada gminy nie musi wskazywać dokładnej liczby lokali mieszkalnych, a jedynie ich minimalną i maksymalną liczbę (art. 8 ust. 1 pkt 4 specustawy). Takiej "widełkowej" konstrukcji nie przyjęto w stosunku do ilości budynków. W świetle powyższego nie sposób wywieść, by uchwała musiała wskazywać precyzyjną liczbę budynków.
Sąd następnie wskazał, że na etapie ubiegania się o podjęcie uchwały o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor określa rodzaj planowanej zabudowy. Z § 1.1.1 zaskarżonej uchwały wynika, jaki obiekt jest przedmiotem ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Przedsięwzięcie to obejmuje "budowę (...) przebudowę zabytkowych hal (...) wraz ze zmianą sposobu użytkowania", w wyniku którego powstaną budynki mieszkalne wielorodzinne. Przyjęcie takiej uchwały, zgodnie z art. 25 ust. 1 specustawy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, ale nie jest tożsame z wydaniem zgody na realizację inwestycji. Dopuszczalny sposób realizacji inwestycji zostanie przesądzony na etapie pozwolenia na budowę, o które inwestor musi wystąpić do właściwego organu. Dopiero wówczas organ architektoniczno-budowlany oceni projekt budowlany i zbada przyjęte w nim założenia i rozwiązania techniczne. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że określenie rodzaju inwestycji zostało dokonane w taki sposób, że możliwa była ocena, czy inwestycja mieszkaniowa oraz inwestycja towarzysząca odpowiadają kryteriom określonym w art. 2 pkt 2 i art. 2 pkt 3 specustawy.
W koncepcji urbanistyczno-architektonicznej obliczono powierzchnię użytkową garażu, parkingów samochodowych lub zespołów parkingów przy uwzględnieniu treści § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), co pozwalało na przyjęcie, że przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie, decyzja środowiskowa nie jest w tym przypadku wymagana.
W efekcie Sąd uznał, że wystarczającym było w zakresie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska odwołanie się w uchwale do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 października 2019 r. nr 591/OŚ/2019 stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przepisów odrębnych (§ 2.10 uchwały).
W związku z powyższym Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c oraz pkt 12 specustawy za niezasadny.
Ponadto Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 72 ust. 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, ze zm.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed podjęciem uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej w rozumieniu specustawy. Mając na uwadze, że decyzja ta wydawana jest na tak wczesnym etapie planistycznym, podstawą jej wydania jest opis planowanej inwestycji z uwzględnieniem podstawowych parametrów określanych we wniosku, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Parametry inwestycji na kolejnych etapach procedury inwestycyjnej są konkretyzowane, co wynika z przyjętego w porządku prawnym modelu realizacji inwestycji. Zatem tak długo jak podstawowe parametry wpływające na ocenę oddziaływania środowisko nie ulegną zmianie nie ma podstaw do występowania o nową decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Pismo z dnia 27 grudnia 2022 r. potwierdza, że realizacja nowej koncepcji, zgodnie z przedstawionymi przez inwestora parametrami jest możliwa w oparciu o wydaną uprzednio decyzję środowiskową. Pismo to, podobnie jak sama decyzja, nie stanowi potwierdzenia zgodności inwestycji z wnioskiem, gdyż nie taki jest cel decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W efekcie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut procesowy, sformułowany w pierwszej kolejności i zarzuty materialnoprawne.
Pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie wniesionej w sprawie skargi pomimo naruszeń prawa, jakich dopuściła się Rada Miasta Stołecznego Warszawy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały.
W ramach zarzutów materialnych pełnomocnik skarżącej podniósł naruszenie art. 5 ust. 3 specustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja mieszkaniowa wskazana w uchwale może zostać zrealizowana niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na fakt, że nie jest ona sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 5 ust. 4 specustawy poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że inwestycja mieszkaniowa wskazana w uchwale realizowana jest na terenie, który w przeszłości był wykorzystywany jako teren produkcyjny, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane, bez odniesienia się do zapisów planu miejscowego obowiązującego na obszarze, na którym zlokalizowana jest inwestycja.
Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 6 ust. 1 specustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że pomimo obowiązku sporządzenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej na etapie przygotowania do realizacji inwestycji i konieczności załączenia jej do wniosku inwestora, organ podejmujący uchwałę o lokalizacji nie jest w żaden sposób taką koncepcją związany.
Następnie pełnomocnik podniósł naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 1 specustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie występuje oczywista sprzeczność zakresu i rodzaju inwestycji wskazanej w uchwale (budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz przebudowa zabytkowych hal nr 2,4,5,17 wraz ze zmianą sposobu użytkowania) z wnioskiem inwestora oraz przedstawioną koncepcją urbanistyczno - architektoniczną, która w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości zakłada budowę aż siedmiu budynków o funkcji mieszkalnej.
Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b specustawy poprzez jego pominięcie, pomimo niezwiązania Sądu pierwszej instancji granicami skargi i przyjęcie, że uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie musi określać charakterystyki inwestycji mieszkaniowej, obejmującej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej.
Ostatni zarzut pełnomocnik odniósł do art. 8 ust. 8 lit. c oraz ust. 12 (winno być art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c i pkt 12) specustawy upatrując ich naruszenie przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że uchwała nie musi określać charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko ani warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz przez przyjęcie, że wystarczającym działaniem w tym zakresie jest odwołanie się do wydanej w odrębnym postępowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji oraz przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oczywista sprzeczność zakresu inwestycji, polegającej na budowie aż siedmiu budynków wielorodzinnych mieszkalnych nie stanowi warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 października 2019 r., nr 591/OŚ/2019 o środowiskowych uwarunkowaniach.
W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie; ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta st. Warszawy wniosła o jej oddalenie odnosząc się do zgłoszonych podstaw kasacyjnych, a nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnioskujących o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy się odnieść do wniosku pełnomocnika wnioskujących o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej.
Zgodnie z art. 15 specustawy kontrola sądowa aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 7 ust. 4, dokonywana jest w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465). Oznacza to, że legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez radę gminy w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Interes prawny wnoszącego skargę w tym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego, która po pierwsze kształtuje sytuację prawną skarżącego i po drugie aktualizuje potrzebę ochrony prawnej w związku z zamiarem realizacji inwestycji mieszkaniowej. Strona skarżąca wnosząc skargę winna więc wykazać, że podjęcie uchwały powoduje pogorszenie jej sytuacji prawnej.
Ustawodawca przyjął, że ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub odmowa ustalenia jej lokalizacji następuje nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz uchwały właściwej rady gminy (art. 7 ust. 4 specustawy). Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie przesądza również, że inwestycja w przyszłości będzie realizowana, wytycza jednak podstawowe kierunki planowanej inwestycji w sposób wiążący organ wydający pozwolenie na budowę (art. 25 ust. 1 i 2 specustawy). Co do zasady uchwała w tym przedmiocie pełni funkcję zbliżoną do wydawanej na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w przypadku braku planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W art. 25 ust. 5 specustawy wskazano wprost, że ilekroć w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy przez to rozumieć także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Uprawniony jest pogląd, że sytuacja prawna osoby wnoszącej skargę do sądu administracyjnego na uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest zbliżona do sytuacji osoby skarżącej decyzję o warunkach zabudowy (ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), oczywiście przy zachowaniu odmienności wynikających z przepisów specustawy i ustawy o samorządzie gminnym, w tym m.in. że nie jest wystarczające oparcie skargi na istnieniu interesu prawnego, lecz konieczne jest wykazanie naruszenia tego interesu w następstwie podjęcia uchwały przez radę gminy.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca naruszenie własnego interesu prawnego wywodziła z przysługującego jej tytułu rzeczowego do nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego inwestycją mieszkaniową. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, przedstawiając argumentację na poparcie przyjętej tezy, że bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycyjnego, uwzględniając rodzaj i charakterystykę inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej ma wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą. Zasadnie przy tym odwołał się do ugruntowanego już orzecznictwa związanego z uprawnieniem do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko to NSA w składzie orzekającym podziela. Także w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza się uprawnienia właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z terenem inwestycji mieszkaniowej do zaskarżenia uchwały rady gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pod warunkiem wykazania naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego (por. postanowienie NSA z 21 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 681/24, LEX nr 3733680).
Przyjmując w rozpoznawanej sprawie legitymację skargową skarżącej należy jednak stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej i przesłanki, na których zostały oparte nie są zasadne.
Jedyny procesowy zarzut, odniesiony do art. 151 P.p.s.a., jest całkowicie bezzasadny. Przepis ten nie reguluje procesu dochodzenia do rozstrzygnięcia sądu, określa jedynie kompetencję orzeczniczą sądu po dokonaniu kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, należy więc do grupy przepisów tzw. wynikowych, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Aby zarzut naruszenia przepisu wynikowego wskutek oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. był skuteczny wymaga on powiązania go z innymi przepisami, które - zdaniem strony skarżącej - zostały naruszone przez sąd; w przypadku próby podważenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, tak jak w niniejszej sprawie - z przepisami normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Tymczasem pełnomocnik skarżącej w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania takich przepisów nie wskazał.
Zarzuty realizowane w granicy drugiej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego rozpoznać więc należało mając na względzie, że stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania nie został skutecznie zakwestionowany. Zarzuty materialnoprawne pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 3 i 4 specustawy, nie naruszył również pierwszego z powołanych przepisów przez niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 5 ust. 3 inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszak pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane (art. 5 ust. 4). Z pisemnych motywów zaskarżonego wynika w sposób jednoznaczny, nienasuwający wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji, bez potrzeby odwoływania się do metod wykładni innych niż na płaszczyźnie gramatycznej, w sposób poprawny ustalił normatywne znaczenie treści tych przepisów, czemu dał wyraz w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku.
Teren inwestycji wprawdzie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże sąd orzekający słusznie nawiązał przede wszystkim do ustaleń studium. Jest to zresztą dokument o zasadniczym znaczeniu również w świetle treści art. 7 ust. 4 specustawy. Zważywszy na to, że warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane m.in. jako tereny produkcyjne, a w dacie podjęcia uchwały funkcja ta nie była na tych terenach realizowana, pełnomocnik nie zakwestionował nie tylko wniosków poczynionych odnośnie planistycznego przeznaczenia terenu inwestycyjnego, w tym obejmującego ustalenia studium (tereny wielofunkcyjne), ale przede wszystkim tego, że jest to teren, który w przeszłości był wykorzystywany jako teren produkcyjny i po zakończeniu na nim działalności produkcyjnej nie zmienił swego charakteru. Uchwalenie na terenie objętym inwestycją mieszkaniową planu miejscowego z przeznaczeniem pod usługi nie spowodowało utraty charakteru produkcyjnego. Taki zaś charakter terenu inwestycji wynikał z przedłożonych przez wnioskującego dokumentów, które zostały poprawnie zweryfikowane najpierw przez organ podejmujący uchwałę, a następnie przez sąd orzekający w trakcie kontroli zaskarżonej uchwały. W pełni więc należy zaakceptować pogląd Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 5 ust. 4 specustawy nie stał przeszkodzie ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej z uwagi na przeznaczenie terenu inwestycji, dlatego brak podstaw do podnoszenia zarzutu naruszenia tego przepisu przez jego zastosowanie.
Przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej wymaga sporządzenia przez uprawnioną osobę koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej przyjęte rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji (art. 6 ust. 1 specustawy). Obowiązkiem wnioskującego o podjęcie uchwały, stosownie do art. 7 ust. 8 pkt 1, jest dołączenie do wniosku tej koncepcji zawierającej informacje w zakresie określonym w art. 6 ust. 2, w tym przede wszystkim uwzględniając charakter zabudowy miejscowości i okolicy. Jednakże przepisy specustawy nie wiążą w sposób bezwzględny organu podejmującego uchwałę treścią koncepcji urbanistyczno-architektonicznej (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 836/23, LEX nr 3617006). Sporządzona koncepcja obrazująca funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, układu urbanistycznego i kompozycji architektonicznej, powiązań przestrzennych terenu inwestycji z terenami otaczającymi, stanu infrastruktury technicznej jest jednym z dowodów, podlegającym ocenie przez organ na równi z innymi dowodami. Dodać trzeba, że dowodem istotnym, niejednokrotnie mającym decydujące znaczenie dla mającego zapaść rozstrzygnięcia. W taki sposób rozumie Sąd pierwszej instancji znaczenie treści koncepcji urbanistyczno-architektonicznej w procesie zmierzającym do podjęcia uchwały. Zatem wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej brak podstaw do czynienia Sądowi zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 specustawy przez jego błędną wykładnię.
Przepis art. 8 ust. 1 specustawy określa obligatoryjne elementy uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w tym rodzaj inwestycji (pkt 1) i charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i graficznej (pkt 8 lit. b) oraz charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko (pkt 8 lit. c) i warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków (pkt 12). Wszystkie te elementy zawiera zaskarżona uchwała, a materiał, którym dysponował organ uchwałodawczy, upoważniał go do podjęcia uchwały o treści w niej określonej.
W rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do inwestycji mieszkaniowej w § 1 ust. 1 pkt 1 wskazano, że ustalenie lokalizacji tej inwestycji dotyczy budowy budynku wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz przebudowy zabytkowych czterech hal wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowo-handlowe. W § 2 ust. 4 pkt 1 lit. a uściślono, że chodzi o budynek mieszkalny wielorodzinny o funkcji mieszkaniowej na kondygnacjach nadziemnych od 1 do 6 z funkcją usługową lub handlową na parterze w kondygnacji 1 i garażem na kondygnacji podziemnej, a w § 2 ust. 1-3 określono zaś minimalną i maksymalną liczbę mieszkań oraz ich powierzchni użytkowej. Nie sposób podzielić zapatrywania pełnomocnika skarżącej, że zachodzi sprzeczność, i to oczywista, pomiędzy tak określonym w uchwale rodzajem inwestycji mieszkaniowej, a wnioskiem i treścią przedłożonej przez wnioskującego koncepcji urbanistyczno-architektonicznej. Z koncepcji tej wynika, że wniosek po jego modyfikacji obejmował budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o kilku kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej. Tak określony rodzaj planowanej inwestycji mieszkaniowej stanowił następnie punkt odniesienia do dokonania analizy powiązań funkcjonalno – przestrzennych terenu inwestycji z sąsiednim terenem, także w zakresie wysokości zabudowy. Do postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie przepisów specustawy nie należy precyzyjne ustalenie i określenie w uchwale dokładnej formy i konstrukcji budynku, jego precyzyjnych rozwiązań technicznych, w tym czy budynek składać się będzie z jednej czy kilku rozczłonkowanych brył. Są to elementy przynależne projektowi architektoniczno-budowlanemu, będącego częścią składową projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane).
Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika skarżącej zaskarżona uchwała, uwzględniając jej załącznik nr 2, określa charakterystykę inwestycji, w tym sposób zagospodarowania terenu i charakterystykę zabudowy w formie opisowej i graficznej. W tym zakresie pełnomocnik ograniczył się do przywołania podstawy z art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b specustawy bez przytoczenia rzeczowej argumentacji na poparcie wywodzonej tezy o naruszeniu tego przepisu polegającego na jego "pominięciu". Tym niemniej należy zauważyć, że w żadnych ze stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Sąd nie wyraził poglądu, że "uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie musi określać charakterystyki inwestycji mieszkaniowej" w materii wynikającej z tego przepisu.
Odnośnie zarzutów dotyczących niezawarcia w zaskarżonej uchwale parametrów technicznych i danych środowiskowych oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków ( art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c i pkt 12) należy stwierdzić, że są również nieuzasadnione. Analiza treści zaskarżonej uchwały dostarcza wystarczających podstaw do niepodzielenia racji przedstawionych przez pełnomocnika. Przede wszystkim uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej winna określać charakterystyczne parametry techniczne inwestycji, nie zaś kompletne przynależne projektowi budowlanemu. Jak już stwierdzono takie parametry charakterystyczne planowanej inwestycji, a przy tym kierunkowe, wiążące na dalszym etapie procesu inwestycyjnego zaskarżona uchwała zawiera. Odnośnie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko i warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska wystarczające było odwołanie się do ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta st. Warszawy z 4 października 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, pozostającej w obrocie prawnym i - czego autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował - aktualnej w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Decyzja ta określa zaś warunki realizacji planowanej inwestycji z punktu widzenia wymagań środowiskowych. Z kolei co do warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków, aczkolwiek nie przywołano bezpośrednio decyzji organu konserwatorskiego (decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego konserwatora Zabytków z 12 marca 2019 r.), to jednak w uchwale nawiązano do jej treści wskazując w § 2 ust. 10 pkt 2, że cztery hale wraz z terenem trzech działek ewidencyjnych dawnej fabryki "Perun" wpisane są do rejestru zabytków nieruchomych, stąd należy stosować warunki ochrony konserwatorskiej wynikające z odrębnych przepisów. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie określają zaś w sposób szczegółowy przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków, w tym kompetencje organu konserwatorskiego związane z prowadzeniem prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru i wykonywaniu robót budowlanych w otoczeniu zabytku (zob. art. 36 ustawy).
Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzając od wnoszącej skargę kasacyjną na rzecz organu koszty sprowadzające się do wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym.
.