II OSK 1580/22

II OSK 1580/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 187/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-21
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1280
art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w  Gdańsku - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 187/22 w sprawie ze skargi Miasta Gdańska na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 grudnia 2021 r. nr DLI-II.7621.58.2021.PMJ.2 w przedmiocie zezwolenia na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Gdańska na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 187/22 oddalił skargę Miasta Gdańska na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 grudnia 2021 r., nr DLI-II.7621.58.2021.PMJ.2 w przedmiocie zezwolenia na realizację części inwestycji
w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego
i prawnego sprawy.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r., nr 1 zrimw/2020/EL (znak WI-III.7840.6.2.2020.EL) zezwolił na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku obejmującej: oczyszczenie działki z materiałów niebezpiecznych
i wybuchowych pochodzenia wojskowego, wykonanie badań geofizycznych całego obszaru działki; badania archeologiczne, badania geologiczne, budowę postumentu z tablicą informacyjną wraz z oświetleniem i utwardzeniem terenu wokół obiektu, stanowiącej realizację działań statutowych Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku (dalej zwanego inwestorem) w zakresie wystaw czasowych i plenerowych działań edukacyjnych, na terenie działki nr [...], z obrębu [...] w [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Miasto Gdańsk wniosło odwołanie od tej decyzji do Ministra Rozwoju, który decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r., nr DLI-II.7621.44.2020.PMJ.1 uchylił ją w części
i orzekł w tym zakresie co do istoty, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Wskutek skargi złożonej przez Miasto Gdańsk Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1794/20 uchylił tę decyzję z dwóch powodów. Zdaniem Sądu nie określała ona warunków technicznych realizacji inwestycji, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku
(Dz. U. z 2021 r. poz. 1280, dalej powoływanej jako ustawa), zaś udzielenie zgody na badania archeologiczne nie znajdowało oparcia w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Pozostałe zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1080/21 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku wniesioną przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii przyjmując, że mimo częściowo zasadnych podstaw nie mogła ona doprowadzić do uchylenia wyroku. Zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że wykładnia przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że jej zakres obejmuje także badania archeologiczne. Niemniej, jego zdaniem, prawidłowe było stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące braku w decyzji Wojewody koniecznego elementu, jakim jest określenie warunków technicznych realizacji inwestycji. Dlatego też zasadne było uchylenie decyzji Ministra Rozwoju w całości z uwagi na naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Wskutek ponownego rozpoznania sprawy Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm. dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz art. 3 ust. 3 ustawy, uchylił w zaskarżonej decyzji m.in. znajdujący się na stronie 2, w wierszu 10, licząc od dołu strony, zapis stanowiący treść pkt 8 pn. "Warunki techniczne realizacji inwestycji - nie określa się", i określił te warunki
w następujący sposób:
"Przed rozpoczęciem prac teren inwestycji należy zabezpieczyć, poprzez:
- ogrodzenie terenu wykonywanych prac,
- zamontowanie tablic informacyjnych i ostrzegawczych, wyznaczenie ewentualnych stref niebezpiecznych oraz urządzenie składowiska materiałów i wyrobów,
- w razie potrzeby zapewnić stały nadzór.
Należy podjąć stosowne środki profilaktyczne mające na celu właściwą organizację pracy i stanowisk, zapewnienie właściwych urządzeń i środków ochrony indywidualnej i zbiorowej pracowników oraz likwidację zagrożeń dla zdrowia i życia pracowników. Wszelkie prace należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy, używając sprawie technicznie narzędzi. Wykonywanie prac ziemnych w bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowanych sieci uzbrojenia terenu, powinno być poprzedzone określeniem bezpiecznej odległości,
w jakiej mogą być one wykonywane. Prowadzenie prac ziemnych w pobliżu zlokalizowanych instalacji podziemnych, a także głębienie wykopów poszukiwawczych powinno odbywać się ręcznie.
Miejsca oczyszczania terenu z materiałów wybuchowych i niebezpiecznych powinny być zabezpieczone w celu ochrony ludności przed zagrożeniami mogącymi powstać podczas usuwania ww. materiałów. W przypadku wystąpienia nieprzewidzianych zagrożeń, należy przerwać pracę, pracownicy powinni zostać wycofani do strefy zapewniającej bezpieczeństwo, a miejsce pracy zabezpieczone.
O zaistniałej sytuacji niebezpiecznej należy powiadomić osobę kierującą pracami.
W razie wypadku należy zabezpieczyć miejsce wypadku, poszkodowanemu udzielić pierwszej pomocy, a w razie potrzeby wezwać pogotowie, policję, straż pożarną."
Organ odwoławczy dokonał jeszcze dalszych zmian, korygując
w szczególności oznaczenie niektórych działek inwestycyjnych, w pozostałej części natomiast zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu ponownie odniósł się do wszystkich aspektów sprawy objętych swoją wcześniejszą decyzją, uchyloną przywołanym wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., w tym pozytywnie ocenił kompletność i zgodność z prawem przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Zastrzegł, że zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego i uzupełnił rozstrzygnięcie o warunki techniczne działań zaplanowanych do wykonania na działce nr [...], z wyłączeniem budowy postumentu, dla którego warunki techniczne zawarte są w dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Wojewody, w jego ocenie z zapewnieniem bezpieczeństwa zarówno wykonawców prac, jak i osób zwiedzających.
Miasto Gdańsk wniosło skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając m.in. brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak możliwości orzekania wobec nieprzeprowadzenia całości postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji oraz niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 2022 r. najpierw zaznaczył, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) musi uwzględnić ocenę prawną, wyrażoną we wcześniej wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1080/21. Nie podzielił zarzutów skargi, w tym podnoszących naruszenie zasady dwuinstancyjności, stwierdzając, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami procedury administracyjnej, wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, uwzględniając ocenę prawną zawartą w powołanych orzeczeniach i wynikające
z nich wskazania co do dalszego postępowania. Uznał, że organ zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzupełniając decyzję o warunki techniczne, które "odnoszą się do wszystkich działań zaplanowanych do przeprowadzenia na działce nr [...] i zapewniają zarówno bezpieczne przeprowadzenie zaplanowanych działań na Polu Bitwy na Westerplatte, jak
i bezpieczeństwo osób zwiedzających". W innym miejscu uzasadnienia zaznaczył, iż warunki te są nadto adekwatne do początkowego etapu inwestycji (zakresu decyzji) oraz wiążącej wykładni przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.
W efekcie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a.
Miasto Gdańsk, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 marca 2022 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., aczkolwiek nie sprecyzowano w niej rodzaju poszczególnych zarzutów.
Najpierw pełnomocnik zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Następny zarzut odniósł do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji dokonał "poprawnej korekty reformatoryjnej decyzji Ministra"
w zakresie warunków technicznych jej realizacji, podczas gdy w decyzji tej brak jest w ogóle wskazania warunków o charakterze technicznym, odnoszących się do inwestycji.
Pełnomocnik zarzucił także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu w całości zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy jej wadliwość dotyczyła jej fundamentalnego składnika wymaganego ustawą.
Kolejny zarzut odniósł pełnomocnik do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
w związku z art. 15 K.p.a. Zauważył, że skarga została oddalona "w sytuacji niezachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego".
Zarzucił ponadto naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia
w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przyczyn oddalenia skargi w całości,
a także brak możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia ze względu na lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.
Ostatni zarzut dotyczył art. 190 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji z uchybieniem tego przepisu nie zastosował się do wiążącej go wykładni prawa dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a także
o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do wydanego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyraził pogląd, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę – wbrew swojemu stanowisku wyrażonemu
w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 sierpnia 2020 r. o związaniu wnioskiem inwestora – w odniesieniu do warunków technicznych w najmniejszym stopniu nie odniósł się do tego wniosku. Stwierdził, że wbrew wiążącej wykładni zawartej w tym wyroku, zaskarżony wyrok, tak jak kontrolowana nim decyzja, w ogóle pomija warunki techniczne realizacji inwestycji w zakresie planowanych prac geologicznych, geofizycznych oraz archeologicznych. Jak zauważył, Sąd odniósł się jedynie do kwestii bezpieczeństwa, organizacji pracy i stanowisk, zapewnienia właściwych urządzeń i środków ochrony indywidualnej i zbiorowej pracowników oraz likwidacji zagrożeń dla zdrowia i życia pracowników. Nie są to jednak, jego zdaniem, warunki techniczne realizacji inwestycji w rozumieniu ustawy. Skoro bowiem inwestycją zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy są roboty budowlane, dostawy lub usługi związane z przygotowaniem i realizacją budowy muzeum, to warunki techniczne muszą odnosić się do tej inwestycji, nie zaś do bliżej nieokreślonych okoliczności, jakie jej towarzyszą.
Dalej pełnomocnik stwierdził, że skoro w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do budowy postumentu warunki techniczne realizacji inwestycji w części odnoszącej się do jego budowy zawarte zostały
w decyzji zastępującej decyzję o pozwoleniu na budowę, to analogiczne warunki winny znaleźć się w decyzji Ministra (a wcześniej Wojewody) w kwestii m.in. prac archeologicznych i badań geofizycznych.
W późniejszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor przeprowadził wywód na temat naruszenia zasady dwuinstancyjności. Podkreślił m.in., że organ odwoławczy może uzupełnić postepowanie dowodowe, a nie prowadzić je od początku celem ustalenia nowych okoliczności w sprawie. Zaznaczył, że nie wskazano podstawy prawnej warunków technicznych określonych zaskarżoną decyzją. Rozwijając ten wątek zaakcentował, iż przeprowadzenie badań geologicznych, których dotyczy decyzja Wojewody, musi być rozważane
w kontekście przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne
i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072, ze zm., dalej powoływanej jako P.g.g.)
i przepisów wykonawczych do niej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zwrócił z kolei uwagę na ogólnikowy i lakoniczny sposób, w jaki Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi, a także na niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się pełnomocnik organu odwoławczego, który podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Spośród sformułowanych w niej zarzutów w pierwszej kolejności rozpatrzyć należy ten odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpoznanie pozostałych zarzutów. Przepis ten określa bowiem wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą, gdyż przyczyna rozstrzygnięcia została w nim przedstawiona jasno i precyzyjnie. Sąd pierwszej instancji już w punkcie wyjścia swojego wywodu nawiązał do wcześniej wydanych w sprawie prawomocnych orzeczeń. Był to zabieg uzasadniony, zakreślający ramy, w jakich sprawa może być na obecnym etapie rozpoznawana. Wspomniane orzeczenia przesądziły wszak szereg zagadnień wcześniej spornych
i pozostawiły otwartą jedną kwestię, z powodu której uchylono poprzednie rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Chodziło o brak określenia warunków technicznych realizacji inwestycji, czyli elementu decyzji zezwalającej na tę realizację, który uznano za obowiązkowy w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odnotował tę ocenę prawną i za podstawowe kryterium kontroli kolejnej decyzji, stanowiącej przedmiot skierowanej do niego skargi, przyjął to, czy organ odwoławczy podporządkował się jej i zastosował do wskazań, jakie z niej wynikają. Stwierdził mianowicie, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy ten brak uzupełniono, i pozytywnie, aczkolwiek lakonicznie, odniósł się do sposobu, w jaki to uczyniono. Jego zdaniem warunki przewidziane zaskarżoną decyzją zapewniają bezpieczne przeprowadzenie zaplanowanych działań, jak również bezpieczeństwo osób zwiedzających i są adekwatne do początkowego etapu inwestycji (zakresu decyzji) oraz wiążącej wykładni art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd ustosunkował się zarazem, choć również na pewnym poziomie ogólności, do zarzutów skargi, w szczególności tych łączących się z rozpatrywanym aspektem sprawy, konstatując, że organ odwoławczy prowadził postępowanie zgodnie z prawem, w tym nie naruszył zasady dwuinstancyjności. W efekcie jego stanowisko zostało wyrażone tak, iż nie budzi wątpliwości interpretacyjnych
i umożliwia poznanie zasadniczych jego motywów, a co za tym idzie zarówno polemikę z nimi w skardze kasacyjnej, jak i ich weryfikację w postępowaniu kasacyjnym. Zarzut odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje więc na uwzględnienie.
W świetle dotychczasowych wywodów chybiony jest także zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a., tym bardziej że przepis ten w ogóle nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Mowa w nim bowiem o sądzie, któremu sprawa została przekazana, czyli wojewódzkim sądzie administracyjnym rozpoznającym sprawę ponownie po uchyleniu jego poprzedniego wyroku w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., podczas gdy skarga kasacyjna złożona wcześniej
w sprawie została przecież, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalona wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1080/21. Sąd pierwszej instancji orzekał nie
w sprawie przekazanej mu, lecz w sprawie zainicjowanej nową, odrębną skargą – od decyzji wydanej w miejsce poprzedniej decyzji, która została prawomocnie uchylona. Stąd źródłem mocy wiążącej powołanego wyroku z dnia 16 września 2021 r.
w sprawie jest przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 153 P.p.s.a., według którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, a także sądy.
Niemniej powtórzyć wypada, że Sąd pierwszej instancji przywiązał wagę do tego, czy organ w toku ponownego rozpatrywania sprawy zastosował się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym sam również się temu stanowisku podporządkował i nie wypowiedział żadnego poglądu, którego nie dałoby się z nim pogodzić, w szczególności pozostającego
z nim w sprzeczności.
Sąd kierował się okolicznościami, które miał na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że decyzja zezwalająca na realizację spornej inwestycji musi określać warunki techniczne, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, co skądinąd oznacza, iż w skardze kasacyjnej bezzasadnie podniesiono naruszenie i tego przepisu. W powołanym wcześniej wyroku nie tylko wyjaśniono bowiem potrzebę tego elementu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie poprzez zakreślenie celów, któremu ma on służyć, ale i wyznaczono pewne wytyczne, jakim powinien on sprostać. Zwrócono uwagę na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, zarówno wykonawców prac, jak i osób postronnych, oraz adekwatności do rodzaju inwestycji, jej nieskomplikowanego technicznego charakteru, sprowadzającego się do budowy postumentu z tablicą informacyjną wraz z oświetleniem i utwardzeniem terenu wokół obiektu.
Jak wspomniano, Sąd pierwszej instancji uwzględnił te kryteria podczas oceny warunków technicznych określonych zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie budzi zastrzeżeń. Bezsprzecznie bezpieczeństwu służy zobowiązanie wykonawców robót do odpowiedniego przygotowania terenu inwestycji (np. budowy ogrodzenia, zamontowanie tablic informacyjnych i ostrzegawczych, ewentualnego wyznaczenia stref), zastosowania odpowiedniej metody pracy (zwłaszcza wykonywania niektórych wykopów ręcznie) oraz procedur w wypadku wystąpienia zdarzeń niebezpiecznych, w szczególności odkrycia materiałów wybuchowych (m.in. wzmocnienia izolacji miejsca stwarzającego większe zagrożenie).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stosunkowo prosty charakter prac składających się na inwestycję nie wymagał wskazania warunków technicznych ani bardziej szczegółowych, ani obejmujących inne aspekty projektowanego zamierzenia, w tym dotyczących obiektów, jakie w jego wyniku mają powstać. W tym kontekście przywołać wypada spostrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 września 2021 r. Według nich nie jest możliwe powtórzenie warunków zamieszczonych w projekcie budowlanym, zaś odesłanie do niego nie miałoby istotnego znaczenia. Chodzi zatem o warunki techniczne nie tyle obiektów budowlanych wchodzących w skład inwestycji, ile innego rodzaju działań, jakie należy wykonać w ramach inwestycji, choćby o nieskomplikowanym technicznie charakterze. Określenie tych warunków uzasadnia specyfika miejsca inwestycji – pola bitwy obronnej, dostępnego dla ludności i często odwiedzanego – wymagająca m.in. usunięcia przedmiotów niebezpiecznych. Należało więc wyeliminować te zagrożenia poprzez określenie warunków czy działań, które po pierwsze wykraczałaby poza wymogi wynikające już z przepisów powszechnie obowiązujących i po drugie zapewniałyby ochronę przed tymi zagrożeniami, determinowanymi szczególnymi właściwościami miejsca inwestycji. Warunki te powinny więc wykraczać poza obowiązki, jakie spoczywają na inwestorach w przypadku realizacji inwestycji innego rodzaju. Stąd w skardze kasacyjnej bezpodstawnie zarzuca się brak podstawy prawnej warunków technicznych przewidzianych zaskarżoną decyzją. Podstawą tą jest art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, który, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, został zastosowany prawidłowo.
Z przedstawionych względów trudno podzielić zarzuty kasacyjne, że określenie tych warunków byłoby możliwe jedynie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, i to wyłącznie przez organ pierwszej instancji. Mógł to bowiem uczynić organ odwoławczy w oparciu o dane, którymi dysponował, w praktyce w oparciu o samą charakterystykę inwestycji. W efekcie nie tylko nie naruszył on zasady dwuinstancyjności, ale dopełnił obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tym samym chybione są zarzuty odniesione do art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 15 K.p.a.
W konsekwencji niezasadnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., skoro nie zachodziły podstawy do uchylenia kontrolowanej decyzji.
Poza podstawami skargi kasacyjnej znajduje się kwestia badań geologicznych, do której nawiązano jednak w jej uzasadnieniu. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że badań geologicznych, o których mowa w decyzji organu pierwszej instancji, nie można utożsamiać z pracami czy robotami geologicznymi
w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 i 11 P.g.g., mającymi na celu ustalenie budowy geologicznej kraju, tj. pozyskanie informacji geologicznej (zdefiniowanej w art. 6 ust. 1 pkt 2 P.g.g.), gromadzonej w dokumentacji geologicznej, w tym geologiczno-inżynierskiej, sporządzanej m.in. w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadawiania obiektów budowlanych (art. 91 ust. 1 pkt 2 P.g.g.). W myśl art. 91 ust. 2 P.g.g. dokumentacja ta określa w szczególności: budowę geologiczną, warunki geologiczno-inżynierskie i hydrogeologiczne podłoża budowlanego lub określonej przestrzeni, przydatność badanego terenu do realizacji zamierzonych przedsięwzięć oraz prognozę zmian w środowisku, które mogą powstać na skutek realizacji, funkcjonowania oraz likwidacji zamierzonych przedsięwzięć. Trudno zakładać, by badania geologiczne poprzedzające wzniesienie postumentu z tablicą informacyjną wraz z oświetleniem i utwardzeniem terenu musiały być wykonywane w ramach prac (robót) geologicznych, dostarczających informacji geologicznych, jakie powinny być ujęte w dokumentacji geologicznej. Nawet jednak gdyby tak było, to – analogicznie jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2021 r. odnośnie do badań archeologicznych - decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji nie zastępowałaby czy nie znosiłaby wymogów reglamentacyjnych obowiązujących w rozpatrywanym zakresie, w szczególności decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, wydawanej na podstawie art. 80 pkt 1 P.g.g. Zagadnienie to może się zaktualizować ewentualnie na etapie wykonywania tej decyzji, jeżeli w trakcie realizacji badań geologicznych ujawni się potrzeba pogłębienia czy uszczegółowienia ich rezultatów za pomocą metod właściwych dla prac (robót) geologicznych.
Mając na uwadze wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a.