II OSK 1578/21

II OSK 1578/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1513/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1513/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 6 lipca 2020 r. nr 740/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr 124/2020 oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z dnia 28 maja 2019 r. nr 140/19, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz A. B. kwotę 1230 (tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1513/20, oddalił skargę A. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 6 lipca 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:
Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołań O. B. i A. B. od decyzji z dnia 29 kwietnia 2020 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (dalej PINB), nakazującej O. B. i A. B. całkowitą rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego - ganku - ogrodu zimowego - zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w Pruszkowie - utrzymał ww. decyzję w mocy.
A. B. złożył skargę na tę decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Sąd wskazał, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., VII SA/Wa 1408/16, uchylił decyzją WINB z dnia 13 kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 23 lutego 2016 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w Pruszkowie, o ganek. Ponownie rozpatrując sprawę organy obu instancji oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W ocenie Sądu, słusznie PINB na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. wydał decyzję z dnia 29 kwietnia 2020 r. nakazującą rozbiórkę rozbudowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego – garnku – ogrodu zimowego, gdyż inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzją PINB z dnia 28 maja 2019 r. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedstawiona przez inwestorów - w wykonaniu ww. decyzji - dokumentacja budzi uzasadnione wątpliwości i jest niezupełna. Przede wszystkim Sąd wskazał, że co prawda inwestorzy przedłożyli kopię inwentaryzacji geodezyjnej z 2015 r. uzupełnioną o podpis uprawnionego geodety nr [...] M. J., jednakże na przedłożonej kopii mapy nie naniesiono nieprzekraczalnej linii zabudowy, ani żadnych domiarów do drogi i granicy działki sąsiedniej. Załączona do pisma analiza przesłaniania i zaciemniania została jedynie uzupełniona o skalę i podpis osoby sporządzającej – A. B. Szkice sytuacyjne są nadal nieczytelne - sporządzone zostały w trudnej do odczytania skali, obejmującej niemal cały kwartał ulic, zamiast dwie nieruchomości położone na działkach nr [...] i [...]. Tym samym słusznie organy stwierdziły, że inwestorzy pomimo dwukrotnego wezwania nie przedstawili kompletnej inwentaryzacji geodezyjnej ani prawidłowej oceny technicznej w zakresie analizy przesłaniania okien w pomieszczeniu istniejącego budynku położonego przy ul. [...] w Pruszkowie oraz analizy nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w budynku istniejącym położonym przy ul. [...] w Pruszkowie.
Sąd odnosząc się do zarzutu, że na mapie z geodezyjną inwentaryzacją budynku nie pokazuje się przebiegu linii zabudowy oraz nie podaje się wymiarów do granicy działki, gdyż nie są one treścią mapy zasadniczej, podkreślił, że powyższy zarzut odnosi się do prawidłowości nakazów zawartych w decyzji PINB z 28 maja 2019 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i mógł być stawiany na etapie wydania ww. decyzji, co jednak nie nastąpiło. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mogła być ani decyzja PINB z 28 maja 2019 r., ani zagadnienia materialnoprawne i procesowe dotyczące prawidłowości nakazu nałożonego na skarżącego w celu doprowadzenia należącego do niego budynku do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu, słusznie organy wskazały, że rozbudowana część budynku mieszkalnego przez inwestorów, polegająca na dobudowie ganku - ogrodu zimowego wraz z balkonem na I kondygnacji w granicy z działką nr [...], spowodowała przekroczenie linii zabudowy wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o ok 2,5 m od drogi. Zgodnie z obowiązującym w 2012 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Malichy i terenu Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie (uchwała Rady Miejskiej w Pruszkowie Nr XLVII/529/06 z dnia 26 października 2006 r.), nieprzekraczalna linia zabudowy na działce inwestorów wynosiła 5 m od strony drogi, przy czym ustalenia zawarte w § 40 uchwały nie przewidywały możliwości przekroczenia linii zabudowy. Z projektu architektonicznego przedłożonego do zgłoszenia robót wynika, że obiekt został wybudowany w odległości 2,5 m od strony drogi. Sąd podkreślił, że także ma mapie inwentaryzacyjnej załączonej przez skarżącego do pisma z dnia 30 października 2018 r. wskazano, że omawiany obiekt w całości znajduje się poza linią zabudowy.
Sąd podał, że także w świetle obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Malichy i terenu Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie (uchwała Rady Miejskiej w Pruszkowie z dnia 29 maja 2014 r nr XLV/424/2014) dobudowana część obiektu znajduje się w całości poza linią zabudowy, która przebiega wzdłuż ściany frontowej budynku, co potwierdza dołączony do akt sprawy wydruk i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z Systemu Informacji Przestrzennej dla Powiatu Pruszkowskiego). W ocenie Sądu całkowicie błędne jest stanowisko zawarte w piśmie Prezydenta Miasta Pruszkowa z 29 października 2018 r., który powołuje się na § 5 pkt 6 obowiązującego planu, wskazującego, że nieprzekraczalne linie zabudowy nie dotyczą zabudowy istniejącej. W ocenie Prezydenta Miasta Pruszkowa powyższy zapis dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy poza ustalonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, a tym samym omawiany obiekt może być zachowany w istniejącym obrysie bez możliwości nadbudowy oraz rozbudowy w kierunku linii rozgraniczającej. Powyższa wykładnia § 5 pkt 6 planu de facto sanuje i legalizuje obiekty wybudowane niezgodnie z planem z 2006 r. i w ocenie Sądu jest błędna i niedopuszczalna, szczególnie, że także w myśl obecnie obowiązującego planu omawiany obiekt znajduje się poza linią zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania:
(1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz obowiązku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które doprowadziły do nieuzasadnionego wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, wbrew istocie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50-51 p.b., podczas, gdy możliwe było wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia,
(2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo zaniechania ustalenia przez organy obu instancji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności, że pracownicy organów nadzoru budowlanego posiadają wymagane uprawnienia budowlane i mieli możliwość dokonania samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia, podejmowanego jedynie wówczas, gdy w żaden inny sposób nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że rozbudowany obiekt odpowiada przepisom prawa,
(3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na błędach w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania naprawczego dwukrotnie wzywał skarżącego do przedłożenia dokumentacji, podczas gdy wezwanie PINB z dnia 1 sierpnia 2019 r. nie zostało wydane w ramach postępowania naprawczego, a jedynie na podstawie przepisów określających uprawnienia organów nadzoru budowlanego,
(4) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z powołanej ustawy, a w wyniku powyższego pozostawienie w obrocie prawnym decyzji PINB nr 140/19 z dnia 28 maja 2019 r., nakładającej na skarżącego kasacyjnie w trybie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązek wykonania czynności o charakterze procesowym, podczas, gdy przepis ten odnosi się jedynie do czynności o charakterze materialnym,
(5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu niepełnego uzasadnienia wyroku, w sposób który uniemożliwia jednoznaczne wyjaśnienie przyjętego przez Sąd stanowiska w przedmiocie braku możliwości zalegalizowania wykonanej rozbudowy budynku - ogrodu zimowego, polegające na:
a. niewyjaśnieniu w sposób dostateczny, przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego decyzją PINB nr 140/19 z 28 maja 2019 r., podczas gdy dokumentacja wnioskowana przez organ nadzoru budowlanego I instancji została przedłożona, natomiast Sąd I instancji oraz organy nadzoru budowlanego I i II instancji błędnie utożsamiły niewykonanie obowiązku z wykonaniem obowiązku w sposób uznany przez organy nadzoru budowlanego za nieprawidłowy,
b. nieprawidłowym przyjęciu, że rozbudowa polegająca na realizacji ogrodu zimowego przez skarżącego kasacyjnie narusza postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Pruszkowie Nr XLV/424/2Ol4 z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części osiedla Malichy i terenu Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie (dalej "Mpzp z 2014 r."), podczas gdy z analizy obowiązującego planu miejscowego wynika, że nieprzekraczalne linie zabudowy nie dotyczą zabudowy istniejącej,
II. naruszenie prawa materialnego:
(1) art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie, prowadzące do uznania, że przedłożenie przez skarżącego wskazanej w decyzji organu I instancji nr 140/19 z dnia 28 maja 2019 r. dokumentacji stanowi – z uwagi na zastrzeżenia co do jej jakości i kompletności – niewykonanie obowiązku i w sposób automatyczny prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, gdy tymczasem wydanie takiej decyzji w trybie naprawczym jest możliwe wyłącznie w sytuacji niewykonania obowiązków oraz gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,
(2) art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez jego błędne niezastosowanie, pomimo wykonania obowiązków nałożonych na skarżącego w toku postępowania naprawczego podczas, gdy decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. nie jest decyzją uznaniową, a więc kwestia wykonania obowiązku, nawet w sposób niewłaściwy nie powinna prowadzić do wydania rozstrzygnięcia o rozbiórce, które uwarunkowane jest wystąpieniem wyłącznie sytuacji "niewykonania obowiązku",
(3) § 5 pkt 6 lit. a) Mpzp z 2014 r. oraz § 40 pkt 3 ppkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Pruszkowie nr XLVH/529/o6 z dnia 26 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Malichy i terenu Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie (dalej "Mpzp z 2006 r."), polegające na dokonaniu ich błędnej wykładni, prowadzącej do uznania przez Sąd, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma zastosowania § 5 pkt 6 lit. a) Mpzp z 2014 r., gdyż prowadziłoby to do zalegalizowania obiektu "wybudowanego niezgodnie z planem z 2006 r.", gdy tymczasem Sąd zupełnie pominął, że inwestycja objęta postępowaniem została zrealizowana legalnie w oparciu o przyjęte przez właściwy organ zgłoszenie, natomiast w toku postępowania naprawczego organ zobligowany jest do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem aktualnie obowiązującym, a zatem legalność zrealizowanych robót powinna być oceniana przez pryzmat Mpzp z 2014 r.,
(4) § 5 pkt 6 lit. a) Mpzp z 2014 r., poprzez jego błędne niezastosowanie przez Sąd oraz § 40 pkt 3 ppkt 1 Mpzp z 2006 r., poprzez jego błędne zastosowanie, wynikające z dokonania błędnej wykładni omawianych regulacji, przedstawionej w punkcie 3 niniejszej skargi kasacyjnej,
(5) art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. w zw. z § 5 pkt 6 lit a) Mpzp z 2014 r. i § 40 pkt 3 ppkt 1 Mpzp z 2006 r., polegające na jego błędnym zastosowaniu, wynikającym z uznania, że rozbudowana część obiektu - ogród zimowy wykracza poza nieprzekraczalną linię zabudowy i tym samym nie jest możliwe doprowadzenie wykonanej rozbudowy obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż nakazanie jego rozbiórki, gdy tymczasem rozbudowa jest zgodna z ustaleniami Mpzp z 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne.
Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i w wyniku powyższego pozostawienie w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia 28 maja 2019 r. nr 140/19, nakładającej na skarżącego kasacyjnie w trybie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązki mające – w opinii organu – doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.
Podkreślić należy, że niniejsza sprawa nie jest typową sprawą, w której inwestor nie wykonał – bądź źle wykonał, co w istocie byłoby niewykonaniem – nałożone na niego obowiązki.
Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Przywoływany w powyższym unormowaniu art. 50 ust. 1 p.b. stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
W myśl ust. 7 art. 51 p.b., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
W takich przypadkach, skoro roboty budowlane zostały już wykonane, nie ma potrzeby ich wstrzymywania, a zatem nie musi być wydane postanowienie w trybie art. 50 ust. 1 p.b. Konieczne jest jednak, by te zrealizowane roboty budowlane były wykonane w okolicznościach wskazanych w art. 50 ust. 1, tj. w jednym z przypadków wymienionych w tym unormowaniu w punktach 1-4.
Tylko w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i po sprawdzeniu, czy nałożony obowiązek (nałożone obowiązki) został wykonany (zostały wykonane) podejmuje decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 p.b. (w zależności od rezultatu sprawdzenia).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano ponadto, że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem (wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1404/15, LEX nr 2502526). Celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to w pierwszej kolejności ma zatem na celu ustalenie, czy na skutek wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Jeżeli organ nadzoru budowlanego ustali, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. (wyrok NSA z 7 października 2015 r., LEX nr 2093271).
W rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie zostało poprzedzone formalnym wszczęciem postępowania naprawczego. Organy nadzoru budowlanego prowadząc faktycznie to postępowanie, czego wyrazem było w szczególności nałożenie obowiązków, nie wykazały wcześniej, by przesłanki konieczne do wszczęcia postępowania naprawczego w tej sprawie zostały spełnione. Jak już wyżej wskazano, wszczęcie postępowania naprawczego może nastąpić, jeżeli roboty budowlane mające być przedmiotem tego postępowania były prowadzone: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
W odniesieniu do kontrolowanych robót budowlanych stwierdzić należy, że zostały one zrealizowane na podstawie skutecznego zgłoszenia, nie ma więc do nich zastosowania pkt 1 przytoczonego wyżej unormowania, a organy nadzoru budowlanego nie wykazały, by w sprawie zachodziła którakolwiek z przesłanek wymienionych w pozostałych punktach.
PINB powinien był w pierwszej kolejności ustalić, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania naprawczego, a nie od razu nakładać obowiązki, chociaż nie wykazał, że zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego i w konsekwencji do nakładania jakichkolwiek obowiązków. Zaznaczyć należy, że postępowania naprawczego nie tylko nie wszczął wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r., VII SA/Wa 1408/16, ale wyrok ten w ogóle nie przesądził, że postępowanie takie musi być wszczęte. W powyższym wyroku wskazano jedynie na konieczność wyjaśnienia wskazanych okoliczności. Dopiero po ich wyjaśnieniu można byłoby stwierdzić, czy istnieje potrzeba prowadzenia postępowania naprawczego. Już tylko z tego powodu uznać należy, że decyzja PINB z dnia 28 maja 2019 r. nr 140/19 była wadliwa.
Wątpliwości co do prawidłowości tej decyzji budzi ponadto treść nałożonych obowiązków. Obowiązkami tymi było bowiem przedstawienie "inwentaryzacji geodezyjnej usytuowania rozbudowanej części obiektu ganku – ogrodu zimowego z domiarami do drogi oraz granicy działki sąsiedniej – na inwentaryzacji powinna być naniesiona nieprzekraczalna linia zabudowy, sporządzonej przez uprawnionego geodetę" oraz przedstawienie "oceny technicznej, z której będzie wynikało czy rozbudowywana część obiektu może stanowić źródło zacieniania lub przesłaniania obiektu sąsiedniego. Opinia powinna zawierać odpowiednie szkice sytuacji na gruncie i być sporządzona przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach należącą do izby samorządu zawodowego".
Jak już wyżej podkreślono, powołując się na orzecznictwo NSA, w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Tymczasem nałożone na skarżącego kasacyjnie obowiązki polegały właśnie na zobowiązaniu do przedstawienia wskazanych w decyzji z 28 maja 2019 r. dokumentów i oceny technicznej, a więc ekspertyzy. Uzasadnione podstawy ma w powyższych okolicznościach stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że w rozpatrywanej sprawie nałożono obowiązek wykonania czynności o charakterze procesowym, podczas, gdy art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. odnosi się do czynności o charakterze materialnym.
Mając powyższe na względzie należy dojść do wniosku, że chociaż - co do zasady - gdy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest już ostateczna (prawomocna), to ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych, tj. w drodze wznowienie postępowania lub stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., II OSK 39/18, LEX nr 3059421), to jednak w przedstawionych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy dla końcowego jej załatwienia niezbędne było oprócz uchylenia zaskarżonego wyroku oraz wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, usunięcie z obrotu prawnego również decyzji PINB z dnia 28 maja 2019 r. nr 140/19, podjętej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Sama bowiem eliminacja zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie wystarczyłaby do usunięcia naruszenia prawa mającego miejsce w niniejszej sprawie. Niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji była bowiem rezultatem wadliwości decyzji PINB z dnia 28 maja 2019 r. nr 140/19. Gdyby decyzja ta była prawidłowa, to prawidłowe byłyby również zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, a w konsekwencji i zaskarżony wyrok. W rozpatrywanej sprawie spełnione zatem zostały przesłanki konieczne do zastosowania art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jest w przedstawionych wyżej okolicznościach zasadny, bo w sprawie tej należało uznać, że zapadłe w rozpoznawanej sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego i w celu usunięcia naruszenia prawa należało usunąć z obrotu prawnego wszystkie decyzje podjęte w granicach tej sprawy.
Usprawiedliwione podstawy mają ponadto zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 § 1 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę, gdyż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego, czego najbardziej jaskrawym przykładem było podjęcie decyzji PINB z dnia 28 maja 2019 r. nr 140/19, chociaż nie ustalono wcześniej, czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego.
Przy ocenie, czy zachodzą przesłanki do ewentualnego wszczęcia postępowania naprawczego trzeba mieć na uwadze, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie skutecznego zgłoszenia. Nie były więc one wykonane samowolnie, czego konsekwencją jest to, że kontrolowany ganek – ogród zimowy jest częścią zabudowy istniejącej legalnie w rozumieniu § 5 pkt 6 lit a) Mpzp z 2014 r. W chwili bowiem wejścia w życie tego planu istniał on legalnie.
Uzasadnione są więc też zarzuty naruszenia § 5 pkt 6 lit a) Mpzp z 2014 r.
Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty, to – w przeciwieństwie do wyżej omówionych – nie są one trafne w zakresie, w jakim nie pokrywają się z zarzutami zasadnymi. W szczególności podkreślić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala w pełni na dokonanie przez NSA kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie jest też prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie, że nie można mówić o "niewykonaniu obowiązku" nawet jeżeli wykonano go w sposób niewłaściwy. Wadliwe wykonanie obowiązku jest w swej istocie równoznaczne z jego niewykonaniem. Tylko bowiem prawidłowo wykonany obowiązek może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Zarzuty te jednak nie mają wpływu na wynik sprawy, bowiem w sytuacji gdy obowiązek został nałożony nieprawidłowo, wadliwie, to sposób jego wykonania i to, czy w ogóle go wykonano nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na względzie powyższe należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.