II OSK 1578/11

II OSK 1578/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień
Małgorzata Dałkowska - Szary /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 760/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2011-03-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 153, art. 170, art. 183, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 10 ust. 1, art. 28, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. i E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 760/10 w sprawie ze skargi T. M. i E. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 marca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 760/10, oddalił skargę T. M. i E. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego i zasądził na rzecz pełnomocnika skarżących koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego przez E. M. na działce nr [...] w J..
Od decyzji powyższej odwołali się A. D. i A. B..
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...] października 2010 r. uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przekazał całej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy. Brak jest wcześniejszych decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie tj. decyzji PINB z dnia [...].09.2004r. Nr [...], decyzji DWINB z dnia [...].12.2004r. Nr [...], decyzji PINB z dnia [...].06.2007r. znak: [...] oraz decyzji DWINB z dnia [...].11.2007r. Nr [...]. Co szczególnie istotne w aktach brak jest zapadłych w sprawie wyroków WSA we Wrocławiu, gdy wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 44/08, Sąd ten uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] czerwca 2007 r.
Organ odwoławczy wskazał, że w ww. wyroku Sąd stwierdził, że organ orzekający w sprawie pomimo związania wskazaniami wyroku z dnia 23 czerwca 2006r. wydał decyzję z naruszeniem zasad ogólnych procedury administracyjnej po raz kolejny nie ustalając, czy na działce nr [...] wykonane zostały przez E. M. prace zmierzające do powiększenia powierzchni stawu i czy podlegały one regulacji ustawy Prawo budowlane ze wskazaniem materialno i formalnoprawnych konsekwencji takiego stanu. Nie zbadano również sprawy nielegalnego wykonania rowu biegnącego wzdłuż działki nr [...]. W decyzji umarzającej postępowanie nie określono praktycznie co jest przedmiotem postępowania, bowiem zgodnie z sentencją tej decyzji umorzono postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego stawu, podczas gdy w podstawie prawnej organ powołuje zarówno art. 37 jak i art. 40 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, przyjął, powołując się na mapy archiwalne terenu z 1859 r. że inwestor wybudował staw na działce, na której już w przeszłości istniał staw, nie dokonując żadnych ustaleń czy teren zajęty przez staw faktycznie pokrywał się ze stawem będącym tam wcześniej. Na podstawie aktu notarialnego oraz dokumentów związanych z pozwoleniem wodnoprawnym organy orzekające w tej sprawie uznały niekonsekwentnie, że staw rybny na działce nr [...] został wybudowany w 1993r. wskazując jednocześnie, że skarżącemu udzielono pozwolenia wodno-prawnego, ale dopiero [...].02.1995r. i to zobowiązującego go do wybudowania zastawki piętrzącej na rowie R-SD zgodnie z zamieszczonym w operacie wodnoprawnym rysunkiem konstrukcyjnym i wybudowania rowu opaskowego wzdłuż grobli stawu od strony działek [...] i [...]. Wedle niczym nie uzasadnionej opinii organów, wskazane pozwolenie wodnoprawne nakładające przecież obowiązek wykonania określonych urządzeń, wydane w 1995r. pośrednio wykluczyło również, na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230) obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na wcześniej, bo w 1993r. wybudowany na tej działce staw.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w omawianym wyroku Sąd nie zgodził się z dokonaną przez organy wykładnią art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 9 i § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego uzasadniającą bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie. W ocenie Sądu art. 28 ust 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wprowadził ogólną zasadę z której wynika, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem rodzajów robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 określającego warunki i tryb uzyskania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia. Powołane wyżej rozporządzenie w § 19 ust. 1 i § 44 ust. 1 wymienia roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a w § 19 ust. 2 i 3 oraz § 44 ust.2 roboty nie wymagające pozwolenia. Rozporządzenie to nie zawiera jednak zupełnego wyliczenia robót budowlanych wymagających pozwolenia jak i tych, które mogą być rozpoczęte bez takiego pozwolenia. Dlatego też w ocenie Sądu fakt wskazania w tym rozporządzeniu katalogu rodzajów robót budowlanych wymagających pozwolenia budowlanego należy traktować jako niepełną ilustrację zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 i 3 oraz konkretyzację pojęcia robót budowlanych określonego w art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego. W istocie może to powodować wątpliwości w zakwalifikowaniu określonych robót budowlanych (oczywiście pod warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego) w przypadku gdy roboty te nie zostały zaliczone we wspomnianym rozporządzeniu do żadnej z powyższych grup, mimo że są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro mieszczą się one w rozumieniu robót budowlanych objętych zakresem zasady wyrażonej w art. 28 ust.1 i 3 Prawa budowlanego to innymi słowy są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem ich wykonania. Natomiast to, że rozporządzenie oprócz wskazania wyjątków od wspomnianej zasady, których nie można interpretować rozszerzająco, uściśla wymogi dotyczące wymienionych w nim robót podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia budowę (§19 ust. 1 w zw. z § 9 ust.1 tego rozporządzenia) nie oznacza, że można je interpretować tak jak tego dokonano w przedmiotowej sprawie - a contrario - tworząc odrębną kategorię robót budowlanych nie wyliczonych wprost w rozporządzeniu jako wyjątki, a jednocześnie nie podlegających temu obowiązkowi.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy, odnosząc się do aktualnej sprawy, wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydając decyzję w dniu [...] kwietnia 2010 r. w ogóle nie zastosował się do wytycznych wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29 października 2008 r. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie różni się w sposób istotny od uzasadnienia poprzedniej decyzji organu I instancji uchylonej ww. wyrokiem Sądu. Wprawdzie uzasadnienie to zostało bardziej rozszerzone jednak motywy samego rozstrzygnięcia pozostały te same. Powodem umorzenia postępowania był fakt, że E. M. uzyskał decyzją Wojewody J. z dnia [...].02.1995r. pozwolenie wodno prawne, które pozwalało na wykonanie stawu. Ponadto w ocenie organu I instancji teren, na którym wykonano staw był wykorzystywany rolniczo wskutek czego jego budowa była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy § 19 ust. 1 w zw. z § 9 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Powyższe stanowisko zostało zakwestionowane przez WSA we Wrocławiu, co oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., zobowiązany był uwzględnić stanowisko Sądu w toku dalszego procedowania. W tej sytuacji, wobec stwierdzonej przez Sąd wadliwości ustaleń leżących u podstaw decyzji organu I instancji, należy, zdaniem organu odwoławczego, uznać podjęte rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania za przedwczesne.
Skargą T. M. oraz E. M. zaskarżyli powyższą decyzję wnosząc o wyłączenie organu II instancji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez inny równorzędny organ.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
W uzupełnieniu skargi E. M. stwierdził, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy użył w preambule decyzji sformułowania "samowolnie wybudowany staw hodowlany". Ponadto, zdaniem skarżącego, organ błędnie uznał za strony postępowania A. D., P. O. i W. W., Skarżący nie godzi się także ze stanowiskiem, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań wyroku WSA we Wrocławiu, podkreślając, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy przyjął, że prawdziwe jest twierdzenie A. D. i A. B. co do daty wykonania i charakteru robót budowlanych.
W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2011 r. uczestnik postępowania A. B. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła podstawa do wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Niesporna jest w sprawie okoliczność, że w przedmiotowej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 185/05 oraz wyrok tego samego Sądu z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 44/08. W tej sytuacji ocena prawna wyrażona w orzeczeniach Sądu w sprawie wiąże ten Sąd oraz organ, którego działania były przedmiotem zaskarżenia.
Zdaniem Sądu, zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu co do konieczności zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, zaniechał podjęcia czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszając nie tylko przepisy postępowania dowodowego, lecz także art. 153 p.p.s.a. Organ I instancji poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i przyjęcie, że w sprawie ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania, a tym samym, iż zachodzą przesłanki z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) - nie zastosował się do zaleceń Sądu. Niewyjaśnienie powyższych kwestii przez organ I instancji świadczy o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) i dokonaniu w sposób wybiórczy oceny zebranego materiału dowodowego, co też musiało skutkować zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, iż organ odwoławczy na skutek wniesienia przez A. D. i A. B. odwołania od ww. decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. winien był postępowanie odwoławcze umorzyć z racji braku przymiotu strony postępowania. Sąd wskazał, że opisany wyżej wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 października 2008 r., mający kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie z racji przepisu art. 153 p.p.s.a., zapadł w sprawie ze skargi A. D., I. D. i A. B. na decyzję DWINB we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego. Wyrokiem tym Sąd skargę uwzględnił, uchylając tak zaskarżoną decyzję, jak i decyzję PINB w J.. Oznacza to, że tak w powyższej sprawie objętej sygn. akt II SA/Wr 44/08, jak również we wcześniejszej sprawie objętej sygn. akt II SA/Wr 185/06, a na który to wyrok z dnia 23 czerwca 2006 r. powołuje się Sąd w opisanym wyżej wyroku z 29 października 2008 r., Sąd przyjął, że ww. osoby mają przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Stąd mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., zarzut ten należy uznać za niezasadny.
Skargą kasacyjną T. M. i E. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione przyznanie A. D. i A. B. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe ich zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, w sytuacji, gdy wystarczające było przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., czego organ administracji wadliwie nie uczynił;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 ust. 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznanie się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących należnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stronami w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego mogą być jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektu, co wskazał organ architektoniczno-budowlany, nie wykracza poza działkę inwestora. W związku z powyższym trudno znaleźć w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy odpowiedź czym kierował się organ I instancji nadając status strony osobom, które podpisały się pod odwołaniem (A. D. oraz A. B.). Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnień decyzji, oddziaływanie planowanej inwestycji jest nieznaczne i praktycznie zamyka się jedynie w granicach spornej działki. Wynika to też z charakterystyki planowanego przedsięwzięcia. Działki odwołujących się mieszczą się natomiast w znacznej odległości od posesji inwestorów.
Skarżący podnieśli także, że Sąd I instancji nie wykazał, iż dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, kiedy ustalenia organu I instancji są niepełne, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyjaśnienie niektórych jedynie kwestii, w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż jest to znaczna część ustaleń, organ II instancji obowiązany jest dokonać tych ustaleń samodzielnie i bądź utrzymać decyzję w mocy, bądź ją uchylić i orzec w sprawie merytorycznie.
Zdaniem skarżących umknęło też uwadze Sądu, że w postępowaniu odwoławczym uniemożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie A. D. i A. B. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie szeroko przytacza wynikające z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zasady ustalania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (pozwolenia wodnoprawnego) i wywodzi, że działki A. D. i A. B. znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu (stawu).
Ustosunkowując się do tak postawionego zarzutu przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu nie była decyzja w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, a przedmiot ten stanowiła decyzja wydana w sprawie samowolnie wybudowanego przez właściciela działki nr [...] stawu hodowlanego. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek A. D., który wskazywał na nielegalne wykonanie przez E. M. prac zmierzających do powiększenia stawu i nielegalne wykonanie rowu biegnącego wzdłuż należącej do niego działki nr [...].
Stroną postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest - zgodnie z art. 28 k.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach takich nie ma bowiem zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który to przepis jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. II OSK 339/06 i z 12 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 650/07, zb. Lex nr 483242). Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie zarówno organy nadzoru budowlanego obu instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dwukrotnie orzekając w sprawie uznawały A. D. i A. B. za strony niniejszego postępowania, a skarżący kasacyjne nie kwestionował w toku toczącego się od kilku lat postępowania tej okoliczności. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 października 2008 r., mający kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie z racji przepisu art. 153 p.p.s.a., zapadł w sprawie ze skargi A. D., I. D. i A. B. na decyzję DWINB we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego. Wyrokiem tym Sąd skargę uwzględnił, uchylając tak zaskarżoną decyzję, jak i decyzję PINB w J.. Oznacza to, że tak w powyższej sprawie objętej sygn. akt II SA/Wr 44/08, jak również we wcześniejszej sprawie objętej sygn. akt II SA/Wr 185/06, a na który to wyrok z dnia 23 czerwca 2006 r. powołuje się Sąd w opisanym wyżej wyroku z 29 października 2008 r., Sąd przyjął, że ww. osoby mają przymiot strony w przedmiotowej sprawie i ocena ta jest wiążąca z mocy art. 153 p.p.s.a.
W tej sytuacji za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Należy także zauważyć, że kontrolowana decyzja zapadła w wyniku uchylenia decyzji organu nadzoru budowlanego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2008 r. Stosownie zatem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten odnosi się więc do sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - orzekał już poprzednio sąd administracyjny, który dokonał określonej oceny prawnej. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, jak również po wzruszeniu pierwotnego orzeczenia, która to sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynikająca z uzasadnienia wyroku dotyczy wykładni przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w związku z konkretną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Niezastosowanie się do nich przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.
Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza zatem, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej, jak i oceny prawnej. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji.
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego wyroku w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, jeżeli w kolejnym postępowaniu pojawia się dana kwestia nie może ona być już badana.
W przedmiotowej sprawie dwukrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 44/08 uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto wskazanie potrzeby zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w kontekście wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 23 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 185/05.
W tych warunkach rola Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy sprowadzała się de facto do oceny, czy organy nadzoru budowlanego rozpatrując ponownie sprawę prawidłowo zrealizowały zalecenia Sądu zawarte w poprzednim prawomocnym wyroku z dnia 29 października 2008 r. Zasadnie Sąd ten uznał, że skoro organ II instancji w zaskarżonej decyzji z dnia[...] października 2010 r. ustalił, że wytyczne te nie zostały wykonane i rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem również niezasadny.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 ust. 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wskazuje przy tym aby uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157).
Z tych względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.