II OSK 1577/24

II OSK 1577/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1382/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-01-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, 134, 141, 145, 151a, 182, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3, 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1382/23 w sprawie ze sprzeciwu X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28 września 2023 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1382/23, oddalił sprzeciw X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28 września 2023 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r., znak: [...], Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił Q sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastruktura techniczną i komunikacyjną, na działkach nr: [...], [...], (...), [...], [...] - obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w [...] - [...] oraz dodatkowo w zakresie robót nie wymagających ustalenia decyzji o WZ na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. jw. Etap [...] na dz. nr [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] j.ewid. [...]. Obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, został ustalony przez organ l instancji jako teren obejmujący działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] obręb [...] jedn. ewid. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna 25 maja 2013 r.
Dnia 15 kwietnia 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. We wniosku o wznowienie podniesiono, że decyzja z 12 kwietnia 2013 r. była wydana bez udziału wnioskującej o wznowienie postępowania. Wskazano, że Spółdzielnia jest współużytkownikiem wieczystym działki [...] i [...] oraz współwłaścicielem działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] [...]. Nie była jednak stroną postępowania zakończonego ww. decyzją, ponieważ zgodnie z ustaleniami organu I instancji obszar oddziaływania obiektów nie obejmuje wymienionych wyżej działek, a zatem nie przysługiwał przymiot strony postępowania właścicielom (użytkownikom wieczystym) tych działek.
Postanowieniami z 1 lipca 2014 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 12 kwietnia 2013 r. oraz odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją.
Postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 r. Wojewoda Małopolski uchylił ww. postanowienie o odmowie wznowienia i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wyrokiem z 27 listopada 2014 r., II SA/Kr 1384/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. postanowienie.
Postanowieniem z dnia 24 listopada 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa wznowił postępowanie zakończonej decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r., a decyzją z 23 marca 2016 r. orzekł o umorzeniu wznowionego postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskująca nie posiada przymiotu strony, bowiem nieruchomości, których jest współwłaścicielem oraz współużytkownikiem wieczystym, nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego inwestycją. W ocenie organu I instancji brak przymiotu strony osoby wnioskującej o wznowienie postępowania, w przypadku jego wznowienia, winno skutkować jego umorzeniem.
Decyzją z 16 maja 2016 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski uchylił ww. decyzję z dnia 23 marca 2016 r. i odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.
Wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r., II SA/Kr 836/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 maja 2016 r. Zdaniem sądu organ powinien przeanalizować czy charakter tej inwestycji i jej rozmiar (wielkość) tj. budowa zespołu budynków wielorodzinnych z usługami przy uwzględnieniu przepisów nie tylko prawa budowlanego, ale też prawa ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, prawa wodnego, czy też w końcu prawa cywilnego, nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości strony skarżącej, tj. działki nr [...].
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2911/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku sądu I instancji. NSA uznał za odpowiadający prawu, aczkolwiek częściowo błędnie uzasadniony. Błąd ten wynikał z tego, że w okolicznościach sprawy zbędne było nakazanie organowi odwoławczemu poszukiwanie i odniesienie się do innych potencjalnych okoliczności, determinujących ocenę co do istnienia przyczyny wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.).
Decyzją z dnia 28 września 2023 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U.2023 r. 682 ze zm.) uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 marca 2016 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiot strony określa się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, według którego stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nowelizacja prawa budowlanego na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471), wprowadziła nową definicję "obszaru oddziaływania obiektu", jednak w niniejszej sprawie obowiązuje brzmienie sprzed ww. nowelizacji. Sposób definiowania "obszaru oddziaływania obiektu", zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obowiązującej w czasie procedowania pozwolenia na budowę, wskazuje na to, że przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, tego terenu. Bez znaczenia jest przy tym, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo bezpośrednie. Oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości. Istotne jest natomiast, aby było powiązane oddziaływanie planowanego obiektu z przepisami odrębnymi, do których należą zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zabudową jego działki względem terenu sąsiedniego czy zlokalizowanej na tym terenie zabudowy, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. W ocenie Wojewody analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Nawet bowiem wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej (względem inwestycji) nieruchomości, przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji szczególnie, gdy istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania na sąsiednią nieruchomość. W sytuacji takiej ich właściciele muszą mieć zapewniony udział w sprawie pozwolenia na budowę. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Według organu stroną niniejszego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Instytucja "strony postępowania" ma bowiem na celu umożliwienie danemu podmiotowi w konkretnym postępowaniu administracyjnym ochronę swoich praw, poprzez wpływ na działania podejmowane przez organy administracyjne w trakcie postępowania, a nie oznacza braku możliwości uzyskania pozwolenia budowę.
Wojewoda wyjaśnił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu wywodzi z prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...] obr. [...] [...] w [...]. Nieruchomość ta sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji tj. z działką nr [...]. Na dzień wydania spornego pozwolenia na budowę działka ta była zabudowana budynkiem handlowo-usługowym. Dla terenu, w którym położona jest ta działka, jak i działka inwestycyjna, w dacie udzielonego pozwolenia na budowę, nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei przedmiotem spornego pozwolenia na budowę jest realizacja zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę wysokość projektowanych budynków jak również ich odległości od granic z działką wnioskodawcy oczywistym jest, że budynki te będą rzucały cień na działkę skarżącego. W tym zakresie nie została przedłożona analiza przesłaniania i nasłonecznienia zgodnie z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 r. poz. 1225), dotycząca istniejącego na działce nr [...] budynku handlowo-usługowego, jak również nie została przedstawiona inwentaryzacja ww. budynku. Nie wynika to również z przedłożonej przez inwestora analizy na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Kwestia ta może mieć wpływ na przyszłe zagospodarowanie tej nieruchomości, chociażby w kwestii rozbudowy czy przebudowy istniejącego budynku. Co prawda w aktach sprawy znajduje się "Analiza nasłonecznienia i przesłaniania", sporządzona w marcu 2013 r. przez arch. W. B. posiadającego uprawnienia nr [...], ale z opracowania tego nie wynika w jakim zakresie oraz w jakich godzinach projektowane budynki będą rzucały cień na działkę nr [...]; brak jest też wskazania, czy w istniejącym budynku od strony budynków projektowanych A i B nie istnieją pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. W ocenie organu odwoławczego sam fakt, że projektowany obiekt będzie rzucał cień na działkę Spółdzielni przesądza, że winna on mieć status strony w analizowanym postępowaniu. Projektowana inwestycja będzie bowiem oddziaływała (choćby w dozwolony sposób) na jego nieruchomość. W sytuacji gdy projektowane obiekty będą zacieniały w przewidywalny i dopuszczalny prawem sposób nieruchomość, niewątpliwie będzie to świadczyć o znajdowaniu się jej w obszarze oddziaływania. Zdaniem organu powyższa okoliczność świadczy o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co skutkuje koniecznością wyeliminowania spornej decyzji wydanej w trybie wznowieniowym z obiegu prawnego. Jednocześnie organ podkreślił, że nie można utożsamiać kwestii naruszenia przepisów techniczno-budowlanych z przyznaniem lub odmową przyznania stronie tego statusu. Gdyby przepisy techniczno-budowlane zostały naruszone (nie zostały spełnione) w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, to w ogóle nie mogłaby zostać wydana pozytywna decyzja o pozwoleniu na budowę. Również sam fakt uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania nie wpływa na ocenę tego, czy pozwolenie na budowę może czy nie może (lub mogło) być udzielone. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta Krakowa wadliwie uznał, że Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę. Wskazał też, że w ponownie prowadzonym (po wznowieniu) postępowaniu administracyjnym, organ administracji publicznej będzie zobowiązany zagwarantować stronie możliwość obrony jej praw i interesów. W sytuacji bowiem, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy dlatego, aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Zatem organ l instancji powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie treści art. 146 k.p.a. i od wyników tego etapu postępowania wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Powyższe uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a., bowiem pozbawiłoby to strony postępowania uczestnictwa w obu instancjach postępowania administracyjnego.
Nadto w ocenie organu odwoławczego organ I instancji w decyzji z dnia 23 marca 2016 r. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Skoro Prezydent Miasta Krakowa wszczął postępowanie wznowieniowe i przeprowadził analizę w kontekście braku zaistnienia przesłanki wznowieniowej to winien odmówić uchylenia własnej decyzji, a nie umarzać postępowanie. Po wznowieniu postępowania następuje bowiem ocena zaistnienia wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki wznowieniowej i w zależności od dokonanych ustaleń należy wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Po ewentualnej ocenie braku zaistnienia przesłanek wznowieniowych zastosowanie ma dyspozycja art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sprzeciwem X sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dawniej Q sp. z o.o.) zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane; art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a.; art. 8, 11, 7, 12, 15 i 77 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w przywołanym na wstępie wyroku uznał sprzeciw za nieuzasadniony. Sąd przywołał stan fatyczny sprawy i podkreślił, że w wyroku z 23 lutego 2022 r. NSA co do zasady podzielił pogląd Sądu Wojewódzkiego, który zakwestionował stanowisko Wojewody Małopolskiego co do tego, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie dysponowała przymiotem strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. NSA podzielił dokonaną przez sąd pierwszej instancji wykładnię przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane oraz sposób ich zastosowania w sprawie. NSA przyjął w szczególności, że "wysokość objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] budynków A i B wynosi ponad 24,00 m, a ich odległości od nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] wynoszą 4,3 m (dla budynku A) i 4,4 m (dla budynku B), związane z projektowanym zespołem budynków wymagania wynikające z § 13 ust. 1 rozporządzenia mogą ograniczyć zagospodarowanie nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w sposób dopuszczalny w świetle § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Okoliczność, że nieruchomość ta jest obecnie zabudowana budynkiem handlowo-usługowym, zajmującym większą część działki, co, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wykluczać ma realizację zabudowy w zbliżeniu 4 m do granicy działki i co, w ocenie skarżącej, pominął Sąd I instancji, wbrew jej zapatrywaniu nie daje podstaw do wyłączenia działki nr [...] z obszaru oddziaływania planowanej inwestycji." Finalnie NSA stwierdził następująco: "Stwierdzenie, że inwestycja skarżącego kasacyjnie oddziałuje na nieruchomość Spółdzielni z uwagi na treść § 13 ust. 1 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych każe (...) przyjąć, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż w stosunku do Spółdzielni nie ziściła się przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Wojewoda Małopolski uwzględni, że niniejsza ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego modyfikuje w części końcowe wskazania Sądu I instancji do co dalszego postępowania. Jak wskazano powyżej – zbędne jest poszukiwanie i odniesienie się przez organy do innych potencjalnych okoliczności sprawy determinujących ocenę co do istnienia przyczyny wznowienia. Konsekwencją stwierdzenia na gruncie tej sprawy wystąpienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest bowiem konieczność przeprowadzenia przez organy postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które powinno zapaść w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym - co Wojewoda w toku ponownego rozpoznania sprawy musi mieć na względzie rozstrzygając ponownie o losach decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 23 marca 2016 r. w wyniku ponownego rozpoznania odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...]." Uwzględniając powyższe Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 23 marca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, przyjmując że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] była legitymowana do żądania wznowienia postępowania, a zarazem zaistniała przesłanka wznowienia, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To zaś w konsekwencji oznacza, że sprawa wznowienia postępowania przeszła z fazy badania przesłanek wznowienia do fazy rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (art. 149 § 2 in fine k.p.a.), która wymaga postępowania dwuinstancyjnego. Słusznie wywiódł zatem zdaniem Sądu wywiódł Wojewoda, że "w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy dlatego, aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Zatem organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie treści art. 146 k.p.a. i od wyników tego etapu postępowania wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Powyższe uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a., bowiem pozbawiłoby to strony postępowania uczestnictwa w obu instancjach postępowania administracyjnego".
W ocenie Sądu powyższa okoliczność uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec wcześniejszych rozstrzygnięć organów, które dotyczyły wyłącznie przesłanki wznowienia, nie zaś samej istoty sprawy wznowionej, konieczne i uzasadnione było wydanie decyzji przekazującej sprawę do rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji. Tego braku postępowania nie mógł naprawić organ odwoławczy. Wobec powyższego Sąd sprzeciw skarżącej uznał za całkowicie bezzasadny, podobnie jak sformułowane w nim zarzuty, które stanowią bezskuteczną polemikę z wiążącym w sprawie wyrokiem NSA, w którym przesądzona została w okolicznościach sprawy wykładnia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jak też i to, że użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] obr. [...] [...] – Spółdzielni Mieszkaniowej [...] – przysługuje w postępowaniu w sprawie ww. pozwolenia na budowę przymiot strony. Organ odwoławczy należycie wyjaśnił okoliczności sprawy w adekwatnym zakresie i nie naruszył żadnego z przywołanych w sprzeciwie przepisów postępowania, a to art. 7, 8, 11, 12, 15, 77, 105 § 1 k.p.a. Również uzasadnienie decyzji zostało zdaniem Sądu sporządzone w prawidłowy sposób, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób bowiem zgodzić się z zarzutem skrótowości w uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego, gdy organ ten wyjaśnił obszernie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem związania prawomocnym wyrokiem NSA. Wobec tego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego, tj.:
- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się na nieprawidłowym uznaniu, że nieruchomość Spółdzielni Mieszkaniowej [...], tj, działka ewid. nr [...] powinna zostać włączona do obszaru oddziaływania inwestycji, podczas gdy z treści powyższych przepisów, jak i ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do włączenia powyższej działki do przedmiotowego obszaru;
- art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy, tj. decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji,
co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.);
2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji w ramach dokonywanej oceny dotyczącej związania organów wydanymi uprzednio wyrokami sądów administracyjnych, faktu zmiany treści przepisów, tj. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, która wpłynęła na ograniczenie zakresu obszaru oddziaływania inwestycji i powinna zostać wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji jako okoliczność istotna w kontekście stosowania zasady uregulowanej w art. 153 p.p.s.a.;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów oddalenia sprzeciwu, w tym w szczególności poprzez brak odniesienia się do podnoszonej w sprzeciwie okoliczności związanej ze zmianą przepisów ustawy – Prawo budowlane, w tym przede wszystkim zmianą treści art. 3 pkt 20 tej ustawy;
- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 138 § 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne oddalenie sprzeciwu pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji kasatoryjnej,
co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników.
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Dokonując oceny prawidłowości wydania w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej należy przede wszystkim mieć na względzie, że wydana ona została w warunkach związania wytycznymi zawartymi w wydanym uprzednio w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2911/18. Wbrew bowiem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zmiana przepisów ustawy Prawo budowlane dokonana w związku z wejściem w życie z dniem 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) nie miała wpływu na zakres związania ww. wyrokiem NSA z uwagi treść zawartych w tej ustawie przepisów intertemporalnych. Zgodnie z treścią art. 25 ww. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowa sprawa w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wznowiona została postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 listopada 2015 r. i od tego momentu prowadzone jest postępowanie nadzwyczajne w tym przedmiocie. Zastosowanie w niniejszej sprawie mają zatem przepisy Prawa budowlanego – w tym art. 3 pkt 20 - w treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. Zasadnie w tych okolicznościach, przy dokonywanej w zaskarżonym wyroku ocenie zakresu związania organu odwoławczego wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2911/18, Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność zmiany z dniem 19 września 2020 r. zawartej w ustawie Prawo budowlane definicji "obszaru oddziaływania obiektu". Tym samym podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 153 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Nie zasługiwały ponadto na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia wyrażonego w zaskarżonej decyzji i podtrzymanego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do konieczności uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 23 marca 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 12 kwietnia 2013 r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez wadliwe uznanie, że nieruchomość Spółdzielni nr [...] powinna zostać włączona do obszaru oddziaływania spornej inwestycji, w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2911/18, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził okoliczność przysługiwania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] jako użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] przymiotu strony w sprawie zakończonej wydaniem przez Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 kwietnia 2013 r., znak: [...]udzielającej pozwolenia na budowę, a to w związku z zacienianiem i przesłanianiem tej nieruchomości przez inwestycję objętą podważanym pozwoleniem na budowę. W konsekwencji zatem Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o ziszczeniu się w przedmiotowej sprawie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co słusznie znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 12, drugi akapit). Zasadnie w tych okolicznościach Wojewoda uznał zatem za konieczne uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 23 marca 2016 r. znak [...] celem przeprowadzenia przez ten organ postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które – co podkreślono w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – powinno zapaść w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Nie można w tych okolicznościach skutecznie zarzucić Wojewodzie Małopolskiemu wadliwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. a Sądowi pierwszej instancji naruszenia - poprzez oddalenie sprzeciwu - art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.
Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wykraczającym poza omówiony powyżej, wskazać należy, że zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia i w pełni poddaje się kontroli instancyjnej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób jasny jakie okoliczności zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku. Powyższe czyni chybionym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.