II OSK 1576/13

II OSK 1576/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Marek Wroczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1141/12 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2013-03-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 61 a art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 30 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1141/12 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnej rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1141/12 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnej rozbiórki obiektu budowlanego w pkt. I. uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt. II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w pkt. III. zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie wskazał, że:
Przedmiotem skargi J. S. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rzeszowie z [...].10.2012 r. nr [...], którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w B. z [...].07.2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania i umorzono postępowanie organu I instancji w całości. Postanowienia te wydane zostały w następujących okolicznościach sprawy:
W piśmie z [...].06.2012 r. J. S. zawarł żądanie "wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia winnego i ukarania za samowolne rozebranie budynku na działkach nr ewid. [...] w N".
Postanowieniem z [...].07.2012 r. nr [...], PINB w Brzozowie, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "K.p.a."), odmówił wnioskodawcy wszczęcia żądanego postępowania.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie PINB w Brzozowie podał, że przed zgłoszeniem przez J. S. żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przeprowadzone zostały 23.04.2012 r. czynności kontrolne na działce nr ewid. [...]. Ustalono wówczas, że zlokalizowany jest na niej jeden budynek gospodarczy. Nie stwierdzono natomiast śladów rozbiórki innych obiektów, o czym informował obecny na gruncie J. S. Organ nie miał zatem podstaw do wszczęcia postępowania. Dlatego wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W motywach postanowienia wskazano ponadto, że czynności kontrolne prowadzono na potrzeby Posterunku Policji w N., a nie wszczynano odrębnego postępowania administracyjnego.
W zażaleniu na ww. postanowienie J. S. domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W jego ocenie PINB w Brzozowie błędnie ustalił okoliczności faktyczne związane z istnieniem lub nie rozebranego budynku. Obecnie samodzielnie ustalił, że sprawczynią rozbiórki budynku i wiaty stalowej na działkach nr ewid. [...] była D. M. Wnoszący zażalenie jest właścicielem jedynie działki nr [...], na której znajdowała się wiata stalowa i część budynku murowanego. Na rozbiórkę tych obiektów nie wyrażał zgody. J. S. zarzucił również, że rozstrzygnięcie było nieprawidłowe, ponieważ nie wynikało z niego, w jakim zakresie je wydano i czego dotyczyło, a organ pominął przedstawione przez niego dowody. Do zażalenia dołączono kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Brzozowie z 14 września 2012 r. II Kp 67/12 uchylające postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej w Brzozowie o odmowie wszczęcia dochodzenia dotyczącego kradzieży wiaty stalowej.
Postanowieniem z [...].10.2012 r. PWINB w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie PINB w Brzozowie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
Organ wyższego stopnia uznał, że podniesione w zażaleniu zarzuty nie miały wpływu na wynik sprawy. Podał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stwierdził następnie, że organy nadzoru budowlanego zasadniczo działają z urzędu. Wniosek osoby trzeciej o wszczęcie postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, traktować należy jako skargę publiczną lub informację o podejrzeniu naruszenia prawa. W ocenie PWINB w Rzeszowie organ I instancji nie miał podstaw do zakwalifikowania pisma J. S. jako podania i wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Ponadto sentencja zaskarżonego postanowienia nie odpowiadała treści interwencji wnioskodawcy, a jego uzasadnienie nie odpowiadało treści rozstrzygnięcia. Organ wyższego stopnia doszedł do przekonania, że treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stanowi w rzeczywistości zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. Co się tyczy dołączonego w kopii postanowienia Sądu Rejonowego w Brzozowie to stwierdzono, że prowadzone postępowanie karne nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym.
W skardze na postanowienie PWINB w Rzeszowie z [...].10.2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. S. zaskarżył zawarte w nim rozstrzygnięcie w części dotyczącej umorzenia postępowania, domagając się jego uchylenia w tym zakresie i przekazania sprawy do rozpoznania PINB w Brzozowie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podjęcie postanowienia z powołaniem się na art. 61a K.p.a. miałoby uzasadnienie, ale tylko wówczas, gdyby organ miał do czynienia z postępowaniem wszczynanym na żądanie strony. Skarżący uznaje, że bez wątpienia w sprawie o dokonanie samowolnej rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego w części na działce należącej do niego, przysługuje mu status strony. W ocenie J. S. przywołującego przyczyny, dla których zastosowanie normy art. 61a § 1 K.p.a. byłoby zasadne, w tej sprawie takich podstaw brak. Skarżący stwierdził, że w dacie powzięcia przez PINB w Brzozowie informacji o samowolnej rozbiórce budynku organ ten powinien z urzędu wszcząć stosowne postępowanie i nałożyć na ustalony podmiot obowiązki określone w Prawie budowlanym. Dlatego w jego ocenie ostatnio wymieniony przepis został zastosowany bezpodstawnie i bezzasadnie.
W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko, nie znajdując w skardze takich okoliczności i argumentów, które należałoby uwzględnić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając skargę za zasadną wskazał, że niesporne w sprawie jest to, że J. S. domagał się przed PINB w Brzozowie wszczęcia postępowania i ukarania osoby winnej tego, że została dokonana samowolna rozbiórka obiektu budowlanego, zlokalizowanego częściowo na działce, do której dysponuje tytułem prawnym. Organ I instancji po przeprowadzeniu czynności kontrolnych odmówił wszczęcia postępowania, zaś jego postanowienie uchylił PWINB w Rzeszowie, jednocześnie umarzając postępowanie organu I instancji. To postanowienie jest przedmiotem skargi J. S.
Sąd I instancji wskazał, że reguły działania organów nadzoru budowlanego określają przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej Upb). Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1) Upb do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W myśl art. 84a ust. 1 pkt 1) Upb kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W swoim podaniu domagającym się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownych czynności J. S. naprowadzał, że doszło w rzeczywistości do samowolnej rozbiórki obiektu budowlanego, zlokalizowanego częściowo na działce, do której dysponuje tytułem prawnym. W zażaleniu skierowanym do PWINB w Rzeszowie J. S. wywodził, że sprawcą tej rozbiórki jest D. M., na dowód swych twierdzeń skarżący przedstawił zdjęcia, na których znajdują się obiekty budowlane, które miały zostać samowolnie rozebrane.
Z mocy art. 28 ust. 1 Upb wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Problematyka rozbiórki obiektu budowlanego unormowana jest w art. 31 Upb, przepis ten stanowi w sposób następujący:
- ust. 1: "Pozwolenia nie wymaga rozbiórka: 1) budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości; 2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki",
- ust. 2: "Rozbiórka obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót. Przepis art. 30 ust. 5 stosuje się odpowiednio",
- ust. 3: "Właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli rozbiórka tych obiektów: 1) może wpłynąć na pogorszenie stosunków wodnych, warunków sanitarnych oraz stanu środowiska lub 2) wymaga zachowania warunków, od których spełnienia może być uzależnione prowadzenie robót związanych z rozbiórką",
- ust. 4: "Właściwy organ może żądać, ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia, przedstawienia danych o obiekcie budowlanym lub dotyczących prowadzenia robót rozbiórkowych.
- ust. 5: "Roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego".
Sąd I instancji wskazał, że bezspornie wykonanie rozbiórki określonych obiektów budowlanych wymaga bądź to pozwolenia, bądź to zgłoszenia właściwemu organowi. W aktach sprawy brak jest ustaleń odnośnie charakteru obiektów, które miały podlegać samowolnej rozbiórce. Wywody skarżącego odnośnie dokonania takiej rozbiórki uwiarygodniają przedstawione przez niego dowody w postaci zdjęć oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Brzozowie z 14 września 2012 r. II Kp 67/12. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie J.S. przysługuje przymiot strony w postępowaniu, mającym mieć za przedmiot samowolną rozbiórkę obiektu budowlanego, zlokalizowanego częściowo na działce, stanowiącej własność skarżącego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Upb "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Z kolei art. 51 ust. 1 Upb określa, że "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian", zaś ust. 3 cyt. przepisu stanowi, iż "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Z mocy art. 51 ust. 7 Upb "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Sąd I instancji wskazał, że procedura naprawcza określona w/w przepisami ma zastosowanie w razie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, a sprawa taka należy do właściwości organów nadzoru budowlanego (por. art. 83 ust. 1 Upb).
Sąd I instancji zaznaczył, że PWINB w Rzeszowie uchylając zaskarżone zażaleniem postanowienie jednocześnie umorzył postępowanie organu I instancji, ale w ocenie Sądu I instancji zasadności takiego umorzenia w żaden sposób nie uzasadnił. Trafnie więc, zdaniem Sądu I instancji co do reguły, skarżący zarzuca wadliwość takiego orzeczenia. Wprawdzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., mający z mocy art. 144 K.p.a. odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym przewiduje wydanie orzeczenia polegającego na uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia oraz umorzenia postępowania organu I instancji, ale w istocie podstawa do umorzenia znajduje się w art. 105 § 1 K.p.a. Ten ostatni przepis określa, że postępowanie administracyjne umarza się, jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Sąd I instancji wskazał, że skarżony organ zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w odpowiedzi na skargę w jakimkolwiek stopniu nie naprowadza na to, aby postępowanie którego przeprowadzenia domaga się J. S. miało stać się bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn skarżone postanowienie, w ocenie Sądu I instancji narusza art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 132 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem nie wskazuje powodu, dla którego uzasadnione miałoby być umorzenie postępowania przed organem I instancji.
Sąd I instancji zaznaczył, że wywody PWINB w Rzeszowie w skarżonym postanowieniu odnośnie działania organów nadzoru budowlanego z urzędu nie prowadzą także do aprobaty ze strony Sądu dla wydanego rozstrzygnięcia. Postępowanie naprawcze, opisane w art. 50 i nast. Upb, nie zostało w przepisach cyt. ustawy określone jako wszczynane wyłącznie z urzędu. Z tych przyczyn, nie można zdaniem Sądu I instancji wykluczyć, że podmiot, któremu przysługiwać będzie przymiot strony takiego postępowania, może skutecznie domagać się jego wszczęcia.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 kpa i art. 61 § 1 kpa oraz art. 238 § 1 kpa w zw.z z art. 227 kpa i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem ostatecznego postanowienia PWINB w Rzeszowie z dnia [...] października 2012 r.,
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art.. 105 § 1 kpa i art. 126 kpa w zw.z art. 105 § 1 kpa i art. 126 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez uznanie, że Podkarpacki WINB w Rzeszowie wydając postanowienie naruszył przepisy kpa i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania dla organu wojewódzkiego w ponownym postępowaniu administracyjnym.
Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu wskazano, że niezrealizowanie w sposób prawidłowy funkcji kontrolnej Sądu przejawia się błędnym uznaniem, ze skarga publiczna wszczynająca postępowanie skargowe (art. 22 kpa) jest tożsama z żądaniem strony, o którym mowa w art. 61 § 1 kpa czyli wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne.
Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie, że zawiadomienie organu o naruszeniu prawa i żądanie podjęcia czynności wobec innego podmiotu przez organ administracji publicznej jest żądaniem wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się decyzja administracyjną, podczas gdy takie żądanie należy zakwalifikować jako skargę publiczną, która może stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego, ale z urzędu. Z powyższego wynika, że Sąd utożsamia skargę publiczną, o której owa w art. 227 kpa z żądaniem (wnioskiem) strony, o którym mowa w art. 61 § 1 kpa. Konsekwencją tego jest uznanie, że wobec takiego żądania dopuszczalne jest procedowanie w oparciu o art. 61a § 1 kpa, czyli orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.
Zgłoszone zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże okazały się nieuzasadnione.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy pismo skarżącego z dnia 25 czerwca 2012 r. stanowiło w wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej polegającej na rozebraniu budynku na działkach nr ewid. [...] w N., a w konsekwencji, czy słuszna była skarga na decyzję organu umarzającą postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe ze względu na zakwalifikowanie wniosku jako skargi publicznej wszczynającej postępowanie skargowe (art. 227 kpa w Dziale VIII kpa).
W orzecznictwie NSA podkreślono, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 233 kpa "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, jak chce skarżący kasacyjnie organ pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Wykładnia taka została potwierdzona przez brzmienie art. 61a § 1 kpa, w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1815/13, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11).
W odniesieniu do powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo z dnia 25 czerwca 2012 r. w istocie stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego określonego w Prawie budowlanym, gdyż z jego treści wynika, że skarżący żąda wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbiórce budynku oraz wiaty stalowej bez jego wiedzy i zgody, a interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości, na której częściowo zlokalizowany był rozebrany budynek.
Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ten ostatni przepis art. 31 normuje problematykę rozbiórki obiektu budowlanego, która wymaga zgłoszenia lub pozwolenia właściwego organu. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Dalsze procedowanie organu w powyższym zakresie określa art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Wynika z tego, że przepisy te nie wyłączają dopuszczalności postępowania na wniosek. Jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). W sytuacji, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1815/13, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11). Rację należy również przyznać sądowi I instancji, który zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie wskazano przesłanek bezprzedmiotowości umorzonego postępowania, co czyni sądowoadministracyjną kontrolę rozstrzygnięcia organu niemożliwą do przeprowadzenia
W świetle powyższego, wskazać należy, że zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie PIWNB w Rzeszowie z dnia [...] października 2012 r.
Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Sądowoadministracyjna kontrola odpowiada art. 145§1pkt.1lit.c p.p.s.a. Wskazane braki uzasadnienia organu II instancji nie pozwoliły na ocenę zasadności zastosowania art. 105 §1 kpa. Z kolei dopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek skutkuje koniecznością oceny zasadności zastosowania przez organ I instancji art. 61 a §1 kpa. Nie sposób także dopatrzeć się naruszenia art. 227 i 238§1 kpa, które nie miały w sprawie zastosowania. Wskazane braki uzasadnienia decyzji odwoławczej, uniemożliwiające kontrolę sądowoadministracyjną, uniemożliwiły także poczynienie szerszych wskazówek do dalszego postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku prowadziłoby to do niedopuszczalnego rozstrzygania sprawy administracyjnej przez sąd zamiast organ administracji. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie co do naruszenia art. 141§4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.