II OSK 1573/24

II OSK 1573/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 544/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-02-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 59 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 28, 145 par. 1 pkt 8, 147
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 544/23 w sprawie ze skargi W. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyjętego bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy i nadbudowy budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] maja 2023 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. W. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy
ze skargi W. W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie)
na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2023 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania
w sprawie przyjętego bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy
i nadbudowy budynku, wyrokiem z 15 lutego 2024 r. o sygn. II SA/Wr 544/23, oddalił skargę w całości.
Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił, że skarżący domaga się wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyjętego bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania.
W świetle wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, przesłanką wznowienia ma być stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) nieważności odwoławczej decyzji Wojewody [...] (dalej Wojewoda)
o pozwoleniu na budowę (nastąpiło to [...] lutego 2023 r.), a więc przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W obrocie prawnym nadal pozostała decyzja o pozwoleniu na budowę organu I instancji, a mianowicie Prezydenta [...] (dalej Prezydenta)
z [...] listopada 2013 r.
Kwestię sporną stanowi legitymacja skarżącego do wnioskowania
o wznowienie postępowania we wskazanym przez niego zakresie. Z przywołanego przepisu k.p.a. wynika, że wznowienia postępowania, oprócz wznowienia z urzędu, może domagać się wyłącznie strona. Stroną, w rozumieniu at. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To ogólne pojęcie strony doznaje uszczegółowienia na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."). Mianowicie według art. 28 ust. 2 danego aktu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kolejnej redefinicji strony, także na gruncie Pr.bud., jednak w relacji do innego postępowania, dokonuje art. 59 ust. 7 Pr.bud. w brzmieniu: stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości.
Jak podał Sąd I instancji, zdaniem skarżącego krąg stron, a więc i osób uprawnionych do zainicjowania postępowania "wznowieniowego" powinien być określony na podstawie art. 28 k.p.a., a nie przepisów Pr.bud. Stanowisko skarżącego nie znajduje, w ocenie Sądu, poparcia w przepisach prawnych,
a przywołane przez niego orzecznictwo sądowe nie może być w pełni przełożone
na okoliczności tej konkretnej sprawy.
Relewantne dla kontrolowanej sprawy postępowanie dotyczące przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy uregulowane jest w rozdziale 5c Pr.bud. i zaliczone do postępowań związanych z zakończeniem budowy. Dla tego postępowania ustawodawca odrębnie oznaczył krąg stron, wskazując dosłownie
w art. 59 ust. 7 Pr.bud. Skarżący niewątpliwie nie jest inwestorem w odniesieniu
do prac budowlanych zrealizowanych wobec adekwatnego dla sprawy przedsięwzięcia budowlanego. Tym samym nie można przypisać mu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Skoro nie można przypisać skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia
na użytkowanie, a w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego przymiot strony jest warunkiem koniecznym dla wnioskowania o wznowienie postępowania (wyłączając sytuację, gdy wznowienie postępowania następuje
z urzędu), i zauważając, że Pr.bud. nie wprowadza specjalnych regulacji w zakresie wznowienia postępowania, to należy uznać, że skarżący nie dysponował legitymacją do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Sąd I instancji nie podzielił poglądu zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2022 r. o sygn. II OSK 2986/19 (dostępny
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"), zgodnie z którym
w przypadkach, gdy dochodzi do skutecznego podważenia pozwolenia na budowę, prawo do żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie należy rozszerzyć, przyznając je także tym, którzy wywodzą swój interes z przepisów Pr.bud. i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można było uznać, by inwestor zrealizował inwestycję na podstawie definitywnie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Wprawdzie GINB wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Wojewody z [...] marca 2014 r., jednak
w obrocie prawnym pozostała decyzja Prezydenta z [...] listopada 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Nie należy więc przyjmować, że skutecznie podważono pozwolenie na budowę, czy definitywnie wyłączono je z obrotu prawnego, skoro istnieje w obrocie prawnym decyzja organu
I instancji.
Inwestorzy zrealizowali inwestycję na podstawie ostatecznych decyzji wydanych w 2013 i 2014 r., przyjęte bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu budowy pochodzi z grudnia 2013 r., a decyzja GINB wydana została blisko 10 lat później – [...] lutego 2023 r. W ocenie Sądu I instancji ochrona ich praw, jako inwestorów działających na podstawie legalnych aktów, przemawia
za wstrzemięźliwością w kwestii wychodzenia poza literalną wykładnię art. 59 ust. 7 Pr.bud. Sąd zgodził się w konsekwencji ze skarżącym w zakresie stwierdzenia,
że art. 59 ust. 7 Pr.bud. ma charakter lex specialis i powinien być wykładany ściśle
i zawężająco.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości.
Skargę kasacyjną oparto na:
1) podstawie określonej przepisem art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:
a) art. 28 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa.) poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, iż stroną postępowania
o wznowienie postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia
do użytkowania może być tylko Inwestor i uznanie, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej nie posiada legitymacji prawnej do zainicjowania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dopuszczenia do użytkowania budynku, który został zrealizowany z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie,
b) art. 59 ust 7 Pr.bud. poprzez jego zastosowanie w sprawie prowadzonej na podstawie art. 145 § 1 Kpa. i stwierdzenie, iż krąg stron postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia obiektu obejmuje wyłącznie inwestora i w konsekwencji uznanie, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej nie posiada legitymacji prawnej do zainicjowania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dopuszczenia do użytkowania budynku, który został zrealizowany z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie,
2) podstawie określonej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
a polegające na naruszeniu przepisów:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy wyczerpało w całości przesłanki do uznania je za prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, albowiem organ zebrał cały materiał dowodowy
w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania decyzji organów, pomimo podstaw do ich uchylenia; a także błędne wykazanie przez Sąd, że nie doszło
do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, ponadto błędne ustalenie przez Sąd, iż decyzje GINB uchylająca zgodę na budowę odnosiła się
do decyzji wydanej w zwykłym trybie administracyjnym, a nie w trybie wznowieniowym co miało istotny wpływ na wynik postępowania.
Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. powołanego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten Sąd, ewentualnie, w razie uznania, iż spełnione są przesłanki z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżanego wyroku oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie postanowienia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2023 r.
nr [...]. Wniesiono ponadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone
w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji jest nieprawidłowe. Nie znajduje bowiem aprobaty stanowisko, zgodnie z którym nie można było uznać, by inwestor zrealizował inwestycję na podstawie definitywnie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, skoro – pomimo usunięcia z obrotu prawnego decyzji Wojewody z [...] marca 2014 r. – w obiegu pozostaje decyzja Prezydenta
z [...] listopada 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. W konsekwencji stwierdzono, że ochrona praw inwestorów działających na podstawie legalnych aktów, przemawia za wstrzemięźliwością w kwestii wychodzenia poza literalną wykładnię art. 59 ust. 7 Pr.bud..
Zgodnie z art. 59 ust. 7 Pr.bud. stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest inwestor (w obecnym stanie prawnym może być to także niekiedy Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości, ale takiego przypadku niniejsza sprawa nie dotyczy). Zatem, także wyjściowo legitymowanym do skutecznego wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na użytkowanie byłby tylko inwestor, gdyż zgodnie z art. 147 Kpa. wznowienie postępowania, gdy nie następuje z urzędu, nastąpić może właśnie na żądanie "strony", przez co należy rozumieć stronę postępowania zwykłego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono jednak pogląd, że w przypadku kwestionowania zgodności z prawem pozwolenia na budowę poprzedzającego pozwolenie na użytkowanie, art. 59 ust. 7 Pr.bud. nie powinien mieć zastosowania, a prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie należy rozszerzyć także na inne podmioty, których interes prawny pozwolenie na użytkowanie narusza (tak: wyrok o sygn. II OSK 2998/12, dostępny w CBOSA). Brzmienie zatem powołanego przepisu nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja
o pozwoleniu na budowę (użytkowanie obiektu budowlanego), będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji
o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu można wskazać, że wynikające z art. 59 ust. 7 Pr.bud. restrykcyjne zawężanie kręgu podmiotów na etapie danego pozwolenia do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne wtedy, gdy mamy do czynienia
ze zgodnym z prawem procesem budowlanym, to jest inwestor realizuje budowę
na podstawie pozwolenia na budowę, oddaje obiekt do użytku, a pozwolenie na budowę nie jest skutecznie podważane. W takim przypadku nie ma przeciwwskazań, aby literalnie wykładać art. 59 ust. 7 Pr.bud..
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zupełnie innego rodzaju sytuacja ma miejsce, jeżeli doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia
na budowę, jak w rozpatrywanej sprawie. Okoliczność wszak wyeliminowania
z obrotu prawnego – ostateczną decyzją GINB z [...] lutego 2023 r. – decyzji Wojewody z [...] marca 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta
z [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę, nie budzi wątpliwości. Jako irrelewantne uznać należy przy tym stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, że w obrocie prawnym pozostała powołana decyzja Prezydenta. Wprawdzie decyzja GINB ukierunkowana była na kontrolę decyzji organu wojewódzkiego, w aspekcie przesłanek nieważnościowych, to jednak z uwagi na utrzymanie w mocy kontrolowaną decyzją Wojewody powołanej decyzji Prezydenta z [...] listopada
2013 r., brak było podstaw dla dokonania oceny rozstrzygnięcia Wojewody
w oderwaniu od decyzji je poprzedzającej.
Jak trafnie wywiedziono w powołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 2998/12, art. 59 ust. 7 Pr.bud., pomimo jednoznacznego brzmienia, nie może wyłączać wartości, które podlegają szczególnej ochronie prawnej uzasadnionej i wyprowadzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W nadzwyczajnych trybach postępowania udzielona została ochrona prawna jednostce mającej interes prawny w zaskarżeniu wadliwych decyzji administracyjnych. Uzasadnia to oparcie wykładni art. 59 ust. 7 Pr.bud. na wykładni nieograniczającej się wyłącznie do wykładni językowej, ale też uwzględniającej wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Podejście systemowe pozwala przeprowadzić wykładnię danej normy uwzględniającą regulację art. 28 Kpa., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Wykładnia celowościowa nakazuje z kolei uwzględnienie wartości konstytucyjnych ochrony prawnej jednostki, która szuka jej na drodze administracyjnej.
Reasumując, ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 Pr.bud. należy zatem odnosić do spraw zakończonych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach, gdy dochodzi do skutecznego podważenia pozwolenia na budowę, prawo do żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie należy rozszerzyć, przyznając je także tym, którzy wywodzą swój interes z przepisów ustawy – Prawo budowlane i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 2986/19, dostępny
w CBOSA).
W niniejszej sprawie to właśnie skarżący kasacyjnie doprowadził
do zakwestionowania w postępowaniu administracyjnym decyzji wydanych
w przedmiocie pozwolenia na budowę, ostateczną zaś decyzją z [...] lutego 2023 r. GINB wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Wojewody z [...] marca 2014 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanych tu okolicznościach ograniczanie prawa skarżącego kasacyjnie do żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie dla spornej inwestycji li tylko z powołaniem na literalną wykładnię art. 59 ust. 7 Pr.bud. – jawiłoby się jako dalece nieusprawiedliwione, gdyż wyeliminowano w trybie nadzwyczajnym decyzję II instancji Wojewody a więc decyzja Prezydenta z [...] listopada 2013 r. jest decyzją nieostateczną, w związku z tym brak jest ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest niezbędną przesłanką zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Uznając za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 Pr.bud. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, ale też na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i na podstawie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2023 r.
nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z [...] maja
2023 r. [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Organy nadzoru budowlanego niezasadnie bowiem odmówiły skarżącemu kasacyjnie prawa do żądania wznowienia postępowania z powołaniem na art. 59 ust. 7 Pr.bud., gdy jego legitymację do wystąpienia z takim żądaniem należało ocenić w kontekście
art. 28 Kpa..
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że rozpatrywana w obecnej sprawie potrzeba przyznania skarżącemu kasacyjnie prawa do wznowienia postępowania
w oparciu o art. 28 Kpa., w sytuacji, gdy formalnie nie był stroną postępowania zwykłego (art. 59 ust. 7 Pr.bud.), należy do wyjątku, który opiera się na wykładni systemowej i celowościowej.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1
w zw. z art. 200 p.p.s.a..