II OSK 1572/25

II OSK 1572/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 210/25 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-04-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 15, art. 40 § 2, art. 136, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 134 § 1, art. 141, art. 151a § 2, art. 174 pkt 2, art. 182 § 2a, art. 183 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 210/25 w sprawie ze sprzeciwu G. sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji nr 40/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2025 r., nr WOB.7721.243.2024.KJAS w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 210/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw G. sp. z o.o. z siedzibą w K., dalej także: "Spółka", od decyzji nr 40/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej także: MWINB", z dnia 27 stycznia 2025 r., znak WOB.7721.243.2024.KJAS, w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją nr 574/2020 z dnia 29 kwietnia 2020 r., znak: ROIK I.5160.47.2020.LPR, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, dalej także: "PINB", nakazał A.D., właścicielowi nieruchomości położonej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., rozbiórkę szamba betonowego na nieczystości ciekłe, tj. zbiornika o pojemności powyżej 10 m3 (ok. 13,94 m3) - usytuowanego na działce nr [...] obr. [...], z naruszeniem granicy działki sąsiedniej [...] obr. [...], zrealizowanego z naruszeniem warunków technicznych oraz stanowiącego o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych w rozumieniu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.
Decyzją nr 346/2021, z dnia 22 lipca 2021 r., znak: WOB.7721.254.2020.MCZA, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1069/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Decyzją z dnia 20 czerwca 2024 r. znak: ROIKI.5160.16.2023.LPR, działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 w związku z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nakazał A.D., właścicielowi nieruchomości położonej na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., rozbiórkę szamba betonowego na nieczystości ciekłe z budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K., tj. zbiornika o pojemności powyżej 10 m3 (ok. 13,94 m3) - usytuowanego na działce nr [...] obr. [...], z naruszeniem granicy działki sąsiedniej [...] (wcześniej [...]) obr. [...] z naruszeniem warunków technicznych oraz stanowiącego o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych w rozumieniu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A.D.
Decyzją nr 40/2025 z dnia 27 stycznia 2025 r., znak: WOB.7721.243.2024.KJAS, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, z późn. zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze fakt, że przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej przed 1995 r. PINB co do zasady prawidłowo przyjął jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., na co wskazuje treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Kontynuując rozważania, MWINB stwierdził, że co prawda, według PINB, przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia została spełniona poprzez realizację przedmiotowego szamba z naruszeniem granicy działki sąsiedniej. Jednak w toku postępowania uległ zmianie stan faktyczny w powyższym zakresie. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie, z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt [...], A.D. nabył przez zasiedzenie, z dniem 27 marca 2018 r., prawo własności nieruchomości o powierzchni 0,0037 ha położonej w K. stanowiącą działkę nr [...] powstałą z podziału działki [...]. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż wskazywane przez PINB naruszenie granicy działki sąsiedniej nie ma obecnie znaczenia merytorycznego dla niniejszej sprawy. W ocenie MWINB zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Organ powiatowy wskazywał na niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia wskutek naruszenia interesu osób trzecich. Powyższa przesłanka została zdezaktualizowana, jak zostało wskazane powyżej. Natomiast dotychczas w żaden inny sposób nie wykazano zaistnienia przesłanek uniemożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu.
W związku z powyższym, prowadząc ponownie postępowanie, PINB zweryfikuje ewentualne zaistnienie przesłanek uniemożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu, innych niż naruszenie praw osób trzecich związanych z naruszeniem granicy sąsiedniej działki nr [...] w K.
Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła G. sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
1. art. 40 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika zgłoszonego pismem z dnia 25 lipca 2024 r.,
2. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku istnienia przesłanek do zastosowania w/w przepisu prawa.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że postępowanie odbyło się pominięciem pełnomocnika strony, tymczasem w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie strony skarżącej, decyzja jest wadliwa także z tej przyczyny, że organ niezasadnie zastosował procedurę uchylenia decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Instytucja z art. 138 § 2 K.p.a. powinna być stosowana wyjątkowo i jedynie w uzasadnionych przypadkach, który w ocenie Skarżącej nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, oddalając sprzeciw, wskazał, że organ odwoławczy wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd I instancji spostrzegł, że postępowanie w kontrolowanej sprawie koncentrowało się do tej pory na ustaleniu właściwego, ze względu na czas powstania spornego szamba, trybu postępowania oraz na przesłance wykluczającej legalizację samowoli budowlanej powstałej pod rządami ustawy z 1974 r. związanej z lokalizacją szamba. Organ odwoławczy zmienił ocenę tej przesłanki ze względu na zmianę stanu faktycznego sprawy (zasiedzenie przez inwestora działki nr [...]).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, konieczność uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy musi być uwzględniona przy wykładni art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a., określającego ramy dopuszczalnego uzupełniającego postępowania dowodowego. Literalne brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. sugeruje, że uzasadnieniem dla uchylenia decyzji organu pierwszej instancji może być wyłącznie sytuacja, w której organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, wiążącego się ze skutkami, których dotyczy druga przesłanka. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, uzasadnione jest wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy również wtedy, gdy w wyniku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy, zaistniałej po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, konieczne staje wyjaśnienie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie organ odwoławczy naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), w której chodzi o dwukrotne merytoryczne przeprowadzenie postępowania i dwukrotną ocenę dowodów i stanu faktycznego sprawy.
W konsekwencji powyższych stwierdzeń, zarzuty sformułowane w sprzeciwie, zdaniem Sądu I instancji, nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Według Sądu istniały okoliczności uzasadniające zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. Sąd przyjął, że zgodnie z przywołanym przepisem, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W postępowaniu odwoławczym skarżąca Spółka ustanowiła pełnomocnika w osobie G. J.. Fakt ten nie został uwzględniony przez organ odwoławczy, który skierował decyzję bezpośrednio G. Sp. z o.o. W ocenie WSA, naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. nie uzasadnia jednak w przedmiotowej sprawie uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Pomimo bowiem tego uchybienia Spółka wniosła skutecznie sprzeciw od kwestionowanej decyzji, w którym przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Trzeba również wziąć pod uwagę charakter decyzji kasatoryjnej, która nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie kończy postępowanie w danej instancji, co umożliwia stronie skarżącej dalszą aktywność w sprawie.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając sprzeciw.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła G. sp. z o.o. z siedzibą w K. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzuciła, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art.134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w sprzeciwie oraz przyjęcie, że naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. nie uzasadnia jednak w przedmiotowej sprawie uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji, brak oceny czy dokonano skutecznego doręczenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby uznał, że jest związany zarzutami i wnioskami sprzeciwu.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 P.p.s.a.
W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).
Sąd pierwszej instancji wyłożył przyczyny, dla których należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Nie jest zgodna z rzeczywistą treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku teza, według której, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie.
Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. Opisał, na czym naruszenie polegało i stwierdził, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Ocenę tę uzasadnił wskazaniem, że skarżąca skutecznie wniosła sprzeciw od decyzji organu odwoławczego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Naruszenie procesowe, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jest uwarunkowane wpływem uchybienia na wynik sprawy. Takiego wpływu nie wykazano w skardze kasacyjnej. Nie wynika ono także z akt sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił.
Dodać jeszcze należy, że trafność orzeczenia Sądu, w sytuacji, gdy orzeczenie zawiera jasne stanowisko co do stanu faktycznego i poddaje się kontroli instancyjnej, nie może być skutecznie podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19).
Odniesienie się do zagadnienia merytorycznej trafności zaskarżonego wyroku (podniesiono zarzut naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a., a w uzasadnieniu nawiązano do art. 64e P.p.s.a.), rozpocząć można od konstatacji, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu prowadzonym na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw powinien być zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.
W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728).
W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95).
Na pełną akceptację zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, konieczność uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy musi być uwzględniona przy wykładni art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. określającego ramy dopuszczalnego uzupełniającego postępowania dowodowego. Literalne brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. sugeruje, że uzasadnieniem dla uchylenia decyzji organu pierwszej instancji może być wyłącznie sytuacja, w której organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, wiążącego się ze skutkami, których dotyczy druga przesłanka. Wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy jest jednak uzasadnione także wtedy, gdy w wyniku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy, zaistniałej po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, konieczne staje się wyjaśnienie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie organ odwoławczy naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), w której chodzi o dwukrotne merytoryczne przeprowadzenie postępowania i dwukrotną ocenę dowodów i stanu faktycznego sprawy.
Dokonane przez PINB, na skutek konieczności uwzględnienia wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1069/21, ustalenia w zakresie okresu wykonania pojemnika na nieczystości, doprowadziły do zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Skoro zaś przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinna być rozpatrzona z uwzględnieniem przebiegu granicy, to zmiana przebiegu granicy w trakcie postepowania administracyjnego, powinna skutkować ponownym zbadaniem tej okoliczności w obu instancjach administracyjnych.
Zachodziła zatem konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.