II OSK 1572/13

II OSK 1572/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Małgorzata Stahl
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 878/12 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2013-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 par. 1 i 2, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 185 par. 1, 186, 209, 210, 250, 258, 216
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 153 ust. 1, art. 151 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia WSA del. Iwona Bogucka /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 878/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 31 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 878/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] czerwca 2012 r., nr [...], stwierdził nieważność tej decyzji w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji Burmistrza Gminy M. z [...] grudnia 2009 r., nr [...] i orzekł, że w tym zakresie zaskarżona nie może być wykonywana, stwierdził nieważność pkt 2 decyzji Burmistrza Gminy M. z [...] grudnia 2009 r., a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Burmistrz Gminy M. ustalił dla M. S. opłatę w wysokości 72.952,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w B., stanowiącej działkę o nr ewid. [...], objętą księgą wieczystą KW [...] Sądu Rejonowego w Śremie, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt 2 decyzji zobowiązał adresatkę decyzji do wpłacenia ustalonej opłaty w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji, z zastrzeżeniem naliczania odsetek za opóźnienie. W podstawie prawnej decyzji podano przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), § 50 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), art. 7, art. 156 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 26 września 2002 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi B., obejmującego m. in. działkę o nr ewid. [...], obręb B. (dalej Plan). Działka ta według ustaleń tego Planu przeznaczona została w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), a w części pod tereny komunikacji (KD1). Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2005 r. zawarta została pomiędzy M. S. a A. Ł. warunkowa umowa sprzedaży nieruchomości, w tym m. in. działki nr ewid. [...], o pow. 2,1350 ha. Strony uzgodniły cenę za przedmiotową nieruchomość na kwotę 21.300,00 zł. Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2005 r. nastąpiło przeniesienie prawa własności nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Burmistrz Gminy M. ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości w wysokości 88.792,80 zł na skutek uchwalenia Planu. W wyniku odwołania wniesionego przez zobowiązaną, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z [...] października 2006 r. nr [...]. Na decyzję Kolegium została złożona skarga, która została przez Kolegium uwzględniona, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. SKO uchyliło własną decyzję z [...] października 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Powodem uchylenia było przedłożenie przez skarżącą operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, której wartość przed i po zmianie Planu różniła się od operatu sporządzonego na zlecenie Burmistrza. Ta okoliczność stanowiła podstawę do weryfikacji sporządzonej wyceny i tym samym ponownego ustalenia wartości tej nieruchomości i wysokości opłaty.
Organ I instancji dysponując dwoma operatami, znacznie się od siebie różniącymi, zwrócił się do zawodowej organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę ich prawidłowości w trybie art. 157 u. g. n. Pismem z dnia [....] stycznia 2008 r. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych Województwa [...] przedłożyło organowi I instancji opinie o poprawności dwóch operatów szacunkowych dotyczących określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej o nr. ewid. [...] dla potrzeb naliczenia opłaty planistycznej sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. i F. H. (H.). Stowarzyszenie Rzeczoznawców stwierdziło, że operat szacunkowy sporządzony przez E. S. na zlecenie organu został wykonany przy zachowaniu obowiązujących uregulowań prawnych i zasad właściwych dla zastosowanych metod wyceny, z pewnymi nieścisłościami, niemającymi zasadniczego wpływu na uzyskany rezultat określenia wartości nieruchomości (wynik końcowy wyceny), z zastrzeżeniem jednak konieczności wprowadzenia korekty uwzględniającej wpływ oddziaływania na wartość nieruchomości istnienia linii elektroenergetycznej 15 kW i jej strefy oddziaływania, po czym będzie on mógł być wykorzystany w celu dla jakiego został sporządzony. Operat szacunkowy sporządzony natomiast przez F. H. na zlecenie skarżącej został wykonany bez zachowania obowiązujących uregulowań prawnych i zasad właściwych dla zastosowanych metod wyceny. Operat ten zawiera błędy merytoryczne i uchybienia w procedurach szacowania, wpływające na uzyskany rezultat określenia wartości nieruchomości (wynik końcowy wyceny), co powoduje, że nie może być wykorzystany w celu, dla jakiego został sporządzony.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że będąca przedmiotem postępowania działka została sprzedana jako grunt rolny, pomimo, że posiadała w uchwalonym Planie inne przeznaczenie (tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności: MN oraz tereny komunikacji: KD1). Jak wynika z przedmiotowego aktu nieruchomość obciążona była hipoteką na łączną kwotę 165.000,00 zł. Wielkość hipoteki nie może przekroczyć wartości nieruchomości, na której została ustanowiona. Skoro strony ustaliły, co dokumentuje umowa sprzedaży, cenę za przedmiotową nieruchomość w wysokości 21.300,00 zł., to realna cena sprzedaży przedmiotowej działki wynosiła 165.000,00 zł + 21.300,00 zł, czyli 186.300,00 zł.
Na zlecenie organu I instancji z 14 kwietnia 2009 r. został sporządzony nowy operat z [...] lipca 2009 r., autorstwa W. B. Z operatu tego wynika wzrost wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego, ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość przedmiotowej działki została określona w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Organ podkreślił, że przy szacowaniu wartość działki nie jest ustalana na podstawie ceny sprzedaży, ale przy uwzględnieniu odpowiednio skorygowanej ceny średniej nieruchomości podobnych. Sporządzony operat szacunkowy oceniono jako zgodny z § 50 ust. 1 i 2 oraz § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ponieważ określa oszacowaną wartość przedmiotowej działki przed i po zmianie Planu, przy czym przyjmuje stan nieruchomości z dnia wejścia w życie zmiany Planu. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 243.176,00 zł, co przy zastosowaniu 30% stawki służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości daje kwotę 72.952,80 zł. Oszacowany w tym operacie wzrost wartości nieruchomości jest mniejszy niż w operacie sporządzonym przez E. S., ale nadal większy niż w wadliwym operacie sporządzonym przez F. H. Różnica wynika z uwzględnienia wytycznych Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych.
W odwołaniu od decyzji M. S. zarzuciła błąd polegający na niezrozumieniu pojęcia wartości gruntów rolnych i zależności potencjalnych gruntów rolnych, które można przeznaczyć na cele budowlane. Analiza i dobór metody wyceny (powinno być porównanie parami) nie pozwala potraktować działek indywidualnie. Ponadto organ I instancji analizując hipotekę przekroczył swoje kompetencje i zasugerował cenę transakcyjną. Do wyceny nieruchomości przyjmuje się nieruchomość jako wolną od obciążeń.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 u.p.z.p., art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 u.g.n., § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość była objęta zmianą planu w zakresie przeznaczenia gruntu. Na skutek sprzedaży w dniu [...] listopada 2006 r. rozpoczął biec termin, od którego organ miał prawo wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Przedmiot sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy w wyniku zmiany przeznaczenia nieruchomości wzrosła jej wartość. W sporządzonym operacie biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej. Biegły mógł przyjąć taką metodę ponieważ umożliwiło to lepszą analizę wartości nieruchomości w zaistniałych dwóch stanach faktycznych tj. przed uchwaleniem i po uchwaleniu Planu. Biegły znał przeznaczenie nieruchomości według tych stanów, o czym świadczą dowody w operacie w postaci badania księgi wieczystej, wyciągu z rejestru gruntów oraz załączonej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. wraz z mapkami oraz załączonymi zdjęciami terenu. Nie ulega wątpliwości, że na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości w Planie nastąpił wzrost jej wartości. Biegły uwzględnił zalecenia komisji Rzeczoznawców Majątkowych, o czym organ poinformował odwołującą. Na stronie 9 operatu biegły dokonał opisu wybranej metody korygowania ceny średniej. Znając przeznaczenie nieruchomości przed podjęciem Planu przeanalizował prawidłowo rynek nieruchomości rolnych na s,. 11-12, a następnie podobnie to uczynił w zakresie rynku przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową (s. 14). Kolegium uznało, że biegły dokonując wyceny na s. 16 operatu prawidłowo przyjął skalę cech z uwzględnieniem: lokalizacji, dostępności, bonitacji, rodzaju użytku, trudności uprawy, występowania obiektów i kształtu nieruchomości. Przedmiotowa wycena nie odbiega od innych wycen przedstawionych przez innych biegłych w podobnych sprawach. Biegły przedstawił bardzo dokładną analizę trendu czasowego i wskazał, że w tym okresie rocznie wzrost wynosił 38.7%. Na stronie 18 operatu określono wagi cech i obliczenia. W tabeli 3 przedstawiono nieruchomości podobne i uwzględniono współczynnik upływu czasu. Znając zakres cenowy w oparciu o cenę minimalną i maksymalną rzeczoznawca obliczył granicę współczynników korygujących między 0,495 a 1,593. W tabeli 4 natomiast za pomocą przyjętej skali cech dokonano ich sprecyzowania co do nieruchomości wycenianej i nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej. Dzięki temu można było w tabeli 5 przyjąć właściwą wartość współczynnika dla nieruchomości wycenianej. Na tej podstawie sumując wszystkie współczynniki uzyskano końcowy wynik po uwzględnieniu wszystkich różnic w cechach w wysokości 0,988. Obliczenia w tej części są prawidłowe. Znając średnią cenę i wartość współczynnika korygującego otrzymano końcową wartość metra kwadratowego wycenianej nieruchomości o przeznaczeniu rolnym w wysokości 4,03 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że nie można inaczej określić wartości nieruchomości, niż według dwóch stanów przeznaczenia i z uwzględnieniem indywidualnych różnic (cech nieruchomości) wziętych do porównania. Również wybór metody korygowania ceny średniej, a nie porównywania parami, daje większe prawdopodobieństwo, że przy wyborze większej ilości nieruchomości i ich cech będzie można końcowo ustalić wartość wycenianej nieruchomości najbardziej zbliżoną do rynkowej.
W taki sam sposób i według tych samych metod biegły dokonał wyceny nieruchomości po uchwaleniu Planu. Na stronie 22 operatu przedstawił skalę cech i dokonał opisu tych cech. Następnie uwzględnił trend czasowy (s. 22-24 operatu). Natomiast na s. 25 przedstawił określenie wag dla nieruchomości z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Wagi procentowe nie odbiegają od innych podobnych materiałów dowodowych znanych Kolegium. Biegły w dalszej części trzymał się zakresu procentowego tych cech. W tabeli 8 przedstawił kilkanaście podobnych nieruchomości z uwzględnieniem skorygowanej ceny, a następnie obliczył wartość średnią i granice współczynników korygujących cenę minimalną i maksymalną. W tabeli 9 przedstawił skalę cechy dla nieruchomości wycenianej i nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej i na tej podstawie, w oparciu o wagę cechy, uzyskał wartość współczynnika korygującego w wysokości 0.770. W konsekwencji pomnożył go przez wartość ceny średniej podobnych nieruchomości i uzyskał wartość metra kwadratowego w kwocie 15,42 zł. W każdej sytuacji dla dwóch stanów faktycznych pomnożył przez powierzchnię i otrzymał wartość nieruchomości przez uchwaleniem Planu i po jego uchwaleniu. Ponadto Kolegium wskazało, że w aktach sprawy nie znajduje poparcia zarzut, jakoby biegły obliczając wartość końcową wycenianej nieruchomości uwzględnił wartość jej hipoteki.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podniosła, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił obciążenia działki hipoteką, co automatycznie obniża jej wartość w stosunku do analogicznych działek tak nie obciążonych. Nie uwzględnił również ceny sprzedaży działki, cena ta nie była zakwestionowana przez urząd skarbowy ani faktu, że ustalenie Planu nastąpiło między innymi na koszt skarżącej. Ponadto przez przedmiotową działkę przechodzi linia wysokiego napięcia, co ogranicza zabudowę, a przeniesienie tej linii może nastąpić jedynie na koszt właściciela działki wynoszący około 100.000 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem z 31 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji Kolegium w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji organu I instancji oraz nieważność pkt 2 decyzji Burmistrza Gminy M., a w pozostałym zakresie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że częściowe uwzględnienie skargi ma miejsce z innych powodów, niż podniesione przez stroną skarżącą. Organ administracji publicznej może ustalić w decyzji termin wykonania określonego obowiązku wyłącznie wówczas, gdy przewidują to przepisy ustaw. Podobnie, aby organ mógł w decyzji zawrzeć postanowienia o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych taką możliwość musi również dopuszczać określony przepis ustawy. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie art. 37 ust. 9 stanowi o terminie wykonania obowiązku i odsetkach przysługujących właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości w przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub w wykupie nieruchomości. Skoro przepisy ustawy nie przewidują uprawnienia organu do określenia terminu wykonania obowiązku i zastrzeżenia zapłaty odsetek ustawowych, to w tym zakresie decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w tej części decyzję organu I instancji w mocy, jest dotknięta również wadą nieważności. Z tych względów Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku.
Natomiast oceniając zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że nie narusza ona prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w pkt 3 wyroku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podkreślił, że jednorazowa opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Zatem obowiązkiem organów prowadzących postępowanie zmierzające do pobrania jednorazowej opłaty ustalonej w planie, jest wykazanie, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Podstawę ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (wyrok NSA z 8 lutego 2008 r. II OSK 2012/06, LEX nr 437627). O wysokości opłaty decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej opinii, chociaż zgodnie z art. 149 u.g.n. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta nie zwalania jednak organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego. Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, który winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.
Sąd I instancji przyjął, że organy wywiązały się z tego obowiązku, a będący podstawą wyceny operat jest prawidłowy. Rzeczoznawca prawidłowo zastosował przewidziane w rozporządzeniu podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, w sposób czytelny i logiczny przedstawił poszczególne kroki i procedurę postępowania w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. Przed zmianą planu działka była przeznaczona pod obszar upraw polowych, nie była zabudowana. Po zmianie planu stanowi teren zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności MN oraz tereny komunikacji KD1. Przez działkę przebiega linia energetyczna (15 kV) wraz ze strefą oddziaływania. Na dzień zmiany Planu obszar nieruchomości był nieuzbrojony i posiadał dostęp do drogi powiatowej, utwardzonej asfaltem. Analizując lokalny rynek nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę nieruchomości (sprzed i po uchwaleniu Planu) o podobnych walorach lokalizacyjnych i standardzie techniczno- użytkowym, uwzględniając lokalizację, dostępność, bonitację, rodzaj użytku, trudności uprawy, występowanie obiektów infrastruktury, kształt działki i możliwość zagospodarowania, uzbrojenie techniczne, powierzchnię działki, dojazd i zagospodarowanie otoczenia oraz dodatkowe ograniczenia w postaci linii energetycznej. Następnie rzeczoznawca określił wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów, a w dalszej kolejności uwzględnił wpływ tych cech i wag na jej wartość. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na oceny Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa [...], dotyczące uprzednio sporządzonych w sprawie operatów. Uwzględniając uwagi Komisji rzeczoznawca majątkowy w operacie z [...] lipca 2009 r. uwzględnił wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości znajdującej się na niej linii elektroenergetycznej i jej strefy oddziaływania, co wynika z tabeli zatytułowanej "Przyjęta skala cech rynkowych i ich opis" przedstawionej na stronie 22 operatu szacunkowego. Natomiast zarzut, że rzeczoznawca nie uwzględnił ceny sprzedaży działki nie jest skuteczny, cena transakcji nie mogła mieć wpływu na szacunek wartości. Także zarzut dotyczący hipoteki nie jest zasadny, albowiem rzeczoznawca w dniu [...] czerwca 2009 r. dokonał badania księgi wieczystej KW nr [...] i zgodnie z załączonym wypisem wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie była obciążona hipoteką, prawidłowo zatem nie uwzględnił hipoteki, skoro przedmiotowa nieruchomość nie była nią obciążona. Sąd I instancji wskazał także, że strona kwestionująca prawidłowość operatu nie jest pozbawiona uprawnienia wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.
Postanowieniem z 12 marca 2013 r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu przyznał skarżącej prawo pomocy poprzez ustanowienie pełnomocnika. Postanowieniem z 7 maja 2013 r., sygn. IV SA/Po 878/12 WSA w Poznaniu przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie, w jakim oddalono skargę na decyzję SKO z [...] czerwca 2012 r., wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie, że:
- zarówno organ jak i rzeczoznawca majątkowy nie zażądali historycznego wyciągu z księgi wieczystej, który zawiera pełna historię wpisów, celem ustalenia, czy nieruchomość ma dzień sprzedaży była obciążona hipoteką,
- zgodnie z wytycznymi Zespołu Opiniującego przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych rzeczoznawca powinien przyjąć w operacie korektę uwzględniającą wpływ na wartość działki istniejącej linii 15 KW i jej strefy oddziaływania,
- organ administracji nie przesłuchał kupującego lub notariusza na okoliczność, czy nieruchomość w dacie zbycia była obciążona hipoteką,
- organ administracji nie przesłuchał skarżącej i nie zażądał dowodów na okoliczność złego stanu jej zdrowia powodującego pilną potrzebę sprzedaży nieruchomości,
- organ administracji nie przekazał rzeczoznawcy, że zgodnie z wytycznymi Zespołu Opiniującego powinien ocenić, czy w operacie konieczne jest wprowadzenie korekty uwzględniającej wpływ istniejącej linii elektroenergetycznej na wartość działki,
- organ administracji nie przekazał rzeczoznawcy, że przy sporządzaniu operatu winien ocenić, czy na wysokość ceny nieruchomości ma wpływ konieczność jej pilnej sprzedaży ze względu na stan zdrowia i chorobę.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie, że organ administracji przy ocenie zebranych dowodów przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, albowiem nie uwzględnił faktu, że na cenę sprzedaży miała wpływ choroba i pilna potrzeba uzyskania środków na leczenie, Agencja Nieruchomości Rolnych nie wykonała prawa pierwokupu, urząd skarbowy nie wszczął postępowania z uwagi na zaniżenie podstawy opodatkowania.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie, że zaskarżone decyzje nie zawierają w uzasadnieniu faktycznym powodów, dla których organ odmówił wiarygodności aktowi notarialnemu, z którego wynikało obciążenie działki hipoteką.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ administracji winien był ustalić i potwierdzić, że nieruchomość w dacie sprzedaży była obciążona hipoteką. Nie potwierdził także faktu choroby skarżącej jako okoliczności wymuszającej sprzedaż. Obie okoliczności mogły mieć wpływ na cenę, a nie zostały uwzględnione w operacie. Rzeczoznawca powinien także w operacie uwzględnić wpływ linii energetycznej na wartość działki. Ani operat, ani decyzje nie wskazują (procentowo, kwotowo czy w inny sposób), o ile linia ta koryguje wartość działki, jak też jak duża jest strefa jej oddziaływania, a w konsekwencji ograniczenia w zabudowie zgodnej z planem. Podkreślono, że zarzut nie dotyczy niewłaściwego ustalenia wielkości takiego wpływu, ale całkowitego jego pominięcia. Mimo, że Sąd I instancji w wyroku wskazał w tym zakresie na treść zawartą na stronie 22 operatu i w tabeli nr 6, to nie jest to wystarczające, albowiem we wskazanych fragmentach operat nie określa nawet w przybliżony sposób, w jakim zakresie nieruchomość nie może wykorzystywana na cele określone w planie. Określenie linii jako przykładowego ograniczenia świadczy o tym, że rzeczoznawca nie uwzględnił jej wpływu jako jednego z zasadniczych elementów operatu.
Zarzucono również, że organy nie dokonały dostatecznej oceny operatu szacunkowego. Także uzasadnienia wydanych decyzji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawierają przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności aktowi notarialnemu sprzedaży. Akt ten zawiera informacje o obciążeniu nieruchomości hipoteką, jest dokumentem urzędowym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, kwestionując zasadność zarzutów. Wskazano, że rzeczoznawca nie miał obowiązku przy wycenie uwzględniać istniejącej hipoteki. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wartość ustala się na datę wejścia w życie planu miejscowego, a nie na datę sprzedaży. Cena sprzedaży nie wymaga uwzględnienia przy ustalaniu różnicy wartości spowodowanej uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Istniejąca linia energetyczna została uwzględniona w operacie w sposób prawidłowy poprzez przyjęcie istnienia dodatkowego ograniczenia. Ze względu na prawidłowość operatu organy nie miały podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucając naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten dotyczy przepisów regulujących prowadzenie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego i przeprowadzanie dowodów, i jest uzasadniony w części odnoszącej się do kwestii obciążenia nieruchomości hipoteką. Kwestia ta była przez Skarżącą podnoszona w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy, na jakim oparto rozstrzygnięcie w sprawie nie uwzględnia obciążenia nieruchomości hipoteką, albowiem dokonane badanie księgi wieczystej w dniu 10 czerwca 2009 r. takiego prawa rzeczowego nie ujawniło. Organy administracji, oceniając operat jako dowód w sprawie, uznały go za miarodajny i poprawny. Sąd I instancji ocenę taką zaakceptował. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zarzut pominięcia w operacie hipoteki nie znajduje poparcia w materiale sprawy, skoro nieruchomość nie była obciążona hipoteką, rzeczoznawca prawidłowo jej nie uwzględnił. W konsekwencji stwierdzić należy, że ewentualny wpływ hipoteki na wartość nieruchomości nie był w ogóle analizowany, ani przez rzeczoznawcę, ani przez organy oceniające operat, ani przez Sąd I instancji.
Tymczasem przepis § 38 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zamianę wartości. Uwzględnienie to nie jest zatem automatyczne, wymaga rozważenia wpływu danego prawa na wartość. Prawo rzeczowe, w tym hipoteka, może nie mieć wpływu na wartość ustalaną dla konkretnego celu, winno to jednak być przez rzeczoznawcę odnotowane, a przez organy ocenione. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości spowodowanej uchwaleniem planu ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, co w sprawie miało miejsce [...] listopada 2005 r. W akcie notarialnym sprzedaży ujawniono fakt obciążenia nieruchomości hipoteką. W tym stanie faktycznym określenie wartości, zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia, wymagało odniesienia się do wpływu tego prawa na wartość. Jak wyżej wskazano, regulacja § 38 ust. 1 rozporządzenia nie daje podstaw do twierdzenia, że każdorazowo istniejące prawo rzeczowe ma wpływ na ustalaną wartość, niemniej jednak przesłanka negatywna uwzględnienia tego prawa przy wycenie winna być rozważona. Natomiast w sprawie przyjęto, wbrew stanowi faktycznemu, że prawo rzeczowe nieruchomości wycenianej nie obciąża, takie też stanowisko zaakceptował Sąd I instancji. Jest to sytuacja jakościowo inna niż stwierdzenie, że prawo takie nie ma wpływu na wartość obciążonej nieruchomości. Z tych względów za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., albowiem istotna okoliczność została w postępowaniu pominięta i przez organy nie oceniona, kontrfaktycznie uznana za nie istniejącą, a Sąd I instancji także nie ocenił tego naruszenia w kontekście kryteriów wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Nie podlegają natomiast uwzględnieniu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Operat uwzględnia zarówno fakt ograniczeń w zagospodarowaniu wynikający z przebiegającej sieci energetycznej (zgodnie ze stanem faktycznym i zaleceniami Zespołu Opiniującego przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych), która jest w operacie opisana, jak i uwzględnia to ograniczenie przy wycenie poprzez wyliczenie i zastosowanie współczynnika korygującego. Jest to praktyka zgodna z kryteriami przewidzianymi zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie jest zatem zasadne twierdzenie, że uwzględnienie ograniczeń wynikających z istniejącej linii powinno polegać na określeniu, jak duża jest sfera oddziaływania linii i w rezultacie, w jakim zakresie nieruchomość nie może być wykorzystana zgodnie z planem. Przepis art.153 ust. 1 u.g.n. dotyczący szacowania z zastosowaniem podejścia porównawczego oraz przepis § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie szacowania nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowią, że przy podejściu porównawczym metodzie korygowania ceny średniej, korekty tej dokonuje się przez zastosowanie współczynników korygujących, uwzględniających różnice w nieruchomościach. Nie wyłącza się zatem z obszaru szacowanego powierzchni nie nadającej się do wykorzystania zgodnie z planem, ale koryguje się cenę średnią poprzez zastosowanie współczynników. Taką praktykę przyjęto w operacie, wyliczając zarówno wagę takiej cechy jak dodatkowe ograniczenia (10%), jak i wartość współczynnika dla nieruchomości pozbawionych dodatkowych ograniczeń (0,161) i dla nieruchomości z takimi ograniczeniami (0,053), w stosunku do nieruchomości wycenianej przyjęto ten współczynnik na poziomie 0,053 (tabela 10 w operacie).
Nie jest także zasadny zarzut odnoszący się do pominięcia w ocenie materiału dowodowego i w poczynionych ustaleniach faktycznych okoliczności związanych z przyczynami zbycia działki. Dla szacowania nieruchomości na potrzeby ewentualnego ustalenia opłaty planistycznej, cena uzyskana za wycenianą nieruchomość nie ma żadnego znaczenia i nie jest istotna z punku widzenia sporządzania operatu. Znaczenie mają jedynie ceny uzyskane za nieruchomości podobne, służące do obliczenia wartości. Takie czynniki, jak przymusowa sytuacja życiowa, zdrowotna i finansowa osoby zbywającej nieruchomość, jakkolwiek może mieć wpływ na cenę uzyskaną za działkę, nie mają znaczenia i wpływu na jej wartość, czym innym jest cena otrzymana w wyniku transakcji, a czym innym wartość rynkowa sprzedanej nieruchomości, która jest ustalana przy przyjęciu założenia, że strony m.in. nie działały w sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 pkt 1 u.g.n.).
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Ze względu na związanie granicami skargi i brak przesłanek z art. 186 p.p.s.a., uchylenie wyroku odnosi się do części zaskarżonej skargą kasacyjną, czyli orzeczenia Sądu I instancji o oddaleniu skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpozna wniosek pełnomocnika z dnia 29 stycznia 2015 r. złożony na rozprawie.